Decizia nr. 2370/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 1901/2015 a Curții de Apel București

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A. ș.a. (14.378 de reclamanți) au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, obligarea pârâtului să emită o hotărâre de guvern pentru aplicarea dispozițiilor art. 9 din anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A., până la limita a 8% din capitalul social al acestei societăți, la același preț cu care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea de aplicare a unor penalități de 1000 de RON pentru fiecare zi de întârziere. În cauză au fost formulate și un număr de 6 cereri de intervenție în interes propriu de către un număr de 8.485 de persoane.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 1901 din 26 iunie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal: - a respins ca nefondată cererea principală formulată de către reclamanții C. și alții (14.377 persoane); - a respins ca nefondată cererea de intervenție în interes propriu formulată de intervenienții D. și alții (2128 persoane); - a respins ca nefondată cererea de intervenție în interes propriu formulată de către intervenienții E. și alții (6209 persoane); - a respins ca nefondată cererea de intervenție în interes propriu formulată de către intervenienții F. și alții (127 persoane); - a respins ca nefondată cererea de intervenție în interes propriu formulată de către intervenienții G. și alții (9 persoane); - a respins ca nefondată cererea de intervenție în interes propriu formulată de către intervenienții H., I., J., K. și L.; - a respins ca nefondată cererea de intervenție în interes propriu formulată de către intervenienții M., N. și O.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 1901 din 26 iunie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal, au formulat recurs reclamanții C. ș.a. (14.378 de persoane), precum și intervenienții D. ș.a. (2.131 persoane), E. ș.a. (6.210 persoane), G., P., Q., R., S.. T., U., V., W., X., Y. și Z., F. ș.a. (128 de persoane) și H. ș.a. (5 persoane), solicitând casarea în tot a sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată, respectiv a cererilor de intervenție, pentru motive încadrate în dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. În susținerile cererilor de recurs, recurenții-reclamanți au dezvoltat următoarele critici: Instanța de fond a soluționat cauza cu încălcarea art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49, modificată prin art. V pct. 2 din O.G. nr. 55/2003, art. I și IV din O.G. nr. 55/2003, raportate la art. 2 lit. m) din Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 924/2003, art. 5.5. din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 924/2003, art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 și art. 6 paragraf 1 din CEDO, atunci când, printr-o interpretare greșită a acestor norme de drept substanțial, a decis că nu se poate reține caracterul nejustificat al refuzului pârâtului de a emite hotărârea de guvern. Astfel, omisiunea legiuitorului de a stabili un termen de finalizare pentru fiecare etapă a procedurii administrative nu îndreptățește autoritatea publică de a determina discreționat acest interval de timp, fiind necesar ca etapele procedurii să fie parcurse într-un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor art. 6 parag. 1 CEDO. În esență, poziția Guvernului României este discreționară, în raport de faptul că au trecut 12 ani de la edictarea O.G. nr. 55/2003 și peste 10 ani de la finalizarea privatizării B. S.A. București. Dreptul de apreciere nu poate echivala cu posibilitatea de a acționa abuziv, arbitrar, fără justificări legale, exercitarea lui fiind supusă principiului proporționalității. Vânzarea pachetului de acțiuni trebuia realizată în cadrul procesului de privatizare iar lipsa din lege a unor prevederi privind termenul în cadrul căruia să fie finalizată o procedură administrativă nu poate încuraja autoritatea să tergiverseze îndeplinirea obligațiilor sale peste limitele unui termen rezonabil sau optim și previzibil.

Cererile de intervenție în interes propriu În dosarul de recurs s-au depus cereri de intervenție în interes propriu formulate de AA. și alții (106 persoane filele x ds. recurs), BB. și alții (4 persoane fila x ds. recurs) și CC. și alții (114 filele x, ds. recurs), prin care au solicitat admiterea cererii de intervenție principală, admiterea cererii formulate de reclamanți și implicit admiterea în integralitate a cererilor lor de intervenție prin care au solicitat aceleași drepturi ca reclamanții. În ceea ce privește aceste cereri de intervenție instanța s-a pronunțat asupra lor în ședința publică din 16 aprilie 2019, respingându-le ca inadmisibile, motivat de faptul că au fost formulate pentru prima dată în fața instanței de recurs.

