ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2022/2019

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin Cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 22 octombrie 2018, sub nr. x/2018, A. SA a chemat în judecată pârâții AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ și PREȘEDINTELE AGENȚIEI NAȚIONALE DE ADMINISTRARE FISCALĂ și MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, solicitând suspendarea, până la pronunțarea instanței de fond, a executării Ordinului nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, precum și pentru modificarea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.850/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a activității de distribuție și comercializare angro de băuturi alcoolice și/sau tutun prelucrat precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare ("Ordinul nr. 1960/06.08.2018"), emis de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală ("A.N.A.F." sau "Autoritatea") la data de 6 august 2018, în ceea ce privește aspectele privind interzicerea comercializării produselor energetice (benzine, motorine, petrol lampant. gaz petrolier lichefiat și biocombustibil) de către operatorii economici în sistem angro fără depozitare și obligarea pârâților la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată antrenate de soluționarea acestui litigiu.

Pârâții au depus întâmpinări la dosar, prin care au invocat o serie de excepții, iar pe fond au solicitat respingerea cererii apreciind că nu sunt îndeplinite în cauză condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

ANAF a invocat excepția inadmisibilității cererii justificat de faptul că dispozițiile art. 14 din Legea 554/2004 prevede posibilitatea suspendării doar a unui act administrativ unilateral, ori Ordinul în cauză are caracter normativ.

Președintele ANAF a invocat excepția lipsei capacității sale procesuale pasive motivat de faptul că ordinul contestat a fost emis de autoritatea publică, respectiv ANAF.

Ministerul Finanțelor Publice a invocat excepția lipsei sale de calitate procesuală pasivă în considerarea faptului că nu este emitentul actului administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză.

1.2. Soluția primei instanțe

Prin Sentința nr. 4403 din 30 octombrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția decăderii invocată de către reclamantă, s-a admis excepția lipsei de calitate procesuală pasivă invocată de pârâtul M.F.P., față de care s-a respins ca inadmisibilă cererea; s-au respins celelalte excepții invocate prin întâmpinările formulate de către ceilalți doi pârâți.; s-a admis cererea formulată de A. SA, în contradictoriu cu pârâții AGENȚIA NAȚIONALĂ DE ADMINISTRARE FISCALĂ, PREȘEDINTELE AGENȚIEI NAȚIONALE DE ADMINISTRARE FISCALĂ și MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE,; s-a dispus suspendarea executării Ordinului Președintelui ANAF nr. 1960 din 6 august 2018 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acestui ordin.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinței nr. 4403 din 30 octombrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în condițiile art. 483 C. proc. civ. au declarat recurs A. SA, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală.

Recursul exercitat de către reclamanta A. SA vizează numai considerentele hotărârii, respectiv calificarea dată de prima instanță naturii actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1960 din 6 august 2018, emis de președintele ANAF, susținând recurenta reclamantă că în mod greșit l-a tratat prima instanță ca fiind un act administrativ cu caracter individual.

Pentru considerentele dezvoltate pe larg în memoriul de recurs, reclamanta susține că ordinul în discuție este un act administrativ cu caracter normativ, solicitând înlocuirea considerentelor primei instanțe în acest sens.

Prin recursul său, pârâtul Președintele ANAF critică hotărârea instanței fondului din perspectiva greșitei rețineri a calității procesuale în ceea ce-l privește, apreciind că raportul juridic dedus judecății nu poate viza decât ANAF, pe de o parte, în calitate de emitent al ordinului nr. 1960 din 6 august 2018 și reclamanta, de cealaltă parte.

În consecință, recurentul pârât solicită casarea sentinței civile atacate și respingerea acțiunii formulate împotriva sa pentru lipsa calității procesuale pasive.

Recurenta pârâtă ANAF a criticat hotărârea instanței de fond din perspectiva modalității de soluționare a cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 1960 din 6 august 2018, arătând că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ.

În concluzie, recurenta pârâtă solicită casarea hotărârii și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Prin răspunsul la întâmpinarea depusă de recurenta reclamantă, recurenții pârâți au invocat excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 1960 din 6 august 2018, arătând că, în M. Of. nr. 171/04.03.2019 a fost publicat Ordinul ANAF nr. 508, prin care a fost modificată Anexa 1 la Ordinul nr. 3236/2018 al Președintelui ANAF, în sensul că au fost abrogate dispozițiile care impuneau deținerea de spații de depozitare de către operatorii economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice, dispoziție criticată de reclamantă în prezenta cauză.

II. Soluția instanței de recurs

Soluționând recursurile exercitate de către recurenta reclamantă și recurenții pârâți, Înalta Curte constată că sunt fondate, în limitele și pentru considerentele arătate în continuare.

Sintetizând circumstanțele cauzei de față, Înalta Curte constată că, prin cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentului dosar, reclamanta A. SA a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1849/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, precum și pentru modificarea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 1.850/2016 pentru aprobarea Procedurii de înregistrare a activității de distribuție și comercializare angro de băuturi alcoolice și/sau tutun prelucrat precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare ("Ordinul nr. 1960/06.08.2018"), emis de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală la data de 6 august 2018, în ceea ce privește aspectele privind interzicerea comercializării produselor energetice (benzine, motorine, petrol lampant. gaz petrolier lichefiat și biocombustibil) de către operatorii economici în sistem angro fără depozitare.

Cererea a fost formulată în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală și cu președintele acestei autorități, reclamanta criticând obligativitatea interzicerea comercializării produselor energetice (benzine, motorine, petrol lampant. gaz petrolier lichefiat și biocombustibil) de către operatorii economici în sistem angro fără depozitare.

