ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1539/2020

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin acțiunea înregistrată la data de 07.06.2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, a solicitat: 1. anularea Ordinului nr. 35/19.07.2016 pentru aprobarea Metodologiei privind determinarea anuală a nivelului stocului minim de gaze naturale pentru titularii licențelor de furnizare a gazelor naturale; 2. anularea obligației stabilite în sarcina reclamantei prin Decizia nr. 1602/12.10.2016 privind stabilirea nivelului stocului minim de gaze naturale pe care fiecare titular al licenței de furnizare a gazelor naturale are obligația de a-l constitui în depozitele de înmagazinare subterană până la data de 31.10.2016; și, în consecință, 3. obligarea pârâtei la emiterea unui alt ordin în temeiul art. 143 alin. (1) lit. q) și alin. (3) din Legea nr. 123/2012, pentru aprobarea Metodologiei privind determinarea anuală a nivelului stocului minim de gaze naturale pentru titularii licențelor de furnizare a gazelor naturale, act normativ care să conțină prevederi referitoare la ajustarea nivelurilor stocurilor minime de gaze naturale aferente titularilor licențelor de furnizare a gazelor naturale pentru ipoteza în care clienții finali sunt alimentați cu gaze naturale provenind exclusiv din import, situație justificată prin soluția tehnică de racordare; 4. obligarea pârâtei la emiterea unei alte decizii privind stabilirea nivelului stocului minim de gaze naturale prin care să se stabilească în sarcina reclamantei o obligație privind constituirea unui stoc minim în conformitate cu condițiile tehnice existente; 5. obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 3658 din data de 12.10.2017 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția tardivității invocată de pârâtă și a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. B. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca tardiv formulată.

Cererea de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 3658 din data de 12.10.2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de recurs invocat, recurenta-reclamantă arată că în ceea ce privește pretinsa tardivitate a actelor administrative, hotărârea primei instanțe nu analizează efectiv caracterul normativ al acestora, ci se limitează în a prelua ad literam cele susținute de catră A.N.R.E. în susținerea excepției tardivității, ceea ce echivalează, practic, cu o nemotivare a hotărârii. Curtea de Apel București reține așadar "că actele contestate în speță au un caracter individual" și drept urmare societatea-reclamantă avea obligația de a le contesta în termen de 30 zile de la data publicării Ordinului în Monitorul Oficial. Curtea subliniază în mai multe rânduri faptul că Decizia nr. 1602/12.10.2016 stabilește nivelul stocului minim de gaze naturale pentru fiecare titular al licenței de furnizare a gazelor naturale și astfel devine un act individual, însă nu spune nimic despre Ordinul nr. 35 din 19 iulie 2016 pentru aprobarea Metodologiei privind determinarea anuală a nivelului stocului minim de gaze naturale pentru titularii licențelor de furnizare a gazelor naturale. Astfel, suntem în prezența a două acte normative distincte, unul principal - Ordinul nr. 35/2016 și un alt document subsecvent Decizia nr. 1602/12.10.2016 emis în temeiul actului principal și ca urmare a comunicării de către furnizori a ultimelor documente justificative. În situația anulării actului principal - Ordinul ANRE nr. 35/19.07.2016 va fi lovit de nulitate și actul normativ subsecvent - Decizia 1602/12.10.2016. Cu titlu de exemplu recurenta-reclamantă arată că recent a fost emis de către ANRE un act normativ cu caracter individual pentru operatorul sistemului de distribuție a gazelor naturale - "distribuitorul de gaze naturale" respectiv Ordinul nr. 8 din 8 ianuarie 2018 privind stabilirea tarifelor reglementate pentru prestarea serviciului de distribuție și aprobarea prețurilor pentru furnizarea reglementată a gazelor naturale realizate de Societatea B. - S.A. Acesta stabilește prevederi legale în sarcina societății recurente, act ce indică în titlul său destinatarul actului, fiind aplicabil de la data publicării lui în Monitorul Oficial. Acesta este act administrativ cu caracter individual, ANRE informându-o asupra acestuia prin adresa sa nr. x/10.01.2018 înregistrată sub nr. x/10.01.2018, corespondența care, ar echivala cu o comunicare a actului administrativ individual. Or, în prezenta speță, Ordinul nr. 35 din 19 iulie 2016 se adresează unei categorii largi de entități juridice, destinatarii acestuia sunt un număr indeterminat de subiecți, neidentificați în actul normativ. Mai mult decât atât, actul