ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6039/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6039/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

a) cererea de chemare

în judecată;

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, reclamanta Asociația Română a Producătorilor Internaționali de Medicamente

(A.R.P.I.M.) a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională

de Asigurări de Sănătate, solicitând anularea Ordinului comun al Ministrului Sănătății

și al Președintelui C.N.A.S. nr. 928/591 din 15 iunie 2010 pentru aprobarea Normelor

privind organizarea evidenței pe plătitori, declararea, constatarea și controlul

contribuțiilor prevăzute la art. 363

1

alin. (1) și (2) din Legea nr.

95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare,

soluționarea contestațiilor și încasarea contribuțiilor pentru finanțarea unor cheltuieli

de sănătate.

În motivarea acțiunii,

reclamanta a invocat următoarele argumente de fond privind nelegalitatea actului:

de tehnică legislativă, în special, prevederile art. 6 alin. (1), art. 8 alin. (4),

art. 25 și art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă,

prin reglementarea imprecisă, neclară și echivocă a două aspecte esențiale: (i)

determinarea exactă a sferei subiecților plătitori ai contribuției și (ii) determinarea

bazei de calcul a contribuției.

1.1. Încălcarea legii

prin determinarea neclară și imprecisă a sferei subiecților plătitori ai contribuției

Datorită exprimării ambigue

și echivoce a legiuitorului, nu se pot stabili entitățile din lanțul de producție

- distribuție de medicamente cărora le incumbă obligația de plată a contribuției.

În concret, astfel cum a fost reglementată actualmente această nouă contribuție,

există posibilitatea ca obligația de plată a contribuției să aparțină fie deținătorilor

autorizațiilor de punere pe piață; fie distribuitorilor (incluzând, eventual, în

această categorie chiar și entitățile care realizează vânzări en-detail, respectiv

farmaciilor și spitalelor); fie atât deținătorilor de autorizații de punere pe piață,

cât și distribuitorilor.

1.2. Încălcarea legii

datorată determinării neclare și imprecise a bazei de calcul în funcție de care

se stabilește nivelul contribuției în fiecare caz în parte.

Potrivit art. 363

1

din Legea nr. 95/2006, astfel cum a fost introdus prin O.U.G. nr. 104/2009, persoanele

juridice deținătoare ale autorizațiilor de punere pe piață care realizează încasări

din comercializarea medicamentelor care sunt decontate în sistemul de asigurări

sociale de sănătate din România, participă cu o contribuție trimestrială din valoarea

acestor încasări, stabilită în funcție de volumul vânzărilor, conform grilei privind

contribuția datorată pentru veniturile obținute prevăzută în Anexa 14.

Art.1 lit. a) și b) din

Norme definește „volumul vânzărilor” ca reprezentând întreaga cantitate de medicamente

„vândută” în cadrul unui trimestru, în vreme ce „totalul veniturilor trimestriale”

reprezintă valoarea rezultată în urma comercializării medicamentelor „încasată”.

Urmează a se constata

că, în lipsa unor minime rigori de acuratețe și a unor criterii suplimentare care

să clarifice ambiguitatea normelor menționate mai sus, drepturile și interesele

legitime ale subiecților de impunere vizați pot fi arbitrar prejudiciate, în funcție

de interpretarea discreționară a autorității asupra modalității de stabilire a bazei

de calcul la care se aplică contribuția. În acest sens, alegerea unuia dintre termenii

alternativi indicați mai sus determină stabilirea unei baze de calcul evident diferite,

contribuția impusă având totodată și alt fundament.

Legii concurenței nr. 21/1996 prin crearea unui regim juridic discriminatoriu între

participanții la piața produselor și serviciilor medicale.

