ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 142/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 142/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința nr. 254 din 2 aprilie 2012,

Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția

de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și

art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007,

invocată de reclamantul V.T., în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul

Craiova, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Justiției, Administrația

Națională a Penitenciarelor și Directorul General al Administrației Naționale a

Penitenciarelor, în Dosarul nr. 11027/63/2010 al aceleiași instanțe.

Pentru a pronunța

această sentință, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

În ce privește

excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate.

Pot fi supuse

controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate prevăzută de art.

4 din Legea nr. 554/2004 și actele administrative cu caracter normativ, în

virtutea principiului de drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul

de a produce efecte juridice, fiind neîndoielnic că, dacă legiuitorul a creat

un mijloc de apărare pe calea excepției de nelegalitate pentru actele de

autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie

oferit subiectelor de drept în legătură cu actele normative.

Nu poate fi reținută

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate nici prin prisma faptului că cele

două acte administrative contestate nu mai produc efecte după abrogarea O.G. nr.

64/2006, prin art. 48 alin. (1) din cap. VI al Legii nr. 330/2009.

Admisibilitatea excepției de nelegalitate într-o asemenea situație decurge din

faptul că actul administrativ a produs efecte juridice în perioada de

activitate a O.G. nr. 64/2006, astfel că, în raport de obiectul pricinii ce

vizează plata orele suplimentare efectuate anterior intrării în vigoare a Legii

nr. 330/2009, este irelevant că în prezent cele două acte administrative nu mai

produc efecte. Efectele pe care actele administrative le-au produs în perioada

de activitate nu sunt înlăturate prin evenimentul legislativ al abrogării cu

atât mai mult cu cât soluționarea acțiunii de fond depinde de legalitatea

actului respectiv.

Inadmisibilitatea

excepției de nelegalitate nu poate fi reținută nici raportat la eventuala lipsă

de interes a reclamantului, așa cum susține pârâta în punctul de vedere depus

la dosar, fiind evident că reclamantul recurent justifică un interes legitim,

personal, născut, actual și direct în utilizarea acestui mijloc de apărare pus

la dispoziția sa de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la fondul

excepției de nelegalitate, prima instanță a constatat că dispozițiile art. 11 pct.

5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de

aplicare a O.G. nr. 64/2006 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307 din 25

ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P sunt nelegale, venind în

contradicție și adăugând în mod nepermis la dispozițiile O.G. nr. 64/2006 și

Legii nr. 293/2004, acte normative cu forță superioară și în aplicarea cărora

au fost emise.

Împotriva acestei

sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâții, invocând

prevederile art. 304 pct. 5 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

I. Ministerul

Justiției critică soluția instanței de fond ca fiind nelegală, prin prisma motivului

de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., arătând că cele susținute

de instanța de fond sunt greșite, deoarece art. 11 din Ordinul M.J. nr. 399/2007

stabilește un mod de calcul pentru situația specială a lucrului în ture, pentru

determinarea orelor suplimentare și trebuie avut în vedere ce reprezintă lucrul

în ture potrivit Codului muncii.

Ținând cont că

situația lucrului în ture este un specială, prin ordin s-a stabilit expres

modul de calcul, fără a aduce atingere însă normei legale și nici în Ordinul nr.

399/2007 și nici în Decizia nr. 307/2007 nu se face referire la un mod de

calcul prin raportare la zile suplimentare, așa cum susține reclamantul.

Faptul că la pct. 11

din Ordinul M.J. nr. 399/2007 s-a arătat modul concret de calcul al orelor,

respectiv zilelor suplimentare, nu înseamnă că s-ar fi adăugat la lege, ci s-a

dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/ zi ca lucrate suplimentar folosite în

cuprinsul legii, organizând executarea acestora.

II. D.G.F.P., în

numele și pentru M.F.P., a susținut lipsa calității procesuale pasive a M.F.P.

motivat de faptul că acesta nu este autoritatea emitentă a actelor împotriva

cărora se ridică excepția de nelegalitate și s-a solicitat admiterea excepției

lipsei calității procesuale pasive a M.F.P.

Pe fondul cauzei, s-a

arătat că instanța de fond trebuia să analizeze concordanța actului

administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară

în temeiul și în executarea cărora a fost emis și să constate că nu exced

cadrului legal stabilit de Legea nr. 293/2004 și de O.G. nr. 64/2006, fiind

norme metodologice de aplicare și nu norme prin care se adaugă la lege.

III. Administrația

Națională a Penitenciarelor și directorul general al acesteia consideră că

hotărârea este nelegală, fiind afectată de nulitatea prevăzută de art. 304 pct.

