ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1719/2013

Cadrul procesual Prin încheierea din 29 februarie 12, în Dosarul nr. 14197/63/2011, s-a sesizat secția contencios administrative și fiscal, a Curtii de Apel Craiova, pentru soluționarea excepției de nelegalitate formulata de reclamantul R.D., cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 14 martie 2012. Instanța a dispus stabilirea cadrului procesual prin introducerea în cauză a emitentului actului administrativ contestat. In motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul a arătat că normele metodologice, respectiv pct. 18 din Titlul 9 2 al H.G. nr. 150/2011, adăuga sintagma asupra întregului venit, față de dispozițiile legale art. 296 alin (9) din C. fisc. modificat prin O.U.G. nr. 117/2010. Ministerul Finanțelor Publice a depus cerere de intervenție in interesul Guvernului României, iar la termenul din 25 mai 12 s-a admis in principiu cererea de intervenție accesorie și s-au pus în discuția parților excepțiile procesuale invocate de pârâți prin întâmpinările formulate în cauză.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 617 pronunțată la data de 1 iunie 2012, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamantul R.D. și a constatat nelegalitatea pct. 18 din Titlul 9 2 al H.G. nr. 150/2011. totodată, a respins cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Finanțelor Publice în interesul Guvernului României. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut următoarele: În cauză, Curtea a fost investită cu soluționarea excepției de nelegalitate a prevederilor cuprinse la pct. 18 din Titlul 9 2 al H.G. nr. 150/2011 , în raport cu dispozițiile art. 296/9 din C. fisc. modificat prin O.U.G. nr. 117/2010 , excepție invocată reclamant in Dosarul nr. 14197/63/2011, fiind, în acest sens, abilitata sa verifice doar concordanta actului administrativ supus analizei sale cu actele normative cu forța juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă. Astfel, prima instanță a observat că actul administrativ atacat în prezenta cauză a fost emis în temeiul și în executarea C. fisc. modificat prin O.U.G. nr. 117/2010- art. 296 alin. (9), care este actul normativ cu forța juridica superioara. În interpretarea art. 296 alin. ( 9) C. fisc. și a normelor metodologice, emise în aplicarea și executarea acestui text de lege, instanța a reținut că doar pensiile care depășesc plafonul de 740 lei sunt supuse reținerii contribuției către F.N.U.A.S.S. și contribuția se calculează numai pe veniturile care depășesc plafonul de 740 lei, fara a scădea pensia sub acest prag valoric. Astfel, normele metodologice, pct. 18 din Titlul 9 2 al H.G. nr. 150/2011, act administrativ cu forța juridica inferioara C. fisc., stabilesc în mod evident că modul de calcul al contribuției către F.N.U.A.S.S. se realizează asupra întregului venit din pensii, nu numai a diferenței care depaseste pragul valoric de 750 lei, în acest sens înscriindu-se si Deciziile nr. 223 si 224/2012 ale Curții Constituționale, î n jurisprudența căreia s-a stabilit că fiscalitatea trebuie să fie nu numai legală, ci și proporțională, rezonabilă, echitabilă și să nu diferențieze impozitele pe criteriul grupelor sau categoriilor de cetățeni. Curtea Constituțională a arătat ca s-a ajuns la situația ca sarcina fiscală să nu fie nici rezonabilă și nici echitabilă în privința pensiilor al căror cuantum atrage plata totală sau parțială a contribuției de asigurări sociale de 5,5% din cuantumul pensiei în raport cu pensiile mai mici de 740 lei, care sunt scutite total de la plata contribuției menționate. Or, având în vedere că aceste contribuții se datorează asupra veniturilor din pensie, drept garantat la nivel constituțional și care beneficiază de o protecție în consecință, regimul de protecție stabilit de legiuitor pentru pensiile de un anumit cuantum trebuie să aplice asupra tuturor pensiilor, indiferent de cuantumul lor concret. De asemenea, Curtea Constituționala a arătat ca veniturile asupra cărora poartă sarcina fiscală - contribuția de asigurări de sănătate -, sunt veniturile din pensie, sarcina fiscală este stabilită asupra diferenței dintre cuantumul pensiei și suma deductibilă de 740 lei, iar prin modalitatea concretă de calcul a acestei sarcini fiscale se ajunge, în privința tuturor pensiilor, indiferent de cuantumul lor concret, la plata către bugetul asigurărilor sociale de stat a cotei de 5,5% aplicată asupra diferenței menționate și la scutirea totală de la plata contribuției a sumei deductibile de 740 lei. Instanța de fond a apreciat că a ceste argumente de drept sunt valabile și pentru modul de calcul prevăzut de pct. 18 din Titlul 9 2 al H.G. nr. 150/2011, act administrativ ce menține același mod de