ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3974/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 27 iunie 2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Biroul Electoral Central, a solicitat: (i) sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 100 alin. (4) lit. c) și art. 100 alin. (5) din Legea nr. 115/2015; (ii) anularea Procesului-verbal privind centralizarea voturilor, constatarea rezultatului alegerilor și atribuirea mandatelor din 05 iunie 2016, întocmit de Biroul Electoral de Circumscripție nr. 75 Poienarii Burchii; (iii) suspendarea atribuirii mandatelor de consilier local, astfel cum s-a stabilit prin procesul-verbal contestat. 1.

Prin cererea precizatoare înregistrată la dosarul cauzei la data de 03 august 2016, reclamantul A. a precizat că înțelege să se judece în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Electorală Permanentă, prin Filiala Muntenia Sud și Autoritatea Electorală Permanentă, având în vedere încetarea activității Biroului Electoral Central. 1.

Prin cererea depusă la data de 12 iulie 2016, reclamantul A. a renunțat la judecata capătului de cerere privind suspendarea atribuirii mandatelor de consilier local. 1.

Prin răspunsul la întâmpinare înregistrat la dosarul cauzei la data de 14 septembrie 2016, reclamantul a completat acțiunea introductivă de instanță cu un petit prin care a solicitat anularea Hotărârii Biroului Electoral Central prin care a fost respinsă contestația formulată de reclamant, precum și anularea Hotărârii de constituire a Consiliului local al comunei Poienarii Burchii, județul Prahova. 1.

Prin cererea înregistrată la dosarul cauzei la 07 noiembrie 2016, reclamantul a solicitat introducerea în cauză, în calitate de pârâtă, a U.A.T. Județul Prahova. 1.

Prin încheierea din 06 decembrie 2016, instanța de fond a dispus citarea în cauză, în calitate de pârâți, a Consiliului Local al comunei Poienarii Burchii și a UAT Județul Prahova, prin Președintele Consiliului Județean. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1335 din 11 aprilie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Electorală Permanentă, ca neîntemeiată; (ii) a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei UAT Județul Prahova, prin Președintele Consiliului Județean și a respins cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; (iii) a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată; (iv) a respins cererea de chemare în judecată, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Electorală Permanentă, prin Filiala Sud Muntenia, Consiliul Local al comunei Poienarii Burchii și Autoritatea Electorală Permanentă, ca inadmisibilă. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1335 din 11 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare. Referitor la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., reclamantul a susținut că acest motiv de nelegalitate este incident în situația în care judecătorul nesocotește dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 și pe cele ale art. 22 din C. proc. civ., respectiv atunci când refuză să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară ori incompletă sau nu stăruie prin toate mijloacele pentru aflarea adevărului. În cauză, reclamantul a solicitat și anularea alegerilor, în cadrul contestației formulate împotriva procesului-verbal, cerere asupra căreia instanța de fond nu s-a pronunțat. De asemenea, instanța de fond nu s-a pronunțat nici asupra argumentului referitor la nesemnarea documentelor întocmite de Comisia de Validare a Alegerilor din Circumscripția Electorală nr. 75 Poienarii Burchii de către toți membrii comisiei. Soluția de constatare a inadmisibilității acțiunii este neîntemeiată, în opinia recurentului, întrucât, contrar celor reținute de instanța de fond, reclamantul a formulat o cerere de anulare a alegerilor, iar aceasta a fost respinsă prin sentința civilă nr. 221/23.06.2016, pronunțată de Judecătoria Ploiești în dosarul nr. x/2016, definitivă prin decizia Tribunalului Prahova nr. 213/16.08.2016. Există, astfel o contradicție între hotărârile pronunțate în dosarul nr. x/2016, unde s-a reținut că o cerere de anulare a alegerilor nu este de competența instanțelor de judecată și sentința recurată în cauză, care respinge acțiunea, ca inadmisibilă, pe motiv că nu a fost formulată o cerere de anulare a alegerilor. Având în vedere aceste aspecte, recurentul-reclamant a apreciat că instanța de fond a încălcat dreptul