9 C. proc. civ. Susține că emitentul normelor metodologice de aplicare a O.G. nr.

64/2006 a arătat modul concret de calcul al orelor lucrate suplimentar și nu

înseamnă că a adăugat la lege, ci doar a detaliat, a dezvoltat conținutul

noțiunilor de ore/ zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor

legii.

IV. Penitenciarul

Craiova apreciază că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea

formelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2),

motiv de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., deoarece cauza a

fost soluționată fără a fi citați emitenții actelor a căror excepție de

nelegalitate a fost invocată, respectiv ministrul justiției și directorul general

al Agenției Naționale a Penitenciarelor și, de aceea, se impune casarea cu

trimitere spre rejudecare.

Soluția instanței de

fond a fost criticată și pentru greșita soluționare a excepției

inadmisibilității excepției de nelegalitate pentru că vizează un act

administrativ normativ, a excepției tardivității raportat la art. 48 alin. (1)

din Cap. VI al Legii nr. 330/2009, care a abrogat O.G. nr. 64/2006, și a

excepției lipsei de interes pentru că prin abrogarea textului interesul

reclamantului nu mai este actual.

Pe fondul cauzei,

recurentul a apreciat că se impune respingerea excepției de nelegalitate ca

neîntemeiată, deoarece actele administrative contestate statuează, în esență,

aceleași reglementări ca și art. 45 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor

publici din cadrul A.N.P., stabilind în același timp, însă, distincția dintre

orele suplimentare efectuate în cazul lucrului în ture și cele efectuate în

cazul programului normal.

Examinând sentința

atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile

invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că

recursurile nu sunt fondate, după cum se va arăta în continuare.

În ce privește excepția

lipsei calității procesuale pasive a M.F.P.

Excepția de

nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de

Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal în care apăreau ca

părți reclamantul și pârâtul Penitenciarul Craiova, în calitate de recurent și

pârâții Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și

chematul în garanție Ministerul Finanțelor Publice.

Conform art. 4 alin.

(2) din Legea nr. 554/2004, modificată, „instanța de contencios administrativ

se pronunță după procedura de urgență, în speță publică, cu citarea părților și

a emitentului actului…”.

Pentru că M.F.P. a

avut calitatea de parte în dosarul de fond în cadrul căruia a fost invocată

excepția de nelegalitate și în raport de dispozițiile art. 4 alin. (2) din

Legea nr. 554/2004, se constată că acesta are calitate procesuală pasivă iar

excepția lipsei calității procesuale pasive a M.F.P. este neîntemeiată.

Nu sunt fondate nici

criticile din recursul declarat de Penitenciarul Craiova privind incidența

dispozițiilor art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă, în raport cu împrejurarea

că nu au fost citați ministrul justiției și directorul general al A.N.P., cei

care au emis actele administrative a căror nelegalitate este invocată pe calea

excepției.

Nu suntem în prezența

incidenței art. 304 pct. 5 C. proc. civ., iar hotărârea instanței de fond nu

este nelegală sub acest aspect, întrucât printr-o eventuală necitare a unei

alte părți, nu au fost vătămate drepturile și interesele Penitenciarului Craiova,

parte care a fost legal citată.

De altfel, în fața

instanței de fond a fost citat Ministerul Justiției și Administrația Națională

a Penitenciarelor, instituții publice ce sunt reprezentate de conducătorii lor,

astfel că nu se impune casarea sentinței atacate; mai mult, în cauză a fost

citat și este parte, având calitatea de recurent-pârât, însuși directorul

general al Administrației Naționale a Penitenciarelor.

Nefondate sunt și

criticile formulate de Penitenciarul Craiova cu privire la greșita soluționare

a excepției inadmisibilității, tardivității și lipsei de interes.

Într-adevăr, conform art.

4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „Legalitatea unui act administrativ

unilateral

cu caracter individual

poate fi

cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la

cererea părții interesate”.

Acest text trebuie,

însă, interpretat în corelare directă cu alin. (2) al aceluiași articol,

potrivit căruia „

În cazul în care excepția de

nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în

vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin

raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului

administrativ

”, în care legiuitorul nu diferențiază între actele

administrative cu caracter individual și actele administrative cu caracter

normativ.

De asemenea, conform art.

11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actele administrative unilaterale cu

caracter normativ pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe

calea excepției de nelegalitate, dar chiar și pe calea acțiunii directe.

Rezultă, așadar, din

coroborarea textelor de lege citate, că excepția de nelegalitate a unui act

administrativ normativ, indiferent de data emiterii acestuia în raport cu data

apariției Legii nr. 554/2004, este admisibilă, cauzele de nelegalitate urmând a

fi analizate prin raportare la prevederile legale în vigoare la momentul

emiterii actului administrativ contestat.