Apărările formulate în cauză Intimatul Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererilor de recurs, ca nefondate, arătând că instanțele nu se pot substitui legiuitorului sau executivului în privința acordării unui drept recunoscut de lege iar singura autoritate în măsură să adopte măsurile necesare continuării sau finalizării unui proces de privatizare este Guvernul, care va lua măsurile pe care le consideră necesare, la momentul pe care îl va aprecia ca fiind oportun pentru adoptarea acesteia. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt întemeiate, pentru următoarele considerente: Potrivit prevederilor art. 1 din O.G. nr. 55/2003: "În derularea procesului de privatizare a Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București, vânzarea de către Ministerul Economiei și Comerțului a pachetului de acțiuni pentru care salariații societății au dreptul de cumpărare, potrivit legii, se va efectua în mod direct către aceștia, prin derogare de la prevederile art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăților comerciale, aprobată prin Legea nr. 44/1998, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 1 din Legea nr. 137/2002 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării, cu modificările și completările ulterioare". De asemenea, art. 5 din același act normativ modifică art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 în sensul că: "Societatea comercială va ține evidența acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații Societății Naționale a Petrolului B. - S.A. București au dreptul să achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului." Recurenții s-au adresat Guvernului României, solicitând adoptarea unei hotărâri în vederea aplicării art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin art. 5 din O.G. nr. 55/2003. La solicitările formulate de recurenți, Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri, respectiv Departamentul pentru Energie au răspuns în sensul că nu se poate proceda la vânzarea directă a pachetului de acțiuni din procentul de 8% întrucât nu a fost emisă o hotărâre de guvern. În consecință, instanța de contencios administrativ a fost învestită cu acțiune îndreptată împotriva refuzului autorității publice competente de a-și îndeplini obligațiile prevăzute în art. 1, art. IV și art. V din O.G. nr. 55/2003, privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București, precum și pentru modificarea și completarea cadrului legal în domeniul privatizării pentru societățile comerciale aflate în portofoliul Ministerului Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 605 din 26 august 2003. Potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim". Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă, conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane". Excesul de putere este definit la art. 2 alin. (1) lit. n) din același act normativ ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor". Este adevărat că legiuitorul nu a precizat în mod expres un anumit termen în care să fie adoptată hotărârea de guvern însă nu se poate ignora faptul că, de la data publicării O.G. nr. 55/2003 și până la data învestirii instanței de fond (9 martie 2015) au trecut peste 10 ani astfel că ne aflăm în prezența unui "exces de putere" prin încălcarea drepturilor recurenților, drepturi care ar deveni iluzorii dacă s-ar accepta apărările formulate de intimatul-pârât prin amânarea pentru un termen nedefinit al momentului vânzării pachetului de acțiuni. Există jurisprudență a instanței supreme în sensul respingerii acțiunilor însă, la momentul de față, noțiunea de "exces de putere" trebuie interpretată și aplicată în funcție de situația actuală, fiind de importanță și faptul că de la data emiterii actului normativ incident în cauză și până la momentul soluționării recursului (2019) au trecut peste 15 ani, ceea ce conduce la concluzia că intimatul-pârât nu va acționa în sensul respectării drepturilor recurenților astfel că jurisprudența mai veche și-a pierdut forța argumentativă. Nu se pot reține apărările intimatului în sensul că poate decide când și în ce măsură se va efectua vânzarea pachetului de acțiuni, aceste argumente neputând fi valide după trecerea a peste un deceniu de la data când avea obligația de a emite hotărârea de guvern, pentru că unui drept prevăzut legal i-ar reveni o obligație lipsită de conținut, redus la un nudum jus. Marja de apreciere a Guvernului nu poate echivala cu nerespectarea principiului