său la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, iar nerespectarea acestei dispoziții constituie exces de putere. Referitor la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-reclamant a reiterat criticile referitoare la nepronunțarea instanței de fond asupra cererii de anulare a alegerilor și asupra argumentului vizând nesemnarea documentelor întocmite de Comisia de Validare a Alegerilor din Circumscripția Electorală nr. 75 Poienarii Burchii de către toți membrii comisiei. A mai susținut recurentul că instanța de fond nu s-a referit, în cuprinsul hotărârii, la proba cu martori a cărei administrare a fost propusă de reclamant. În mod similar, și în ceea ce privește cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a reiterat aspectele referitoare la nepronunțarea instanței de fond asupra solicitării de anulare a alegerilor ori asupra nesemnării procesului-verbal de constituire a Comisiei de Validare a Alegerilor din Circumscripția Electorală nr. 75 Poienarii Burchii de către președintele comisie și de un alt membru al acesteia. Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a criticat soluția de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului U.A.T. Județul Prahova, susținând că, în condițiile art. 103 - art. 105 din Legea nr. 115/2015, acest pârât este depozitarul voturilor și a documentelor care probează modul în care s-a desfășurat centralizarea voturilor și desemnarea câștigătorilor mandatelor de consilier local. Prin cererea înregistrată la data de 14 noiembrie 2018, reclamantul a dezvoltat motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., susținând că, deși instanța de fond a reținut că Legea nr. 115/2015 nu reglementează posibilitatea contestării pe cale judiciară a proceselor-verbale privind stabilirea rezultatului alegerilor locale, în realitate actele emise de birourile electorale sunt acte emise de o autoritate publică, iar potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. 4. Apărările formulate în cauză Prin întâmpinările înregistrate la dosarul cauzei la data de 02 noiembrie 2017, respectiv 21 noiembrie 2017, intimații-pârâți Consiliul Local al Comunei Poienarii Burchii și Autoritatea Electorală Permanentă au solicitat respingerea recursului, ca nefondat. 5. Alte aspecte procesuale relevante Prin cererea înregistrată la data de 09 noiembrie 2018, recurentul-reclamant a solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 100 alin. (4) lit. c) și art. 100 alin. (5) din Legea nr. 115/2015, apreciind că aceste texte de lege încalcă prevederile art. 16, art. 37 și art. 40 din Constituție. În vederea soluționării excepției de neconstituționalitate, s-a dispus constituirea dosarului asociat nr. x/2016, conform art. 148 alin. (12) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție. II. Soluția instanței de recurs II.1. Cu caracter prealabil, Înalta Curte va proceda la încadrarea criticilor de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Subsumat motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., reclamantul a invocat următoarele argumente, redate sintetic: - nepronunțarea instanței de judecată asupra cererii formulate de reclamant, prin care a solicitat anularea alegerilor; - nepronunțarea asupra unui motiv de nulitate a procesului-verbal de constituire a Comisiei de Validare a Alegerilor din Circumscripția Electorală nr. 75 Poienarii Burchii (nesemnarea de către toți membrii comisiei); - existența unei contradicții între motivele sentinței recurate, prin care s-a respins, ca inadmisibilă, acțiunea din prezentul litigiu și considerentele hotărârilor pronunțate în dosarul nr. x/2016; - posibilitatea contestării actelor emise de birourile electorale și de Biroul Electoral Central, în temeiul Legii nr. 554/2004, având în vedere natura de acte administrative. Înalta Curte apreciază, față de criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant, că în cauză nu sunt incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., întrucât motivul de casare referitor la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești privește nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor, respectiv săvârșirea, de către instanța de judecată, a unor acte aflate în sfera de competență a organelor puterii executive sau legislative, situație care nu se regăsește în speță. Recurentul a invocat o pretinsă nerespectare, de către instanța de fond, a unor dispoziții referitoare la desfășurarea procesului