Nici excepția tardivității

excepției de nelegalitate nu este fondată.

Faptul că actele administrative

a căror nelegalitate a fost invocată nu mai sunt în vigoare ca urmare a

abrogării O.G. nr. 64/2006, în baza căruia au fost emise, nu duce la

tardivitatea excepției de nelegalitate, excepție care, potrivit art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 „poate fi cercetată oricând în timpul unui proces”,

astfel că, fiind un mijloc de apărare, legea nu îi fixează un termen în care să

poată fi invocată, singura condiție fiind existența unui proces.

Soluția primei instanțe

este legală și temeinică și în privința excepției lipsei de interes, această condiție

de exercitare a acțiunii civile fiind îndeplinită în cauză. Așa cum și prima instanță

a reținut și cum s-a pronunțat constant instanța supremă, nu rămâne lipsită de

interes excepția de nelegalitate a unui act administrativ chiar dacă acesta a

fost abrogat, în măsura în care, până la momentul ieșirii din vigoare, a produs

efecte ce afectează interesul unei persoane iar abrogarea nu are efecte asupra

drepturilor recunoscute prin actul normativ anterior abrogării.

Cu privire la fondul excepției

de nelegalitate.

Excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul M.J. nr. 399/2007 și a

dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307/2007 emisă de

Direcția Generală a Administrației Naționale a Penitenciarelor a fost invocată

pentru că ar contraveni dispozițiilor Legii nr. 293/2004 și O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut

special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a

timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în

care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din

Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Conform art. 43 din

Legea nr. 293/2004, la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și

care, în actuala reglementare, are nr. 45: „Durata normală a programului de

lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână” (alin. (1)); „Programul

de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența

în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în

raport cu necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru

legal” (alin. (2)); „În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale,

durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale

specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale” (alin. (3)); „Orele prestate

de funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste durata

normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În

cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost

posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare

se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum

urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depășire a

duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele

următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate în zilele de repaus

săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în

vigoare, nu se lucrează” (alin. (4)).

În baza acestor

dispoziții legale a fost emis Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea

normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și

alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, care la pct. 11.5

prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a

timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore

lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate

suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc

cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se

plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate

ca lucrate suplimentar se neglijează.”

Totodată, a fost

emisă și Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007

privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu

statut special și personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor.

Potrivit prevederilor art. 4 din această decizie „În cazul lucrului în ture,

numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform

pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj -

total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate

suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar” (alin. (3)) și

„Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de

75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu un spor

de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează” (alin. (4)).

În cadrul procedurii

prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ

trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică superioară

în baza cărora acesta a fost emis, în raport cu principiul ierarhiei și forței

juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din

Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Prima instanță a

admis excepția de nelegalitate, apreciind că textele din actele administrative

cu forță juridică inferioară, adaugă la cele în baza cărora au fost emise.

Nu vor fi reținute

susținerile recurentului Ministerul Justiției, potrivit cărora prin art. 11 din

Ordinul M.J. nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situația

specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât

dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o

modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca

prestate peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice

tot trebuie să respecte dispozițiile legale incidente.

De altfel, chiar în cuprinsul

art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3)) se prevede că

„În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica

aceste dispoziții legale”.

Dacă ar fi existat

dispoziții legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau

precizate acele dispoziții pentru a putea verifica dacă normele metodologice de

aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de

dispoziții legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin Ordinul M.J. nr.

399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 43

din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.

Dacă legiuitorul ar

fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste

durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o

facă, mai ales că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale

funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației

penitenciarelor.

În lipsa unei

mențiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006

privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în

ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al

A.N.P. nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.

Cum art. 43 din Legea

nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate

suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a

acestei legi nu puteau conține o astfel de reglementare.

Deși toți recurenții susțin

că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost invocată: „Fracțiile

de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu este în afara

prevederilor legale, totuși din verificarea textelor legale care au stat la

baza emiterii actelor administrative contestate - art. 16 din O.G. nr. 64/2006

și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea

prevedere și că prin această reglementare se ajunge la situația ca o parte din

munca prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită,

deși sunt respectate dispozițiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar

scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare.

Față de

considerentele arătate, se constată că soluția instanței de fond este legală și

temeinică, iar în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr.

554/ 2004, recursurile vor fi respinse ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de pârâții Penitenciarul Craiova, Ministerul Justiției, Administrația

Națională a Penitenciarelor, Ministerul Finanțelor Publice, prin D.G.F.P. Dolj,

și Directorul General al Administrației Naționale a Penitenciarelor împotriva

Sentinței nr. 254 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 16 ianuarie 2013.