ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3824/2015

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta SC A. SRL a solicitat instanței de contencios administrativ suspendarea executării deciziei nr. 10 din 17 martie 2014, emisă de pârâtul Consiliul Concurenței, prin care s-a constatat încălcarea de către reclamantă a art. 5 alin. (1) lit. a) și b) din Legea concurenței nr. 21/1996 și a art. 101 alin. (1) din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, și i-a fost aplicată o amendă în valoare de 5.025.799 RON. Reclamanta arată că face parte din organizația ROREC, constituită în scopul respectării obligației de colectare, valorificare și reciclare a deșeurilor de echipamente electrice și electronice. Prin decizia a cărei suspendare se solicită s-a reținut că reclamanta, împreună cu alte 7 societăți comerciale din cadrul ROREC a încălcat prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) și b) din Legea concurenței nr. 21/1996 și a art. 101 alin. (1) din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, și s-a aplicat o amendă în valoare de 5.025.799 RON, reprezentând 2,5% din cifra de afaceri totală realizată în anul 2012.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2096 din 01 iulie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată și a dispus restituirea cauțiunii în cuantum de 50.000 RON achitată de reclamanta SC A. SA, în Dosarul nr. x/2/2014, cu Recipisa de consemnare din 17 aprilie 2014, eliberată de Banca B. – Unitatea Victoria. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că legea îl obligă pe pârât să expună motivele pentru care a aplicat sancțiunea, iar nu cele pentru care nu a sancționat anumiți agenți economici ce au făcut obiectul investigației. Prin urmare, împrejurarea că anumiți agenți economici au fost sancționați, spre deosebire de alții, nu constituie un element de vădită nelegalitate a deciziei de sancționare. Curtea de Apel a mai arătat că autoritatea pârâtă a definit piața relevantă ca fiind piața comercializării echipamentelor electrice și electronice, în principal electrocasnice. Or, în raport cu argumentele aduse de părți, se constată, la o primă vedere, că modul în care a fost definită piața relevantă nu imprimă deciziei contestate un caracter vădit nelegal. O eventuală influență a acestui element cu privire la legalitatea concluziilor la care a ajuns pârâtul presupune de asemenea o analiză detaliată a circumstanțelor cauzei, analiză care nu poate fi efectuată în cadrul prezentei cauze. Curtea de Apel a apreciat însă că argumentele reclamantei nu pot fi primite, întrucât decizia supusă discuției este un act administrativ executoriu, condițiile suspendării efectelor sale fiind cele prevăzute de dreptul comun în materia contenciosului administrativ, respectiv art. 14 din Legea nr. 554/2004. Instanța de fond a mai apreciat că cererea reclamantei nu îndeplinește nici condiția pagubei iminente, cerută de același text legal. Astfel, s-a constatat că sancțiunea a fost aplicată în limitele legale. În atare situație, nu se poate aprecia că executarea sancțiunii ar fi de natură să provoace reclamantei un prejudiciu în sensul art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004. În temeiul art. 1063 alin. (4) C. proc. civ., Curtea de Apel a dispus restituirea către reclamantă a cauțiunii în cuantum de 50.000 RON.