civil, având drept consecință încălcarea dreptului la un proces echitabil, nerespectarea rolului activ al judecătorului și refuzul soluționării pricinii cu care a fost învestită instanța de judecată (denegarea de dreptate), argumente care se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Totodată, criticile privind motivarea contradictorie a sentinței recurate, în raport de hotărârile judecătorești pronunțate în alt litigiu, precum și cele privitoare la natura de acte administrative a actelor emise de birourile electorale, privesc aplicarea ori interpretarea normelor de drept incidente cauzei și se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate de instanța de control judiciar prin raportare la acest text de lege. În ceea ce privește cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a reluat aspectele referitoare la nepronunțarea instanței de fond asupra tuturor cererilor deduse judecății și a argumentelor prezentate în susținerea lor, critici care nu se încadrează în motivul de recurs care sancționează existența în cuprinsul hotărârii recurate a unor motive contradictorii ori străine de natura cauzei, ci în cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. În consecință, Înalta Curte va examina recursul dedus judecății prin prisma motivelor de nelegalitate reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., criticile formulate de pârât fiind circumscrise acestor cazuri de casare. II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Referitor la criticile privind nepronunțarea instanței de judecată asupra cererii de anulare a alegerilor, Înalta Curte constată că petitele cererii de chemare în judecată, astfel cum au fost precizate și completate ulterior, nu cuprind un capăt de cerere vizând anularea alegerilor locale desfășurate la 05 iunie 2016, reclamantul solicitând anularea procesului-verbal care consemnează rezultatul electiv pentru Consiliul local al comunei Poienarii Burchii, și, în temeiul principiului de drept "accesorium sequitur principale", anularea hotărârii de constituire a Consiliului local al comunei Poienarii Burchii. Chiar dacă s-ar accepta argumentul reclamantului, care, în cuprinsul cererii de recurs, a susținut că cererea de anulare a alegerilor a fost cuprinsă în cadrul acțiunii, deși nu într-o formă procedurală riguroasă, Înalta Curte constată că, urmare a soluției de admitere a excepției de inadmisibilitate a acțiunii, instanța de fond nu mai avea a se pronunța asupra celorlalte cereri deduse judecății. Capătul de cerere prin care reclamantul a solicitat anularea Procesului-verbal privind centralizarea voturilor, constatarea rezultatului alegerilor și atribuirea mandatelor din 05 iunie 2016, întocmit de Biroul Electoral de Circumscripție nr. 75 Poienarii Burchii, are caracter principal, iar pretenția privind anularea alegerilor este considerată de către reclamant a fi o consecință a anulării acestui proces-verbal, a cărei examinare pe fond nu se mai impunea, în raport de soluția de inadmisibilitate a petitului principal, întrucât nu reprezintă o pretenție de sine stătătoare. Nefondate sunt și criticile referitoare la nepronunțarea instanței de fond asupra motivului de nelegalitate vizând nesemnarea înscrisului reprezentat de procesul-verbal întocmit de Comisia de Validare a Alegerilor din Circumscripția Electorală nr. 75 Poienarii Burchii, Înalta Curte reținând că, în condițiile constatării unei cauze de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată, care împiedică analizarea pe fond a pretențiilor reclamantului, judecătorul cauzei nu mai procedează la examinarea susținerilor și argumentelor părților vizând motivele de nelegalitate a actelor administrative atacate, care țin de fondul litigiului, iar nu de soluționarea excepției de procedură. Referitor la proba testimonială propusă de reclamant, Înalta Curte reține, în raport de teza probatorie înfățișată, că prin administrarea probei cu martori reclamantul urmărea să dovedească nelegalitatea actelor administrative atacate, pentru fraudă electorală. Or, aceste aspecte și, pe cale de consecință, proba propusă, țin de fondul litigiului, iar nu de modalitatea de soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii. Prin urmare, instanța de fond nu avea obligația de a se pronunța cu privire la necesitatea administrării probei testimoniale, atât timp cât litigiul a fost soluționat prin examinarea, în condițiile art. 248 C. proc. civ., a unei excepții de procedură care a