Reglementând o contribuție

care are ca scop finanțarea unor cheltuieli publice în domeniul sănătății, aplicabilă

însă exclusiv companiilor farmaceutice, nu și altor furnizori de produse medicale

sau servicii care înregistrează venituri din raporturile comerciale cu sistemul

public de sănătate, prevederile ordonanței și, implicit, ale Normelor, conduc la

distorsionarea concurenței pe piața produselor și serviciilor medicale din România,

venind în contradicție cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) și art. 9 alin. (1)

din Legea concurenței nr. 21/1996.

Se creează astfel un avantaj

competitiv nelegitim în favoarea furnizorilor amintiți, neobligați la plata contribuției,

în raport cu companiile farmaceutice, obligate exclusiv și abuziv să contribuie

atât la finanțarea cheltuielilor publice cu medicamentele, cât și la finanțarea

altor categorii de cheltuieli din domeniul sănătății.

prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

precum și dispozițiile interne privind protecția proprietății private.

În ceea ce privește sancțiunea

de neplată a contribuției, aceasta este stabilită de art. 7 din Norme, care preia

tale quale, dispozițiile cuprinse în art. I pct. 6 din ordonanță.

Având în vedere că dreptul

de decontare a prețului medicamentelor este o creanță deținută de companiile farmaceutice

împotriva statului ce poate fi asimilată conceptului de „bun”, obiect al dreptului

de proprietate protejat de art. 1 din Protocolul 1 la Convenție, prin instituirea

sancțiunii pierderii acestui drept se aduce o gravă vătămare dreptului de proprietate

privată.

la lege și încalcă prevederile Legii contenciosului administrativ privind caracterul

facultativ al căilor de atac administrativ - jurisdicționale.

Spre deosebire de Ordonanță,

care nu reglementează nici o procedură de contestare a măsurilor luate de autoritatea

publică cu privire la stabilirea, controlul și plata contribuției, în art. 9 din

Norme este prevăzută posibilitatea formulării unei contestații împotriva notificării

de plată emisă de autoritatea publică. Nu este reglementată și posibilitatea atacării

respectivei notificări în fața instanței de judecată.

Având în vedere faptul

că, potrivit art. 6 din Legea nr. 554/2004: „Jurisdicțiile administrative speciale

sunt facultative și gratuite”, prin instituirea/impunerea numai a unui control administrativ

asupra deciziilor de impunere pe care le emite C.N.A.S. este încălcat în mod flagrant

caracterul facultativ al jurisdicțiilor administrative.

privind transparența decizională.

Astfel, actul contestat

a fost emis cu încălcarea flagrantă a normelor de transparență decizională prevăzute

de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Sub un prim aspect, a

fost nesocotită obligația de consultare publică prevăzută de art. 6 din Legea

nr. 52/2003. În al doilea rând, au fost încălcate principiul informării prealabile,

principiul consultării cetățenilor la luarea deciziilor administrative și în procesul

de elaborare a proiectelor de acte normative prevăzute de art. 2 din Legea nr. 52/2003.

Încălcarea prevederilor

legale privind transparența decizională nu poate fi complinită sub niciun aspect

prin procedurile de consultare inițiate de Ministerul Sănătății la începutul anului

2010 cu privire la normele de aplicare a contribuției reglementate prin art. 363

1

din Legea nr. 95/2006, câtă vreme obiectul acestor proceduri l-a constituit un proiect

de act normativ cu un conținut manifest diferit de cel al Normelor actualmente emise.

La data de 19 mai 2011,

reclamanta a formulat cerere de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de

neconstituționalitate a prevederilor art. I pct. 3-8 din O.U.G. nr. 104/2009 pentru

modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății.