calcul, precum cel prevăzut de art. 259 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, care a fost declarat neconstituțional. Curtea a reținut că, în speță, fiind vorba despre un act administrativ, calea procesuală de eliminare a actului nelegal este excepția de nelegalitate si, astfel cum rezulta din argumentele anterior aratate, normele metodologice, respectiv pct. 18 din Titlul 9 2 al H.G. nr. 150/2011, adăuga la lege și prin urmare, încalca principiile ierarhiei și forței juridice a actelor normative. Actele premergătoare emiterii H.G. nr. 150/2011 nu pot duce la acoperirea nelegalitatii actului administrativ contestat, atât timp cat pentru pct. 18 din Titlul 9 2 al H.G. nr. 150/2011 se încalcă principiile fundamentale. De asemenea, instanța de fond a respins cererea de intervenție în interesul pârâtului Guvernului României formulată de Ministerul Finanțelor Publice.

Recursul declarat împotriva Sentinței nr. 617 din 01 iunie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Împotriva hotărârii instanței de fond au declarat recurs pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Finanțelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. 3.1. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României. În motivele de recurs s-a criticat soluția instanței de fond sub următoarele aspecte: - Hotărârea a fost dată cu nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., motiv de recurs încadrat și prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. Recurentul a arătat că judecătorul fondului nu a dispus comunicarea și a cererii (acțiunii) "precizată și lămurită" de reclamant la 24 mai 2012, fiind încălcate dispozițiile art. 114 alin. (1) teză finală și art. 114 1 alin. (2) C. proc. civ., care prevăd obligația comunicării cererii completată sau modificată, precum și a tuturor înscrisurilor pe care aceasta se fundamentează, cu consecința vătămării drepturilor și intereselor procesuale ale acestuia. - Hotărârea instanței de fond asupra excepției inadmisibilitații acțiunii a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii, motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurentul a susținut că, în cauză, prin sentința atacată, judecătorul fondului a încălcat dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin dispozițiile art. 7 din Legea nr. 202/2010. Instanța de fond, deși a reținut în considerente că actul administrativ ce formează obiect al excepției de nelegalitate are caracter normativ, caz în care cererea nu putea fi primită pentru că nu corespundea condițiilor limitative și imperativ stabilite de legiuitor, a considerat în mod netemeinic că a fost legal învestită. Recurentul a arătat că s oluția instanței de fond, în sensul înlăturării dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu are suport juridic și legal, iar instanța de fond, în mod nelegal, a procedat la soluționarea pricinii, având în vedere că actul administrativ contestat nu face parte din categoria celor prevăzute de dispozițiilor textului de lege sus amintit. - In ceea ce privește fondul cauzei, recurentul – pârât a criticat soluția primei instanțe în raport cu dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., susținând faptul că judecătorul fondului în mod eronat s-a raportat la verificarea legalității dispozițiilor contestate ale actului administrativ normativ la Deciziile Curții Constituționale nr. 223 și art. 224/2012. Potrivit dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, menționate expres ca temei de drept al cererii intimatului-reclamant, cauzele de nelegalitate ale actului administrativ trebuiau analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ. În analiza efectuată, judecătorul fondului a omis faptul că Deciziile Curții Constituționale nr. 223 și 224/2012 produc efecte pentru viitor, de la data publicării în M. Of. În final, a solicitat admiterea recursului formulat, modificarea sentinței atacate și, în principal, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar, respingerea cererii ca nefondată. 3.2. Recursul declarat de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice. - Instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești, motiv de recurs prevăzut (art. 304 pct. 4 C. proc. civ. În susținerea acestui motiv de recurs, recurentul a arătat că actul administrativ atacat are caracter normativ, fiind emis în baza Legii nr. 571/2003 privind C. fisc. și, în consecință, excepția de nelegalitate ridicată cu privire la acesta este inadmisibilă. A mai arătat că, deși instanța de fond a reținut in considerentele hotărârii judecătorești că excepția de nelegalitate nu poate viza decât un „act administrativ unilateral cu caracter individual", ulterior, depasindu-și atribuțiile puterii judecătorești, a