Cererea de recurs și motivele de recurs înfățișate Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs recurenta-reclamantă SC A. SRL, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând motivul de casare prevăzut de art. 498 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Prin cererea de recurs, amplu și detaliat argumentată, în contextul reiterării situației de fapt a cauzei, au fost dezvoltate și înfățișate, în esență, următoarele critici: - hotărârea primei instanțe este nelegală, fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 49 din Legea nr. 21/1996, prin raportare la art. 32 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, coroborate cu art. 6 C.E.D.O. și cu jurisprudența C.E.D.O. în materia sancționării contravenționale a faptelor din materia concurenței, contestația împotriva actului de sancționare urmând regulile din materia contravenționalului, executarea sancțiunii fiind suspendată de drept odată cu contestarea în justiție a deciziei Consiliului Concurenței; - actul a cărei executare se cere a fi suspendată are caracter contravențional, fiind neîndoielnică aplicarea unei pedepse pecuniare iar executarea sancțiunii contravenționale este, ca regulă, suspendată de jure, iar în materia concurenței, conform art. 49 (fost art. 47 1 ) din Legea concurenței, se adaugă condiția suplimentară a plății unei cauțiuni; - prima instanță a aplicat greșit normele de drept material prin calificarea Deciziei Consiliului Concurenței ca fiind un act administrativ clasic/pur și nu un act administrativ sancționator, de natură contravențională (penală) ce cade sub incidența art. 6 C.E.D.O.; - instanța de fond, în aprecierea și calificarea corectă a deciziei Consiliului Concurenței, trebuia să aibă în vedere criteriul conținutului actului administrativ, reținând astfel că sancțiunea contravențională aplicată atrage regimul juridic aplicabil amenzii, respectiv cel prevăzut în materia contravențională, în O.G. nr. 2/2001, ca dreptul comun, particularizat în art. 49 din Legea nr. 21/1996 în vigoare la data emiterii/executării actului; - reținerea caracterului contravențional a măsurii dispuse de Consiliul Concurenței atrăgea aplicarea normelor din materia contravenționalului în ceea ce privește condițiile de suspendare a executării sancțiunii (art. 32 din O.G. nr. 2/2001, coroborat cu art. 49 din Legea concurenței) și aplicarea normelor din materia contravenționalului vizând prezumția de nevinovăție cu incidență directă în dispunerea suspendării executării Deciziei Consiliului până la pronunțarea definitivă a instanței asupra culpei contravenientului; - în mod eronat a apreciat prima instanță că în cauză este necesară întrunirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cauză fiind necesare și suficiente formularea cererii și plata cauțiunii, conform art. 49 din Legea concurenței; - prezumția de nevinovăție și extinderea aplicabilității acesteia și în materia concurenței a fost consacrată jurisprudențial la nivelul C.E.D.O. și legislativ; - într-o a doua linie argumentativă, s-a susținut, cu titlu subsidiar, îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 și respectiv art. 2 lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, vizând cazul bine justificat și paguba iminentă, sens în care era de reținut și de prima instanță abuzul autorității constând în sancționarea, de o manieră selectivă, a numai 8 întreprinderi dintr-un număr de 28, respectiv 24 de societăți față de care a fost începută investigația; - în cauză sunt întrunite dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) și lit. ș) din Legea nr. 554/2004, vizând cazul bine justificat și paguba iminentă; - în mod greșit prima instanță a reținut că în cauză nu sunt îndeplinite cerințele legii cu privire la indiciile de nelegalitate, oferind o apreciere pur subiectivă asupra probelor depuse de Consiliul Concurenței, fără a verifica în contra probă aspectele dovedite, la nivel prima facie, de către societatea recurentă, cu privire la (i) problema de drept de principiu completă ridicată în cauză prin constituirea asociației ROREC, la (ii) caracterul discriminatoriu al sancțiunii aplicate, și la (iii) inexacta definire a pieței relevante; - și cu privire la existența pagubei iminente raționamentul primei instanțe este greșit întrucât reclamanta-recurentă nu a criticat depășirea limitelor cuantumului amenzii aplicate ci a contestat existența faptei și lipsa caracterului legal al amenzii, plata imediată a sumelor de bani stabilite de pârâtă fiind de natură a destabiliza funcționarea societății, cum s-a reținut într-o decizie de speță a Înalta Curte de Casație și Justiție; efectul negativ/ prejudiciabil al suprapunerii plății anticipate/provizorii a unei amenzi ridicate în condițiile unor lichidități deficitare are drept consecință crearea unei stări de pericol.