Prin încheierea din data

de 20 octombrie 2011, instanța a dispus sesizarea Curții Constituționale cu excepția

de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 3-8 din O.U.G. nr. 104/2009,

prin raportare la art. 33, art. 44, art. 45, art. 53 alin. (2), art. 56 alin. (2),

art. 115 alin. (4) și (6) și art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituție, precum

și respingerea cererii reclamantei de suspendare a judecății cauzei.

b) întâmpinarea formulată

în cauză

Prin întâmpinarea formulată

la data de 13 mai 2011, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a invocat

excepția rămânerii fără obiect a cauzei, față de împrejurarea că în M. Of. al României,

Partea I nr. 295 din 28 aprilie 2011 a fost publicat ordinul comun al ministrului

sănătății și al președintelui C.N.A.S. nr. 351/464/2011. Acest ordin se aplică începând

cu data de 28 aprilie 2011, dată de la care își încetează aplicabilitatea dispozițiile

din Ordinul comun nr. 928/591/2010, față de modificările și completările aduse prin

Ordinul nr. 351/464 din 21 aprilie 2011.

Pe fond, pârâtul a solicitat

respingerea acțiunii ca neîntemeiată și menținerea actului administrativ contestat,

ca fiind emis cu respectarea tuturor cerințelor legale.

c) sentința și considerentele

primei instanțe

Prin sentința civilă

nr. 1855 din 14 martie 2012 a Curții de Apel București s-a dispus respingerea excepției

rămânerii fără obiect a cauzei invocată de pârâta Casa Națională de Asigurări de

Sănătate, precum și respingerea acțiunii reclamantei Asociația Română a Producătorilor

Internaționali de Medicamente, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății

și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această

sentință prima instanță a reținut că excepția rămânerii fără obiect a acțiunii este

neîntemeiată, având în vedere că abrogarea actului administrativ cu caracter normativ

după declanșarea controlului judiciar nu lipsește de obiect acțiunea în contencios

administrativ, pentru că legalitatea actului se cenzurează în raport de data emiterii

sau adoptării lui.

Pe fond, s-a arătat că

este neîntemeiată critica de nelegalitate ce vizează încălcarea prevederilor

art. 6 alin. (1), art. 8 alin. (4), art. 25, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă.

Astfel, art. 3 din Ordinul

contestat prevede că „Plătitorii contribuției sunt nominalizați la art. 363

1

alin. (1) și (2) din Legea nr. 95/2006, cu modificările și completările ulterioare”.

Se observă că această

reglementare din Norme face trimitere la prevederile Legii nr. 95/2006, astfel cum

au fost modificate și completate prin pct. 5 din O.U.G. nr. 104/2009, care menționează

cu claritate sfera subiecților plătitori ai contribuției, respectiv, deținătorii

autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor și persoanele juridice care realizează

încasări din comercializarea în România a medicamentelor.

Prin urmare, nu se poate

vorbi de o reglementare neclară a sferei subiecților plătitori ai contribuției care

să conducă la consecințe inechitabile și la inaplicabilitatea prevederilor Ordonanței

nr. 104/2009.

În privința determinării

bazei de calcul în funcție de care se stabilește nivelul contribuției, art. 4

alin. (1) și (2) din Ordin este în concordanță cu art. 363

1

alin. (1)

din Legea nr. 95/2006, introdus prin O.U.G. nr. 104/2009, iar termenii utilizați

sunt definiți în art. 1 lit. a) și b) din Ordin.

Prima instanță a apreciat

că este neîntemeiată și critica de nelegalitate privitoare la încălcarea dispozițiilor

Legii concurenței nr. 21/1996 prin crearea unui regim juridic discriminatoriu între

participanți pe piața produselor și serviciilor medicale.

Astfel, art. 2 din ordinul

contestat menționează destinația veniturilor realizate ca urmare a contribuției

prevăzute la art. 363

1

din Legea nr. 95/2006, iar din examinarea comparativă

a acestui text cu prevederile art. 362 din Legea nr. 95/2006, astfel cum a fost

modificat prin O.U.G. nr. 104/2009, se observă că nu există aspecte de neconcordanță

care să poată fi reținute în examinarea legalității ordinului.