stabilit ca legiuitorul a avut în vedere „și actele administrative cu caracter normativ care pot fi supuse oricând controlului de legalitate." - Hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșita a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.) - Recursul declarat împotriva unei hotărâri care, potrivit legii, nu poate fi atacată cu apel nu este limitat la motivele de casare prevăzute în art. 304, instanța putând sa examineze cauza sub toate aspectele (art. 304 1 C. proc. civ.). Recurentul a arătat că instanța de fond a respins excepția lipsei interesului reclamantului, indicând în cuprinsul hotărârii judecătorești, în doua rânduri un act normativ (O.U.G. nr. 303/2012), care, însă, nu există. In aceasta situație, afirmația instanței de fond potrivit căreia „prin O.U.G. nr. 303/2012 nu s-au acordat pana la momentul pronunțării in mod concret, sumele ca urmare a modificării modului de calcul", nu poate constitui un argument juridic care sa determine soluția de respingere a excepției lipsei interesului reclamantului. In ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate, a precizat că instanța de fond trebuia să țină seama și de cadrul normativ actual, respectiv O.U.G. nr. 15 din 08 mai 2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice și O.U.G. nr. 17 din 16 mai 2012 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, acte normative in vigoare la momentul pronunțării hotărârii. A solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței instanței de fond, în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca inadmisibilă sau ca neîntemeiată și admiterea cererii de intervenție formulată de Ministerul Finanțelor Publice în interesul Guvernului României.

Apărările formulate de către intimatul – reclamant R.D. Intimatul – reclamant R.D. a formulat întâmpinări la ambele recursuri formulate în cauză, solicitând respingerea acestora ca nefondate, ridicând și excepția lipsei de interes în formularea recursului, motivat de faptul că prin H.G. nr. 670/2012 privind modificarea și completarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003, punctul 18 din Titlul 9 2 al H.G. nr. 150/2011 a fost abrogat. II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursurilor Examinând actele și lucrările dosarului, în raport de motivele invocate și de cadrul legal aplicabil în cauză, Înalta Curte constată recursurile formulate întemeiate în limitele și pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare. Mai înainte, însă, de a analiza recursurile declarate în cauză, Înalta Curte, în raport de practica constantă a instanței supreme ce vizează soluționarea excepției de nelegalitate a unui text ce a fost abrogat în măsura în care acesta a produs efecte care afectează interesul părților, va respinge excepția lipsei de interes invocată de intimatul – reclamant R.D., în susținerea căreia a arătat că dispozițiile legale atacate pe calea excepției de nelegalitate au fost abrogate prin H.G. nr. 670/2012 privind modificarea și completarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind C. fisc., aprobate prin H.G. nr. 44/2004. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., invocat de pârâtul Guvernul României, respectiv pretinsa nesocotire a formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., instanța de recurs constată că, în raport cu actele dosarului, această critică nu poate fi primită, întrucât la termenul din data de 25 mai 2012, reclamantul a depus la dosar note de ședință în care a expus argumentele în susținerea cererii formulate, argumente ce nu au constituit o precizare a acțiunii. Mai mult decât atât, instanța de fond a dispus amânarea pronunțării pentru data de 1 iunie 2012, pentru a acorda posibilitatea părților de a formula și depune concluzii scrise. În legătură cu soluționarea de către instanța de fond a excepției de inadmisibilitate a acțiunii, în sensul respingerii acestei excepții, instanța de recurs observă că problema de drept supusă analizei pleacă de la interpretarea și aplicarea concretă a dispozițiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, privitoare la inadmisibilitatea invocării pe cale de excepție într-un proces pendinte a nelegalității unui act administrativ unilateral cu caracter normativ. Înalta Curte constată că, deși legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual, ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual, în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual, fiind evident că omisiunea legiuitorului cu privire la excepția de nelegalitate a actelor normative nu constituie fine de neprimire a excepției pentru aceste acte. Conform principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din Legea contenciosului