Soluționând cererea reclamantei, prima instanță a pronunțat Sentința civilă nr. 4403 din 30 octombrie 2018, prin care a respins excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei calității procesuale pasive a președintelui ANAF, a admis cererea reclamantei și a dispus suspendarea executării Ordinului Președintelui ANAF nr. 1960 din 6 august 2018 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acestui ordin.

Examinând critica formulată de recurenta reclamantă la adresa considerentelor sentinței Înalta Curte constată că este fondată, în mod greșit calificând instanța fondului Ordinul nr. 1960 din 6 august 2018 ca fiind un act administrativ cu caracter individual.

Astfel cum a arătat recurenta reclamantă prin recursul său, actul administrativ supus discuției reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, de vreme ce prin acesta se instituie reguli cu aplicabilitate repetată la un număr nelimitat de cazuri, reguli ce vizează o categorie abstractă de destinatari, fără a-i identifica în concret în cuprinsul actului administrativ.

În concret, prin ordinul supus analizei instanței de contencios administrativ s-a dispus, între altele, obligația oricărui comerciant en gros sau cu amănuntul de produse accizabile de genul celor arătate (benzine, motorine, petrol lampant. gaz petrolier lichefiat și biocombustibil) de a depozita produsele accizabile într-un depozit.

De aceea, în contextul în care actul administrativ prescrie reguli de conduită cu aplicabilitate repetată la un număr nedeterminat de subiecți, acesta are natura unui act administrativ cu caracter normativ, considerentele instanței fondului în sensul că ordinul este un act administrativ individual reflectând greșita aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Interesul recurentei reclamante de reformare a considerentelor sentinței sub acest aspect subzistă, chiar dacă soluția primei instanțe urmează a fi casată, după cum se va arăta în continuare, întrucât tranșarea naturii juridice a actului administrativ în dispută poate fi valorificată într-un eventual litigiu de fond ulterior, în virtutea efectului pozitiv al autorității de lucru judecat.

Față de aceste considerente, recursul exercitat de recurenta reclamantă se impune a fi admis, cu consecința recalificării naturii juridice a Ordinului nr. 1960 din 6 august 2018, stabilind Înalta Curte că acesta constituie un act administrativ cu caracter normativ și nu individual.

Cât privește recursul exercitat de recurentul pârât Președintele ANAF, Înalta Curte constată că în mod greșit a respins prima instanță excepția lipsei calității procesuale pasive a acestui subiect de drept.

Pentru a dispune astfel, judecătorul fondului reține că din cuprinsul actului administrativ rezultă faptul că emitentul acestuia este președintele ANAF și nu Agenția, or, ceea ce interesează sub aspectul analizei legitimări procesuale, din perspectiva prevederilor Legii privind contenciosul administrativ, este identificarea autorității publice emitente a actului administrativ contestat, numai aceasta având calitate procesuală într-o cerere vizând anularea sau suspendarea executării actului administrativ.

Evident că autoritatea publică în discuție în cauza de față este Agenția Națională de Administrare Fiscală, președintele neavând o atare calitate, chiar dacă legiuitorul îi recunoaște competența de elaborare a legislației secundare, prin ordine, cum este și cazul celui în analiza prezentei instanțe.

Legitimarea procesual pasivă a conducătorului autorității publice, sau, după caz a persoanei din cadrul autorității sau instituției publice este prevăzută explicit prin Legea nr. 554/2004 în numai două situații.

Potrivit dispozițiilor art. 16 din Legea nr. 554/2004, cererile în justiție prevăzute de prezenta lege pot fi formulate și personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. În cazul în care acțiunea se admite, persoana respectivă poate fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică pârâtă.

Și, în conformitate cu dispozițiile art. 24 alin. (3) din aceeași lege, la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate, instanța de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat.

Evident că nu ne aflăm în niciuna din ipotezele vizate de textele legale anterior citate, astfel că în mod greșit a respins instanța fondului excepția lipsei calității procesuale pasive a președintelui ANAF, hotărârea urmând a fi casată în consecință.

Recursul formulat de recurenta pârâtă ANAF urmează a fi admis, în considerarea evenimentului legislativ reprezentat de abrogarea dispozițiilor Ordinului nr. 1960/2018, referitoare la obligația deținerii în depozite a produselor accizabile din sfera de referință a ordinului, prealabil comercializării lor.

Astfel cum au arătat recurenții pârâți, în M. Of. nr. 171/04.03.2019 a fost publicat Ordinul ANAF nr. 508, prin care a fost modificată Anexa 1 la Ordinul nr. 3236/2018 al Președintelui ANAF, în sensul că au fost abrogate dispozițiile care impuneau deținerea de spații de depozitare de către operatorii economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice, dispoziție criticată de reclamantă în prezenta cauză.

În atare context, cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 1960 din 6 august 2018 a rămas fără obiect, urmând a fi respinsă ca atare.

Soluția instanței de control judiciar se impune și în contextul în care instanța de contencios administrativ poate, în principiu, să analizeze pe fond legalitatea unui act administrativ și după ieșirea din vigoare a acestuia, dar cu condiția să fi produs efectele vătămătoare prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, or, în cauza de față pretenția dedusă judecății nu este aceea de anulare a actului administrativ ci solicitarea acordării măsurii de protecție provizorie împotriva efectelor actului administrativ, presupunând, așadar, executorialitatea actului, ceea ce nu mai este cazul în speță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursurile formulate de A. SA, Agenția Națională de Administrare Fiscală și Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală împotriva Sentinței nr. 4403 din 30 octombrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată și rejudecând cauza, respinge cererea formulată în contradictoriu cu Președintele ANAF ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Respinge ca rămasă fără obiect cererea de suspendare.

Menține în rest celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 aprilie 2019.

GGC - CP