Faptul că, în opinia reclamantei,

destinațiile veniturilor obținute din colectarea contribuției exced însuși scopului

edictării O.U.G. nr. 104/2009 și că, prin stabilirea contribuției în sarcina exclusivă

a companiilor farmaceutice sunt încălcate dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b)

și art. 9 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, reprezintă o critică adusă

textului Ordonanței și nu Normelor de aplicare a acesteia, astfel că aceasta excede

controlului judiciar realizat în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ.

De asemenea, critica privitoare

la încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul I la Convenția Europeană a Drepturilor

Omului nu reprezintă altceva decât nemulțumirea reclamantei față de reglementare

cuprinsă la art. I pct. 6 din O.U.G. nr. 104/2009, aceasta afirmând că „În ceea

ce privește sancțiunea aplicabilă în caz de neplată a Contribuției, aceasta este

stabilită de art. 7 din Norme, care preia tale quale, dispozițiile cuprinse în

art. I pct. 6 din Ordonanță”.

Prevederile Legii nr.

52/2003 privind transparența decizională în administrația publică au fost respectate

la emiterea Ordinului contestat, prin publicarea pe pagina de internet a proiectului

actului administrativ și prin procedurile de consultare inițiate de Ministerul Sănătății.

Faptul că există diferențe de conținut între proiectul de act normativ și actul

emis nu poate reprezenta o nerespectare a dispozițiilor Legii nr. 52/2003, întrucât

însăși rațiunea consultării publice este reprezentată de posibilitatea persoanelor

interesate de a formula propuneri la proiectul de act normativ care pot fi însușite

de emitentul acestuia și reținute în forma finală a actului.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs recurenta-reclamantă Asociația Română a Producătorilor Internaționali

de Medicamente.

a) Motivele de recurs

Recurenta a susținut,

în motivele de recurs, că în mod greșit instanța de fond a apreciat că nu au fost

încălcate dispozițiile Legii nr. 24/2000, întrucât sfera subiecților plătitori nu

a fost explicată în ordin, baza de calcul este neclară, fiind folosiți termeni alternativi,

precum încasări, volum vânzări sau venituri trimestriale obținute, ceea ce poate

da naștere la interpretări diferite.

S-a menționat că tocmai

datorită neclarității ordinului s-a impus modificarea lui, că este încălcată Legea

nr. 21/1996, art. 1 Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

că nu a fost respectată procedura transparenței decizionale prevăzută de Legea

nr. 52/2003.

Recurenta a criticat sentința

și pentru nemotivare, în sensul că aceasta nu cuprinde motivele de fapt și de drept

care au format convingerea instanței.

Au fost criticate pentru

nelegalitate încheierile de ședință din data de 8 martie 2012, 30 iunie 2011, în

sensul că greșit a fost respinsă cererea de probatoriu cu interogatoriu și suspendarea

cauzei până la soluționarea excepției de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 104/2009.

b) Întâmpinarea formulată

în cauză

Ministerul Sănătății a

formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului întrucât instanța

de fond a răspuns tuturor criticilor cuprinse în acțiune.

c) Analiza motivelor de

recurs

Înalta Curte, examinând

motivele de recurs, legislația aplicabilă și situația de fapt existentă în cauză,

constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce se vor enunța în

continuare.

Reclamanta a solicitat

anularea Ordinului comun al Ministerului Sănătății și Casei Naționale de Asigurări

de Sănătate nr. 928/591 din 15 iunie 2010, invocând nelegalitatea acestuia pentru

două cauze principale și anume, lipsa transparenței decizionale și neclaritatea

normelor cuprinse în ordin, acesta fiind adoptat în baza art. 363

1

din

Legea nr. 95/2006, text introdus prin O.U.G. nr. 104/2009.

Ca urmare, legalitatea

ordinului criticat se va analiza numai prin prisma actului normativ, cu forță juridică

superioară, în baza căruia a fost adoptat, respectiv O.U.G. nr. 104/2009.