făcut inutilă administrarea de probe și cercetarea în fond a cauzei. În ceea ce privește pretinsa existență a unei contradicții între motivele sentinței recurate, prin care s-a respins, ca inadmisibilă, acțiunea din prezentul litigiu și considerentele hotărârilor pronunțate în dosarul nr. x/2016, Înalta Curte constată că o astfel de contradicție nu poate fi decelată, ci, dimpotrivă, atât considerentele sentinței recurate, cât și cele ale sentinței civile nr. 221/23.06.2016, pronunțată de Judecătoria Ploiești în dosarul nr. x/2016, definitivă prin decizia Tribunalului Prahova nr. 213/16.08.2016, concluzionează în sensul că procesele-verbale privind stabilirea rezultatului alegerilor locale pot fi atacate, în condițiile Legii nr. 115/2015, prin contestație adresată Biroului Electoral Central, nefiind deschisă calea judiciară a acțiunii adresate instanțelor de judecată. Chiar dacă în prezentul litigiu instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii, iar în dosarul nr. x/2016 s-a admis excepția necompetenței generale a instanțelor de judecată, considerentele pe care s-au întemeiat cele două soluții converg. Prin sentința recurată, instanța de fond a reținut că reclamantul avea deschisă calea unei acțiuni în anularea alegerilor pentru fraudă, în condițiile art. 39 alin. (3) din Legea nr. 115/2015, argument pe care recurentul l-a contestat prin cererea de recurs, susținând că a formulat o astfel de acțiune, care a fost respinsă de Judecătoria Ploiești, pe motivul necompetenței generale a instanțelor de judecată. Or, analizând sentința civilă nr. 221 din 23.06.2016, pronunțată de Judecătoria Ploiești în dosarul nr. x/2016, Înalta Curte constată că obiectul cererii l-a reprezentat "anularea Procesului-verbal privind centralizarea voturilor, constatarea alegerilor și atribuirea mandatelor din 05 iunie 2016, întocmit de Biroul Electoral de Circumscripție nr. 75 Poienarii Burchii, suspendarea atribuirii mandatelor de consilier local, așa cum s-a stabilit conform procesului-verbal contestat și trimiterea la Curtea Constituțională a excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 100 alin. (4) lit. c) și art. 100 alin. (5) din Legea nr. 115/2015". Așadar, obiectul cererii adresate Judecătoriei Ploiești nu l-a reprezentat anularea alegerilor locale pentru fraudă, ci constatarea caracterului nelegal al procesului-verbal menționat, iar pe de altă parte, cererea de anulare a alegerilor se adresează Biroului Electoral Central, conform art. 39 alin. (3) din Legea nr. 115/2015, iar nu instanței de judecată. Referitor la susținerile recurentului-reclamant, prin care acesta a invocat natura de acte administrative a actelor emise de birourile electorale și de Biroul Electoral Central, apreciind că pot fi supuse contestării judiciare în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte le constată a fi nefondate. Dispozițiile Legii contenciosului administrativ au caracter de normă generală în raport de prevederile altor acte normative, cu caracter special, prin care se stabilesc condiții distincte pentru atacarea unor acte emise de autoritățile administrației publice locale ori centrale, iar în prezenta speță, Înalta Curte constată că Legea nr. 115/2015 prevede căi de atac specifice procedurii electorale. Astfel, potrivit art. 39 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 115/2015, Biroul Electoral Central primește procesele-verbale întocmite de birourile electorale de circumscripție județeană și a municipiului București, împreună cu procesele-verbale conținând rezultatul alegerilor, întocmite de birourile electorale de circumscripție comunală, orășenească, municipală și de sector al municipiului București, totalizează rezultatele la nivel național, pe partide politice, alianțe politice, alianțe electorale sau organizații ale cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri și pe candidați independenți, separat pentru consiliile locale, consiliile județene, primari, precum și pentru președinții consiliilor județene și asigură publicarea lor în Monitorul Oficial al României, Partea I, și în presă. De asemenea, potrivit art. 39 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 115/2015, Biroul Electoral Central soluționează sesizările privitoare la frauda electorală, putând dispune anularea alegerilor dintr-o circumscripție electorală, în cazul în care constată, pe baza probelor administrate, că votarea și stabilirea rezultatului alegerilor au avut loc prin