Întâmpinarea intimatului Consiliul Concurenței Consiliul Concurenței, intimat-pârât în cauză, emitent al deciziei nr. 10 din 17 martie 2014 (Decizia) prin care au fost sancționate mai multe societăți, printre care și reclamanta-recurentă A., a formulat întâmpinare la motivele de recurs, solicitând, în esență, respingerea recursului și menținerea hotărârii primei instanțe. A arătat intimatul-pârât că deciziile Consiliului Concurenței, contrar susținerilor reclamantei, pot fi suspendate potrivit art. 49 din Legea nr. 21/1996, numai după ce se probează cumulativ existența celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, natura de act administrativ fiind stipulată expres în art. 26 alin. (4) din legea concurenței, nefiind permisă supunerea faptelor prevăzute de acest din urmă act normativ regimului sancționator al O.G. nr. 2/2001, astfel cum dorește recurenta A.

Procedura de filtru Prin încheierea din Camera de Consiliu de la 30 septembrie 2012, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 493 alin. (7) a admis în principiu recursul declarat de recurenta-reclamantă, urmare analizării raportului întocmit conform art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., dispunând judecarea recursului în ședință publică, cu citarea părților, astfel cum au solicitat expres și acestea conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Soluția și considerentele instanței de recurs Analizând sentința atacată prin prisma motivului de casare invocat, față de probatoriul administrat dar și de prevederile legale incidente, Înalta Curte constată că nu se impune reformarea hotărârii primei instanțe în considerarea celor în continuare arătate. Recurenta-reclamantă a investit instanța de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării, în ceea ce o privește, a deciziei nr. 10 din 17 martie 2014, emisă de Consiliul Concurenței, prin care i-a fost aplicată o amendă în valoare de 5.025.799 RON, urmare a constatării încălcării de către reclamantă a art. 5 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 21/1996 și a art. 101 alin. (1) din TFUE. 6.1. O primă problemă de drept ce s-a impus a fi dezlegată de instanța de fond, reiterată de altfel și prin cererea de recurs, vizează determinarea naturii juridice a actului a cărui suspendare de executare s-a solicitat, raportat la sancțiunea contravențională dispusă, funcție de care se stabilește și procedura, respectiv actul normativ incident în soluționarea unei astfel de cereri de suspendare. Recurenta-reclamantă a susținut că întrucât a fost sancționată cu aplicarea unei amenzi contravenționale, contestația împotriva actului de sancționare urmează regulile din materia contravenționalului, executarea sancțiunii fiind suspendată de drept, odată cu contestarea în justiție a deciziei Consiliului Concurenței. A mai arătat recurenta-reclamantă că decizia Consiliului Concurenței nu este un act administrativ pur, de reglementare, ci un act sancționator, de natură contravențională/penală ce cade sub incidența prevederilor art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar pentru a se da eficiență prezumției de nevinovăție ce este garantată oricărei persoane acuzate de săvârșirea unei contravenții, se impune ca, pe temeiul arătat, să se dispună suspendarea executării deciziei de sancționare, fără a mai fi necesară examinarea cerințelor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, republicată și aceasta cu atât mai mult cu cât art. 20 din Constituția României prevede aplicarea prioritară a tratatelor și convențiilor internaționale, în cazul în care există neconcordanțe între acestea și dreptul intern. Înalta Curte nu împărtășește o atare interpretare și argumentație juridică. Astfel, contrar celor susținute de recurentă și în acord cu cele reținute și de prima instanță, Înalta Curte apreciază că actului a cărui suspendare de executare s-a solicitat, îi sunt aplicabile reglementările din materia contenciosului administrativ, respectiv condițiile stipulate în art. 14 din Legea nr. 554/2004, republicată, coroborate cu cele menționate în art. 49 din Legea concurenței (în forma în vigoare la data emiterii actului) vizând cerința plății unei cauțiuni. Astfel, Înalta Curte constată că în dezvoltarea raționamentului potrivit