Potrivit art. 363

1

din Legea nr. 95/2006 s-a reglementat ca sursă de venituri proprii ale Ministerului

Sănătății, o contribuție trimestrială din valoarea încasărilor realizate de deținătorii

de punere pe piață a medicamentelor, sumă ce se stabilește în funcție de volumul

vânzărilor și grilei privind contribuția trimestrială datorată pentru veniturile

obținute, grilă prevăzută în anexa 14 a actului normativ.

Din enunțul textului rezultă

că legiuitorul a folosit noțiunile de valoare a încasărilor, volumul vânzărilor,

contribuție trimestrială.

În Ordinul nr. 928/591/

15 iunie 2010 s-a explicat ce se înțelege prin volum al vânzărilor, total venituri

realizate trimestrial, explicații ce corespund înțelesului stabilit prin Ordonanța

de urgență nr. 104/2009.

De asemenea, în cuprinsul

art. 363

1

alin. (1) și (2) este menționată sfera plătitorilor, iar în

ordin se face trimitere la prevederile art. 363

1

alin. (1) și (2) din

Legea nr. 95/2006, fără a se face vreo mențiune suplimentară.

Înalta Curte arată că

instanța de contencios administrativ are competența de a anula un act administrativ

normativ în cazul în care el a fost adoptat cu încălcarea legii sau a altui act

normativ cu forță juridică superioară, în baza căruia a fost adoptat.

În speța prezentă, nu

a fost invocată nelegalitatea actului prin evocarea normei juridice superioare care

ar fi fost ignorată sau necorespunzător transpusă în actul administrativ normativ,

ci aspecte legate de neclaritatea acestuia.

Dar, după cum s-a relevat

mai sus ordinul criticat respectă întocmai art. 363

1

din Legea nr. 95/2006,

iar eventuala lipsă de coerență și claritate poate fi atribuită textului legii,

al cărui control nu se poate efectua de instanța de contencios administrativ, ci

de instanța de contencios constituțional.

Luând în considerare conținutul

ordinului criticat, al art. 363

1

din Legea nr. 95/2006, în mod just prima

instanță a reținut că ordinul este legal.

De altfel, lecturarea

comparativă a textului ordinului și a art. 363

1

din Legea nr. 95/2006

introdus prin O.U.G. nr. 104/2009 demonstrează că ordinul este o transpunere identică

a textului legii.

Aceste explicații sunt

de natură a înlătura criticile privind nerespectarea Legii nr. 24/2000 privind normele

de tehnică legislativă, cu precizarea că ordinul nu adaugă la lege, nu modifică

și nu alterează conținutul acestuia.

În ceea ce privește respectarea

Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională, actele depuse de pârâta C.N.A.S.

atestă că proiectul ordinului a fost afișat pe site-ul Ministerului Sănătății, că

au fost organizate dezbateri publice și s-a întocmit nota de fundamentare.

Criticile aduse încheierii

de ședință din 8 martie 2012 privind respingerea cererii de încuviințare a probei

interogatoriului, sunt neîntemeiate pentru că prin interogatoriu se tinde la stabilirea,

eventual prin confirmare a unei stări de fapt, în timp ce obiectul cauzei îl constituie

nelegalitatea unui act administrativ normativ, care se stabilește în funcție de

criteriile expuse în prezenta decizie.

În aceste circumstanțe

proba solicitată era inutilă cauzei, astfel că în mod corect a fost respinsă.

În ceea ce privește aplicarea

Protocolului nr. 1, reclamanta nu a evidențiat nici un element care să ateste afectarea

unui bun, iar introducerea taxelor și impozitelor sunt în marja de apreciere a statului.

Având în vedere considerentele

prezentei decizii, în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va respinge ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Asociația

Română a Producătorilor Internaționali de Medicamente împotriva sentinței civile

nr. 1855 din 14 martie 2012 și a încheierilor din 8 martie 2012 și din 30 iunie

2011 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 iulie

2013.