ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 140/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 140/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința nr. 260 din 2 aprilie 2012,

Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a admis

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 și

art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr.

307/2007, invocată de reclamantul O.C., în contradictoriu cu pârâții

Penitenciarul Craiova, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Justiției și

Administrația Națională a Penitenciarelor, în Dosarul nr. 11059/63/2010 al aceleiași

instanțe.

Pentru a pronunța

această sentință, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

În ce privește

excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate.

Pot fi supuse

controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate prevăzută de

art. 4 din Legea nr. 554/2004 și actele administrative cu caracter normativ, în

virtutea principiului de drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul

de a produce efecte juridice, fiind neîndoielnic că, dacă legiuitorul a creat

un mijloc de apărare pe calea excepției de nelegalitate pentru actele de

autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie

oferit subiectelor de drept în legătură cu actele normative.

Nu poate fi reținută

inadmisibilitatea excepției de nelegalitate nici prin prisma faptului că cele

două acte administrative contestate nu mai produc efecte după abrogarea O.G.

nr. 64/2006, prin art. 48 alin. (1) din cap. VI al Legii nr. 330/2009.

Admisibilitatea excepției de nelegalitate într-o asemenea situație decurge din

faptul că actul administrativ a produs efecte juridice în perioada de

activitate a O.G. nr. 64/2006, astfel că, în raport de obiectul pricinii ce

vizează plata orele suplimentare efectuate anterior intrării în vigoare a Legii

nr. 330/2009, este irelevant că în prezent cele două acte administrative nu mai

produc efecte. Efectele pe care actele administrative le-au produs în perioada

de activitate nu sunt înlăturate prin evenimentul legislativ al abrogării cu

atât mai mult cu cât soluționarea acțiunii de fond depinde de legalitatea

actului respectiv.

Inadmisibilitatea

excepției de nelegalitate nu poate fi reținută nici raportat la eventuala lipsă

de interes a reclamantului, așa cum susține pârâta în punctul de vedere depus

la dosar, fiind evident că reclamantul recurent justifică un interes legitim,

personal, născut, actual și direct în utilizarea acestui mijloc de apărare pus

la dispoziția sa de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la fondul

excepției de nelegalitate, prima instanță a constatat că dispozițiile art. 11

pct. 5 din O.M.J nr. 399/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de

aplicare a O.G. nr. 64/2006 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307 din

25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P sunt nelegale, venind în

contradicție și adăugând în mod nepermis la dispozițiile O.G. nr. 64/2006 și

Legii nr. 293/2004, acte normative cu forță superioară și în aplicarea cărora

au fost emise.

Împotriva acestei

sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâții,

invocând prevederile art. 304 pct. 5 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

I.

Ministerul Justiției critică soluția instanței de fond ca fiind nelegală, prin

prisma motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., arătând

că cele susținute de instanța de fond sunt greșite, deoarece art. 11 din O.M.J.

nr. 399/2007 stabilește un mod de calcul pentru situația specială a lucrului în

ture, pentru determinarea orelor suplimentare și trebuie avut în vedere ce

reprezintă lucrul în ture potrivit C. muncii.

Ținând cont că

situația lucrului în ture este un specială, prin ordin s-a stabilit expres

modul de calcul, fără a aduce atingere însă normei legale și nici în Ordinul

nr. 399/2007 și nici în Decizia nr. 307/2007 nu se face referire la un mod de

calcul prin raportare la zile suplimentare, așa cum susține reclamantul.

Faptul că la pct. 11

din O.M.J. nr. 399/2007 s-a arătat modul concret de calcul al orelor, respectiv

zilelor suplimentare, nu înseamnă că s-ar fi adăugat la lege, ci s-a dezvoltat

conținutul noțiunilor de ore/zi ca lucrate suplimentar folosite în cuprinsul

legii, organizând executarea acestora.

II. D.G.F.P., în

numele și pentru M.F.P., a susținut lipsa calității procesuale pasive a M.F.P.

motivat de faptul că acesta nu este autoritatea emitentă a actelor împotriva

cărora se ridică excepția de nelegalitate și s-a solicitat admiterea excepției

lipsei calității procesuale pasive a M.F.P.

Pe fondul cauzei, s-a

arătat că instanța de fond trebuia să analizeze concordanța actului

administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară

în temeiul și în executarea cărora a fost emis și să constate că nu exced

cadrului legal stabilit de Legea nr. 293/2004 și de O.G. nr. 64/2006, fiind

norme metodologice de aplicare și nu norme prin care se adaugă la lege.