proporționalității care impune respectarea unui just echilibru între interesul public și drepturile legitime ale particularilor pentru a nu se ajunge la situația potrivit căreia textele legale care prevăd drepturi să fie, în fapt, lipsite de eficiență, astfel încât speranța titularilor acestor drepturi, deși are un suport legal, să fie, în realitate, lipsită de conținut. Amânarea adoptării hotărârii de guvern, pentru mai mult de 10 ani, ar putea afecta chiar caracterul previzibil al normelor de lege, creând incertitudine cu privire la însăși existența acestor drepturi, cu atât mai mult cu cât recurenții aveau o speranță legitimă în concretizarea dreptului lor de a achiziționa acțiuni, deja prevăzut prin actul normativ, iar obiectul litigiului nu vizează instituirea, modificarea sau abrogarea unor norme juridice, ci organizarea executării și executarea în concret a acestora, atribute ce țin de acțiunea administrației publice. Mai mult, prin Decizia nr. 1421 din 20 octombrie 2011 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. I, IV și V din Ordonanța Guvernului nr. 55/2003 privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București, precum și pentru modificarea și completarea cadrului legal în domeniul privatizării pentru societățile comerciale aflate în portofoliul Ministerului Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri, Curtea constituțională a statuat că "Faptul că prevederile de lege criticate nu conțin un termen rezonabil înlăuntrul căruia Guvernul să fie obligat a emite o hotărâre pentru ca salariații Societății Comerciale "B." - S.A. să intre în posesia acțiunilor nu înseamnă că acestea sunt neconstituționale, ci poate fi interpretat ca neîndeplinirea de către Guvern a unei obligații de a face, astfel încât persoanele interesate pot promova o acțiune în justiție". În consecință, criticile formulate de recurenți sunt întemeiate iar respingerea acțiunii ar echivala cu lipsirea de efecte juridice a prevederilor O.G. nr. 55/2003 și cu recunoașterea caracterului pur protestativ al obligației pe care Guvernul și-a asumat-o prin însăși adoptarea ordonanței, starea de pasivitate de peste 10 ani încălcând exigențele unui termen rezonabil. Față de considerentele expuse, în baza disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 alin. (1) rap. la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va admite recursul declarat de reclamanți și intervenienți și se va casa sentința recurată iar, în rejudecare, se vor admite atât cererea principală cât și cererile de intervenție în interes propriu astfel cum au fost formulate. Va fi obligat pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa nr. 1a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, Potrivit prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, "Soluțiile prevăzute la alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) pot fi stabilite sub sancțiunea unei penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere". Penalitățile au fost concepute ca un mijloc de constrângere a autorității publice pârâte și ca o garanție pentru persoana vătămată că se vor restabili drepturile legitime. În consecință, dat fiind perioada foarte lungă de timp în care intimatul-pârât a stat în pasivitate, instanța de recurs constată că se impune aplicarea acestui mecanism de constrângere, urmând a se stabili, adiacent executării obligației principale, sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării prezentei decizii și până la executarea obligației. În ceea ce privește pe recurenții F. și alții, și H. și alții (conform anexei nr. 5 atașate prezentei), se constată că raportul asupra admisibilității în principiu prin care s-a menționat obligația acestora de a depune la dosar dovada achitării taxei de timbru în cuantum de 100 de RON, a fost comunicat la data de 5 martie 2018, însă pe dovada de înmânare aflată la fila x nu se află nicio mențiune privind modul în care a fost predat raportul către destinatari astfel că se poate concluziona că nu au avut posibilitatea de a lua cunoștință de obligația de plată a taxei. În acest caz, s-ar fi impus refacerea procedurii care ar fi antrenat cheltuieli judiciare mai mari de 100 de RON, dat fiind numărul mare de părți litigante și, pe cale de consecință, pentru a se atinge scopul urmărit prin plata taxei de timbru, se va dispune darea în debit a recurenților F. și alții, și H. și alții (conform anexei nr. 5 atașate prezentei) cu suma de 100 RON reprezentând taxă judiciară de timbru.