administrativ. Astfel, actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, modificarea având rolul de a include în sfera actelor și pe cele individuale, iar nu de a le exclude pe cele normative. În plus, principiul coerenței legislative impune soluția admisibilității excepției de nelegalitate atât pentru actele individuale cât și pentru cele normative, pentru ca acest mijloc de apărare să nu își piardă funcția pentru care a fost creat. Dacă legiuitorul a înțeles să pună la îndemâna justițiabililor un mijloc de apărare pe cale de excepție pentru acte individuale, pe baza argumentului de logică juridică a fortiori, un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit părților și în privința actelor normative a căror adresabilitate este generală și ale căror efecte se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci și mult ulterior acestui moment. În același sens, al admisibilității excepției de nelegalitate al actului administrativ unilateral cu caracter normativ, s-a hotărât și prin soluția de principiu adoptată in Plenul judecătorilor Secției Înaltei Curți de Casație și Justiție din data de 29 septembrie 2008. Pe cale de consecință, în mod corect a fost respinsă de către instanța de fond excepția de inadmisibilitate invocată de pârâtul Guvernul României. Cu referire la cererea de intervenție accesorie, încuviințată de principiu, conform art. 52 C. proc. civ. cu trimitere la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dat fiind raporturile prealabile administrative în ceea ce privește elaborarea actului contestat cu trimitere la dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 5 din C. fisc., formularea apărărilor în sensul sprijinirii poziției procesuale a pârâtului în calitate de autor nemijlocit al actului este compatibilă cu instituția intervenției accesorii, iar pe fond aceste apărări se dovedesc a fi întemeiate cu atât mai mult cu cât ele sunt identice cu ale pârâtului. Pe fondul excepției de nelegalitate, Curtea constată, din actele aflate la dosarul cauzei unite cu poziția procesuală exprimată de intervenientul accesoriu, că Ministerul Finanțelor Publice a elaborat Normele Metodologice aprobate de Guvern prin H.G. nr. 150/2011 și care au vizat modificarea și completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, precum și pentru modificarea și completarea H.G. nr. 870/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc și că din această perspectivă, actul contestat a fost elaborat și adoptat cu respectarea dispozițiilor legale pertinente incidente în materie. Cât privește în concret dispoziția legală menționată la pct. 18 din aceste norme metodologice, s-a reținut că textul aferent acestui punct este dat în aplicarea dispozițiilor art. 296 9 din C. fisc., text legal ce a fost introdus în C. fisc. prin O.U.G. nr. 117/ 2010. Astfel, conform pct. 99 din acest act normativ, după Titlul 9 1 se introduce un nou titlu, Titlul 9 2 Contribuții sociale obligatorii, cuprinzând articolele 296 2 – 296 20 , textul art. 296 9 , având următorul cuprins: „Pentru persoanele prevăzute la art. 296 3 lit. f) pct. 4 și 5, baza lunară de calcul a contribuției de asigurări sociale de sănătate datorate bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate o reprezintă veniturile din pensii care depășesc 740 lei. Contribuția lunară se datorează asupra acestor venituri, iar prin aplicarea cotei de contribuție nu poate rezulta o pensie netă mai mică de 740 lei. Baza de calcul a contribuțiilor sociale datorate pentru persoanele prevăzute la art. 296 3 lit. f) pct. 6, 7 și

Critica de nelegalitate a reclamantului pleacă mai degrabă de la o anumită interpretare a textului legal mai sus redat și nu neapărat de la critica de nelegalitate pe motiv că prin normele metodologice de aplicare s-ar fi adăugat ori s-ar fi modificat însuși actul normativ superior. Astfel, din economia legii și a normelor metodologice de aplicare reiese cu caracter unitar că baza lunară de calcul a contribuției de asigurări sociale o reprezintă veniturile din pensii care depășesc 740 lei și nu doar diferența dintre cuantumului pensiei și suma de 740 lei. S-a observat că autorul unic al ambelor acte normative, ordonanța de urgență și hotărârea din speță, a urmărit să reglementeze calculul contribuției lunare obligatorii la suma de 740 lei, mai exact la veniturile reprezentate de pensii al căror cuantum depășește suma de 740 lei. Conchizând, instanța de control judiciar reține că respectivele critici de nelegalitate invocate în cuprinsul excepției de nelegalitate sunt nefondate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, astfel că, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile și va modifica hotărârea instanței de fond, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.