III. Administrația

Națională a Penitenciarelor consideră că hotărârea este nelegală, fiind

afectată de nulitatea prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Susține că

emitentul normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 a arătat modul

concret de calcul al orelor lucrate suplimentar și nu înseamnă că a adăugat la

lege, ci doar a detaliat, a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate

suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii.

IV. Penitenciarul Craiova

apreciază că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea formelor de

procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2), motiv de

casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., deoarece cauza a fost

soluționată fără a fi citați emitenții actelor a căror excepție de nelegalitate

a fost invocată, respectiv ministrul justiției și directorul general al

Agenției Naționale a Penitenciarelor și, de aceea, se impune casarea cu

trimitere spre rejudecare.

Soluția instanței de

fond a fost criticată și pentru greșita soluționare a excepției

inadmisibilității excepției de nelegalitate pentru că vizează un act

administrativ normativ, a excepției tardivității raportat la art. 48 alin. (1)

din Cap. VI al Legii nr. 330/2009, care a abrogat O.G. nr. 64/2006, și a

excepției lipsei de interes pentru că prin abrogarea textului interesul

reclamantului nu mai este actual.

Pe fondul cauzei,

recurentul a apreciat că se impune respingerea excepției de nelegalitate ca

neîntemeiată, deoarece actele administrative contestate statuează, în esență,

aceleași reglementări ca și art. 45 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul

funcționarilor publici din cadrul A.N.P., stabilind în același timp, însă,

distincția dintre orele suplimentare efectuate în cazul lucrului în ture și

cele efectuate în cazul programului normal.

Examinând sentința

atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile

invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că

recursurile nu sunt fondate, după cum se va arăta în continuare.

În ce privește

excepția lipsei calității procesuale pasive a M.F.P.

Excepția de

nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de

Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, în care apăreau ca

părți reclamantul și pârâtul Penitenciarul Craiova, în calitate de recurent și

pârâții Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor și

chematul în garanție Ministerul Finanțelor Publice.

Conform art. 4 alin.

(2) din Legea nr. 554/2004, modificată, "instanța de contencios

administrativ se pronunță după procedura de urgență, în speță publică, cu

citarea părților și a emitentului actului ...".

Pentru că M.F.P. a avut

calitatea de parte în dosarul de fond în cadrul căruia a fost invocată excepția

de nelegalitate și în raport de dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr.

554/2004, se constată că acesta are calitate procesuală pasivă, iar excepția

lipsei calității procesuale pasive a M.F.P. este neîntemeiată.

Nu sunt fondate nici

criticile din recursul declarat de Penitenciarul Craiova privind incidența

dispozițiilor art. 304 pct. 5 C. proc. civ., în raport cu împrejurarea că nu au

fost citați ministrul justiției și directorul general al A.N.P., cei care au

emis actele administrative a căror nelegalitate este invocată pe calea

excepției.

Nu suntem în prezența

incidenței art. 304 pct. 5 C. proc. civ., iar hotărârea instanței de fond nu

este nelegală sub acest aspect, întrucât printr-o eventuală necitare a unei

alte părți, nu au fost vătămate drepturile și interesele Penitenciarului

Craiova, parte care a fost legal citată.

De altfel, în fața

instanței de fond a fost citat Ministerul Justiției și Administrația Națională

a Penitenciarelor, instituții publice ce sunt reprezentate de conducătorii lor,

astfel că nu se impune casarea sentinței atacate.

Nefondate sunt și

criticile formulate de Penitenciarul Craiova cu privire la greșita soluționare

a excepției inadmisibilității, tardivității și lipsei de interes.

Într-adevăr, conform

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Legalitatea unui act

administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată oricând în

cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții

interesate".

Acest text trebuie,

însă, interpretat în corelare directă cu alin. (2) al aceluiași articol,

potrivit căruia "În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act

administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi,

cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile

legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ", în care

legiuitorul nu diferențiază între actele administrative cu caracter individual

și actele administrative cu caracter normativ.

De asemenea, conform

art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actele administrative unilaterale cu

caracter normativ pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe

calea excepției de nelegalitate, dar chiar și pe calea acțiunii directe.

Rezultă, așadar, din

coroborarea textelor de lege citate, că excepția de nelegalitate a unui act

administrativ normativ, indiferent de data emiterii acestuia în raport cu data

apariției Legii nr. 554/2004, este admisibilă, cauzele de nelegalitate urmând a

fi analizate prin raportare la prevederile legale în vigoare la momentul

emiterii actului administrativ contestat.

Nici excepția

tardivității excepției de nelegalitate nu este fondată.

Faptul că actele

administrative a căror nelegalitate a fost invocată nu mai sunt în vigoare ca

urmare a abrogării O.G. nr. 64/2006, în baza căruia au fost emise, nu duce la

tardivitatea excepției de nelegalitate, excepție care, potrivit art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004 "poate fi cercetată oricând în timpul unui

proces", astfel că, fiind un mijloc de apărare, legea nu îi fixează un

termen în care să poată fi invocată, singura condiție fiind existența unui

proces.