cu care, în cauză, suspendarea actului emis de autoritatea intimată operează de jure, doar cu condiția plății unei cauțiuni, recurenta-reclamantă pornește de la o premisă eronată și anume aceea că decizia Consiliului Concurenței nr. 10/2014 are strict o natură juridică contravențională, atrasă de sancțiunea pecuniară pe care o cuprinde, criticând în același timp calificarea, respectiv interpretarea dată de judecătorul fondului în sensul că actul atacat este un act administrativ clasic. Premisa liniei argumentative înfățișate de recurentă este greșită întrucât sunt nesocotite reglementările cuprinse în chiar Legea concurenței, edificatoare în ceea ce privește determinarea prin lege a naturii juridice a actelor, respectiv a deciziilor emise de Consiliul Concurenței, astfel încât nu se poate susține, cel puțin de lege lata că nu există o reglementare cu referire la acest aspect, după cum urmează: - „Art. 19 alin. (7): Deciziile adoptate de Consiliul Concurenței în plen conform prevederilor alin. (4) se semnează de către președinte, în numele Consiliului Concurenței. Acestea vor putea fi atacate în termen de 30 de zile de la publicare sau, după caz, de la comunicare, în procedura de contencios administrativ la Curtea de Apel București. Sentința va fi pronunțată fără drept de apel, împotriva ei putând fi declarat recurs la Înalta Curte de Casație și Justiție”. - „Art. 26 alin. (4): Deciziile Consiliului Concurenței sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual prin care se constată încălcarea prevederilor prezentei legi și se aplică sancțiunile corespunzătoare, se dispun măsurile necesare restabilirii mediului concurențial, se soluționează plângerile formulate în baza dispozițiilor prezentei legi, precum și cererile și notificările privind concentrările economice”. - „Art. 49 alin. (1): Deciziile adoptate de Consiliul Concurenței în aplicarea prevederilor art. 8, art. 13, art. 25 alin. (3 1 ) lit. c), art. 44 și 45 vor fi motivate și comunicate părților în termen de maximum 120 de zile de la deliberare. Deciziile Consiliului Concurenței pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel București, în termen de 30 de zile de la comunicare. (2) Instanța poate dispune, la cerere, suspendarea executării deciziei atacate. În cazul amenzilor, suspendarea se va dispune doar cu condiția plății unei cauțiuni stabilite conform prevederilor O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu privire la creanțele bugetare”. Concluzionând pe acest aspect, Înalta Curte arată că împărtășește dezlegarea instanței de fond în sensul că demersul judiciar al recurentei-reclamante are natura unei cereri de suspendare în condițiile legii contenciosului administrativ și urmează traiectul procedural dar și mecanismul de soluționare specifice acestui tip de acțiuni, întrucât o atare dezlegare reflectă o interpretare sistematică, judicioasă a prevederilor legale mai sus menționate. În contextul prevederilor legale sus arătate, sintagma „doar cu condiția plății unei cauțiuni” nu înseamnă nicidecum că aceasta ar fi singura condiție ce se cere a fi îndeplinită pentru a se dispune suspendarea, la cerere, a deciziei Consiliului Concurenței, cum susține recurenta. Alin. (2) al art. 49 se coroborează nu doar cu art. 49 alin. (1) ce conține norma atributivă de competență, dar și cu prevederile art. 26 alin. (4) în care se stipulează expres că „deciziile Consiliului Concurenței sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual prin care se constată încălcarea prevederilor prezentei legi și se aplică sancțiunile corespunzătoare”. Drept urmare, potrivit art. 49 alin. (1) și (2) din Legea Concurenței cererea de lipsire temporară de efecte a unei decizii sancționatorii emisă de Consiliul Concurenței trebuie să îndeplinească condițiile impuse de art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ, cărora li se adaugă o a treia condiție impusă pin Legea concurenței, anume plata cauțiunii, precizată de alin. (2) al art. 49 din Legea nr. 21/1996, rezultând așadar că susținerile și criticile recurentei pe acest aspect nu pot fi primite, fiind nefondate. 