normativ în discuție nu a fost comunicat recurentei-reclamante. Actul normativ în discuție stabilește în sarcina furnizorilor de gaze naturale obligații cu caracter general, produce efecte juridice pe termen lung (actul este în vigoare din anul 2016) doar Decizia care stabilește cantitățile de gaze naturale ce urmează a fi înmagazinate se stabilește anual, în funcție de caracteristicile fiecărui furnizor. Astfel, s-ar putea admite că Decizia ce se emite anual poate fi considerată un act normativ individul deoarece în cuprinsul ei se identifică fiecare furnizor de gaze naturale, iar cantitățile de gaze naturale înscrise sunt specifice fiecărei entități menționate în document. Faptul că actul normativ are un caracter general, rezultă din însuși denumirea acestuia "Ordinul nr. 35 din 19 iulie 2016 pentru aprobarea Metodologiei privind determinarea anuală a nivelului stocului minim de gaze naturale pentru titularii licențelor de furnizare a gazelor naturale" este mai mult decât evident că Autoritatea a reglementat la modul general metodologia, urmând ca pe baza documentelor justificative ale fiecărui funizor de gaze naturale să emită anual Decizia ce privește obligația expres stabilită în sarcina fiecărui furnizor în parte. Faptul că pot fi identificați la un moment dat subiecții cărora se adresează nu determină caracterul individual al actului normativ. Această susținere a instanței de fond este una nemotivată. Simpla referire generic, fără ca această referire să înfățișeze raționamentul instanței, echivalează cu nemotivarea hotărârii, fiind încălcat, și sub acest aspect, dreptul la un proces echitabil prevăzut de art. 6 al Convenție Europene a Drepturilor Omului. Astfel, nu se poate reține legalitatea interpretării că Ordinul nr. 35 din 19 iulie 2016 pentru aprobarea Metodologiei privind determinarea anuală a nivelului stocului minim de gaze naturale pentru titularii licențelor de furnizare a gazelor naturale este un act normativ cu caracter individual. Nu are nici o relevanță numărul de furnizori de gaze naturale indicați de către Autoritate în documentele depuse la dosarul cauzei, ANRE putând retrage licențe de furnizare sau poate acorda alte licențe, cum dealtfel s-a și întâmplat după intrarea în vigoare a actului normativ în discuție. Conform competențelor legale ANRE reglementează doar categorii de profesioniști autorizați și licențiați conform actelor normative pe care Autoritatea le emite, iar dacă considerăm pertinent raționamentul ANRE, privind stabilirea caracterului individual al actelor emise de către aceasta, ar însemna că toate actele emise de către autoritate au caracter individual.

Apărările formulate în cauză. Intimata-pârâtă ANRE a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 20 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 11 martie 2020.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor formulate de intimata-pârâtă, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat și va fi respins. Pentru a ajunge la această soluție instanța de control judiciar constatată că, în prezenta cauză recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat, în principal, anularea Ordinului nr. 35/19.07.2016 emis pentru aprobarea Metodologiei privind determinarea anuală a nivelului stocului minim de gaze naturale pentru titularii licențelor de furnizare a gazelor naturale și anularea obligației stabilite în sarcina reclamantei prin Decizia nr. 1602/12.10.2016 privind stabilirea nivelului stocului minim de gaze naturale pe care fiecare titular al licenței de furnizare a gazelor naturale are obligația de a-l constitui în depozitele de înmagazinare subterană până la data de 31.10.2016. Prima instanță a respins cererea dedusă judecății ca fiind tardiv formulată, reținând că Ordinul nr. 35/19.07.2016 a fost publicat în Monitorul Oficial la data de 21.07.2016, iar Decizia nr. 1602/12.10.2016 a fost publicată la data de 12.10.2016 pe pagina de internet a ANRE, împrejurare în raport de care, recurenta-reclamantă avea obligația de a contesta decizia în termenul special de 30 de zile de la data publicării ordinului în Monitorul Oficial, respectiv de la data publicării deciziei pe pagina de internet a instituției pârâte. Având în vedere că cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la data de 30.05.2017, prima instanță a constatat tardivitatea acțiunii. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor prezentate în cererea de recurs. Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o noțiunii de act administrativ cu caracter individual. Astfel, Ordinul nr. 35/19.07.2016 a fost emis pentru aprobarea Metodologiei privind determinarea anuală a nivelului stocului minim de gaze naturale pentru titularii licențelor de furnizare a gazelor naturale, iar Decizia nr. 1602/12.10.2016 a fost emisă privind stabilirea nivelului stocului minim de gaze naturale pe care fiecare titular al licenței de furnizare a gazelor naturale are obligația de a-l constitui în depozitele de înmagazinare subterană până la data de 31.10.2016. În mod corect a reținut prima instanță că, prin noțiunea de act administrativ cu caracter individual nu trebuie înțeles că acel act ar avea un singur destinatar, ci în sensul că actul administrativ se adresează unui anumite categorii de destinatari determinați, astfel cum este cazul titularilor de licențe de furnizare a gazelor naturale, sferă ce este determinabilă de vreme ce actul se adresează doar acestei categorii determinate de destinatari, obligați a-și conforma conduia normelor prescrise prin cele actele ce se adresează numai lor. Înalta Curte menționează că distincția între actele administrative cu caracter individual și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte sau după caz unei anumite categorii de persoane determinabile. Încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate nu se poate realiza prin "decuparea" unor dispoziții din acel act, afectând în acest mod caracterul unitar al acestuia, ci prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre cele două categorii de acte. Sub acest aspect, în mod corect a reținut prima instanță că actele contestate în speță au un caracter individual, aspect ce rezultă din sfera subiectelor de drept cărora se adresează și față de care produc efecte juridic. Sfera subiectelor de drept cărora cele două acte administrative se adresează și este determinată sau, cel puțin, determinabilă, fiind reprezentată de titularii licențelor de furnizare a gazelor naturale și pe cale de consecință sunt irelevante argumentele expuse de recurenta-reclamantă în combaterea numărului respectivilor titulari. Faptul că acest număr crește sau descrește de la o perioadă de timp la alta, respectiv faptul că fiecare furnizor poate avea un portofoliu de clienți diferiți cu categorii de clienți finali diferiți nu influențează interpretarea legală că Ordinul nr. 35 din 19 iulie 2016 pentru aprobarea Metodologiei privind determinarea anuală a nivelului stocului minim de gaze naturale pentru titularii licențelor de furnizare a gazelor naturale este un act normativ cu caracter individual și nu are nici o relevanță numărul de furnizori de gaze naturale, chiar dacă ANRE poate retrage licențe de furnizare sau poate acorda alte licențe, situație în raport de care caracterul de act administrativ individual rămâne neschimbat. În raport de aceste aspecte, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a admis excepția tardivității și a reținut că Ordinul președintelui ANRE nr. 35/2016 a fost publicat în Monitorul Oficial la data de 21.07.2016, Decizia președintelui ANRE nr. 1602/12.10.2016 a fost publicată pe pagina de internet la data de 12.10.2016, iar contestația împotriva celor două acte administrative a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel la data de 07.06.2017, cu depășirea termenului de 30 de zile. În ceea ce privește invocarea de către recurenta - reclamantă a Deciziei Curții Constituționale nr. 136/10 martie 2015, care, în opinia sa, ar fi declarat art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 ca fiind ncconstituțional în totalitate, Înalta Curte constată că, într-adevăr, prin această decizie, instanța constituțională a admis excepția de neconstituționalitate ridicată de CET Govora - S.A. din Râmnicu Vâlcea în Dosarul nr. x/2014 al Curții de Apel București, secția a VUI-a contencios administrativ și fiscal și a constatat că prevederile art. 5 alin. (7) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, prin care se stabilește un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei în exercitarea atribuțiilor sale, sunt neconstituționalc. Având în vedere că instanța de contencios constituțional a dispus cu privire la neconstituționalitatea dispozițiilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 în ceea ce privește termenul de contestare a actelor administrative cu caracter normativ emise de președintele Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei în exercitarea atribuțiilor sale, Înalta Curte constată că stabilirea termenului de 30 de zile pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter individual nu a fost avut în vedere și nu a fost declarat ca neconstituțional. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susținerile și criticile recurentei-reclamante sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs. Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.