Soluția primei

instanțe este legală și temeinică și în privința excepției lipsei de interes,

această condiție de exercitare a acțiunii civile fiind îndeplinită în cauză.

Așa cum și prima instanță a reținut și cum s-a pronunțat constant instanța

supremă, nu rămâne lipsită de interes excepția de nelegalitate a unui act

administrativ chiar dacă acesta a fost abrogat, în măsura în care, până la

momentul ieșirii din vigoare, a produs efecte ce afectează interesul unei

persoane, iar abrogarea nu are efecte asupra drepturilor recunoscute prin actul

normativ anterior abrogării.

Cu privire la fondul

excepției de nelegalitate

Excepția de

nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 și a

dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307/2007 emisă de

Direcția Generală a Administrației Naționale a Penitenciarelor a fost invocată

pentru că ar contraveni dispozițiilor Legii nr. 293/2004 și O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din

O.G. nr. 64/2006 "pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut

special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a

timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în

care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din

Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare".

Conform art. 43 din

Legea nr. 293/2004, la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și

care, în actuala reglementare, are nr. 45: "Durata normală a programului

de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână" (alin. (1));

"Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate

impune prezența în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii

unităților, în raport cu necesitățile operative, asigurându-se respectarea

timpului de lucru legal" (alin. (2)); "În cazul în care, pentru anumite

categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin

dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale"

(alin. (3)); "Orele prestate de funcționarii publici din sistemul

administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se

compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii

suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30

de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare,

cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază

pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100%

din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și

orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în

conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează" (alin. (4)).

În baza acestor

dispoziții legale a fost emis O.M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor

metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte

drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, care la pct.

11.5 prevede că: "În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata

normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel: a)

Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate

suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate

suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc

cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se

plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate

ca lucrate suplimentar se neglijează."

Totodată, a fost

emisă și Decizia Directorului General al ANP nr. 307 din 25 ianuarie 2007

privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu

statut special și personalul civil din sistemul administrației penitenciarelor.

Potrivit prevederilor art. 4 din această decizie "În cazul lucrului în

ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform

pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj -

total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate

suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar" (alin. (3))

și "Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un

spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se plătește cu

un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează"

(alin. (4)).

În cadrul procedurii

prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ

trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică superioară

în baza cărora acesta a fost emis, în raport cu principiul ierarhiei și forței

juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din

Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Prima instanță a

admis excepția de nelegalitate, apreciind că textele din actele administrative

cu forță juridică inferioară, adaugă la cele în baza cărora au fost emise.

Nu vor fi reținute

susținerile recurentului Ministerul Justiției, potrivit cărora prin art. 11 din

O.M.J. nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situația specială a

lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar

aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate

diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestate peste

durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot trebuie să

respecte dispozițiile legale incidente.

De altfel, chiar în

cuprinsul art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3)) se

prevede că "În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata

programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se

vor aplica aceste dispoziții legale".

Dacă ar fi existat

dispoziții legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau

precizate acele dispoziții pentru a putea verifica dacă normele metodologice de

aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de

dispoziții legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin O.M.J. nr.

399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 43

din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.

Dacă legiuitorul ar

fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste

durata normală a timpului de lucru în cazul "lucrului în ture" ar fi

putut să o facă, mai ales că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte

drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul

administrației penitenciarelor.

În lipsa unei

mențiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006

privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în

ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al

ANP nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.

Cum art. 43 din Legea

nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate

suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a

acestei legi nu puteau conține o astfel de reglementare.

Deși toți recurenții

susțin că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost invocată:

"Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează" nu

este în afara prevederilor legale, totuși din verificarea textelor legale care

au stat la baza emiterii actelor administrative contestate - art. 16 din O.G.

nr. 64/2006 și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o

asemenea prevedere și că prin această reglementare se ajunge la situația ca o

parte din munca prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată

fi plătită, deși sunt respectate dispozițiile art. 45 alin. (5) din Legea nr.

293/2004 iar scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare.

Față de

considerentele arătate, se constată că soluția instanței de fond este legală și

temeinică, iar în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea

nr. 554/2004, recursurile vor fi respinse ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de Penitenciarul Craiova, Ministerul Finanțelor Publice prin D.G.F.P.

Dolj, Ministerul Justiției și Administrația Națională a Penitenciarelor

împotriva Sentinței nr. 260 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 16 ianuarie 2013.

Procesat de GGC - CL