6.2. Nefondate sunt în opinia Înaltei Curți și criticile recurentei-reclamante cu referire la pretinsa îndeplinire în cauză a cerințelor referitoare la existența unui caz bine justificat și paguba iminentă, tratarea îndeplinirii acestora reprezentând, astfel cum expres s-a și arătat, cea de-a doua linie argumentativă abordată, în subsidiar, de către recurentă. În legătură cu „cazul bine justificat” recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea primei instanțe este nelegală întrucât o atare cerință nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, ce ar putea echivala cu prejudicierea fondului cauzei, or în speță, nu au fost examinate tocmai aspectele invocate, care au răsturnat prezumția de legalitate a actului, constând în (i) poziția contradictorie și oscilantă a Consiliului Concurenței cu referire la recunoașterea legalității asociației ROREC, (ii) caracterul discriminatoriu al tratamentului juridic aplicat, cu încălcarea prezumției de nevinovăție, prin sancționarea,selectivă, a numai 8 întreprinderi din cele 28(24) față de care a fost inițiată investigația și (iii) definirea inexactă a pieței relevante. Reținând și poziția intimatului-pârât Consiliul Concurenței, Înalta Curte, în acord cu cele statuate de judecătorul fondului și mai ales în limitele impuse de caracterul sumar al procedurii, fără a analiza pe fond conținutul actului supus examinării, constată că este fundamentată aprecierea generală a primei instanțe în legătură cu distincția făcută între legalitatea constituirii ROREC și a scopurilor acestei asocieri și competențele de control ale intimatului-pârât, chestiunile punctuale legate de adoptarea deciziilor, de eventuale „voințe diferite ale membrilor”, față de „voința Asociației” urmând a fi dezbătută în cadrul acțiunii de fond. Nici susținerea referitoare la lipsa din cuprinsul deciziei nr. 10/2014 a motivării cu privire la întreprinderile nesancționate de Consiliul Concurenței nu este fondată, o atare apărare fiind de altfel invocată și în fața instanței de fond. Prin sentința atacată în mod corect s-a răspuns unei astfel de susțineri prin trimiterea, relevantă și în opinia Înaltei Curți, la conținutul obișnuit și de altfel, reglementat, ca atare, al unei astfel de decizii, în cuprinsul căreia se impun a fi expuse motivele reținute de autoritatea emitentă pentru sancționarea unor agenți economici, nu primordial cele ce susțin exonerarea altora. Așa fiind, nici o atare susținere nu poate fi primită, împrejurarea evidențiată neputând fi apreciată ca fiind de natură a conduce la răsturnarea prezumției de legalitate pe care se fondează caracterul executoriu al actului atacat. În fine, cu privire la afirmațiile recurentei conform cărora piața relevantă este inexact definită, astfel cum s-a susținut și cu ocazia primei judecăți, se reține deopotrivă că instanța de fond în mod corect a apreciat că, printr-o examinare sumară nu se poate concluziona că decizia contestată are un caracter vădit nelegal, mai cu seamă că autoritatea de concurență a făcut trimitere, prin întâmpinările formulate, la variate cauze din jurisprudența CJUE (Cauza T-38/02 Groupe Danone v Comisia; Cauza Vereeniging T-29/92) potrivit cu care „definirea precisă a pieței relevante nu este o sarcină obligatorie”. Înalta Curte arată totodată că, independent de împrejurarea că în alte decizii de speță s-a apreciat că atunci când se constată că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, nu se mai impune și analiza condiției pagubei iminente, dată fiind obligația dovedirii cumulative a acestora, se cuvine a se indica că în cauza de față nici această din urmă condiție nu este întrunită. Raportat la rezultatele financiare aferente anului 2012 și respectiv 2013, față de evoluțiile pozitive ale cifrelor de afaceri și a profitului, în considerarea dimensiunii economice a societății recurente și a amplorii activității acesteia, cuantumul amenzii reprezentând 2,5% din cifra de afaceri pe anul financiar 2012, stabilită în limitele prevăzute de dispozițiile legale, nu este de natură a conduce, nici în opinia Înaltei Curți, la concluzia că este întrunită în cauză cerința pagubei iminente, în sensul definit în Legea nr. 554/2004, republicată. Prin urmare, față de toate cele mai sus arătate, reținând temeinicia și legalitatea sentinței primei instanțe, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va respinge ca nefondat recursul de față.