fraude de natură a modifica atribuirea mandatelor în circumscripția electorală respectivă. Cererea de anulare a alegerilor dintr-o circumscripție electorală se poate face, potrivit art. 39 alin. (3) din același act normativ, numai de către partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale sau organizații ale cetățenilor aparținând minorităților naționale care participă la alegeri ori candidații independenți care au participat la alegeri și numai în termen de 48 de ore de la închiderea votării, sub sancțiunea decăderii. Potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: "Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară." Totodată, prin Decizia nr. 16/2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, s-au reținut următoarele: "67. Pentru aceasta, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii observă că, atunci când a stabilit o astfel de competență specială, legiuitorul în materie electorală a făcut o derogare de la cenzura actelor administrative respective conform dispozițiilor legii contenciosului administrativ, derogare permisă de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, având în vedere natura specifică a acestor acte și faptul că ele aparțin materiei contenciosului electoral, desprinsă din materia contenciosului general. 68. Atunci când legea organică stabilește o procedură specială de cenzură a actelor administrative se aplică această procedură, iar ori de câte ori în legile electorale nu se prevede o procedură specială de contestare a actelor emise de structurile electorale, în jurisprudență s-a recunoscut dreptul de acces la justiție potrivit legii contenciosului administrativ, ca jurisdicție cu caracter general în materia actelor administrative." Așadar, Înalta Curte reține că, prin Legea nr. 115/2015 legiuitorul a stabilit reguli speciale în ceea ce privește atacarea actelor întocmite în legătură cu procesul electoral, iar cererea privind anularea alegerilor pentru fraudă trebuie să îmbrace forma unei contestații adresate Biroului Electoral Central, iar nu a unei acțiuni judiciare de anulare a procesului-verbal conținând rezultatul alegerilor, emis de biroul electoral de circumscripție electorală comunală. Cercetarea legalității procesului-verbal nu este interzisă de legiuitor, ci aceasta este permisă conform unor reguli specifice, determinate de caracterul deosebit al procedurii electorale, respectiv în cadrul cererii de anulare a alegerilor, dată în competența exclusivă a Biroului Electoral Central. În acest context, Înalta Curte reține că reclamantul, deși s-a adresat Biroului Electoral Central prin cererea înregistrată sub nr. x/2016 din 08.06.2016, nu a solicitat anularea alegerilor pentru fraudă, ci a solicitat efectuarea unor verificări privitoare la modul de alocare a mandatelor de consilier local la comuna Poienarii Burchii, județul Prahova, iar ulterior a formulat cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentului litigiu. Prin urmare, reclamantul nu a uzat de mijloacele legale de contestare prevăzute de Legea nr. 115/2015, ci s-a adresat instanței de judecată cu o acțiune neprevăzută de cadrul normativ intern, demers inadmisibil indiferent de criticile de nelegalitate învederate de reclamant. În fine, în ceea ce privește critica soluției de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului UAT Județul Prahova, Înalta Curte o apreciază a fi neîntemeiată. Calitatea procesuală pasivă a acestei pârâte a fost susținută de recurentul-reclamant în raport de dispozițiile art. 103 - art. 105 din Legea nr. 115/2015, argumentând că unitatea administrativ teritorială este depozitara voturilor și a documentelor care probează modul în care s-a desfășurat centralizarea voturilor și desemnarea câștigătorilor mandatelor de consilier local. Or, calitatea de depozitară a pârâtei UAT Prahova a voturilor și documentelor privind procesul electiv nu rezultă din textele de lege invocate de reclamant, iar, pe de altă parte, în contenciosul administrativ calitatea procesuală pasivă aparține autorității sau instituției publice emitente a actului administrativ atacat, iar nu eventualului terț care depozitează ori arhivează actul contestat. Cum în prezenta cauză reclamantul nu a atacat un act emis de această instituție publică, Înalta Curte constată că soluția dispusă de prima instanță este corectă, UAT Județul Prahova neavând calitate procesuală pasivă în cauză. Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.