ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 372/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 7 mai 2015, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, constatarea faptului că înscrisurile intitulate "Rapoarte de inspecție", "Anexe la Certificatele de conformitate", "Cereri" și "Notificări" sunt producătoare de efecte juridice, fiind valabil încheiate și, prin urmare, operatorii pe numele cărora au fost emise au dreptul de a primi subvențiile de la APIA, ei funcționând în legalitate.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 35 și urm. C. proc. civ., Ordinul nr. 181/2012 pentru aprobarea regulilor privind organizarea sistemului de inspecție și certificare în agricultura ecologică.

Prin decizia civilă nr. 390/21.09.2015 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a fost respinsă acțiunea reclamantei ca inadmisibilă.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând-o ca fiind nelegală și netemeinică.

Recurenta arată că în mod greșit a fost respinsă ca inadmisibilă acțiunea introductivă de instanță, întrucât în cauză problema nu vizează obligarea la respectarea unui drept, ci chiar constatarea existenței lui în virtutea unui acord tacit, născut din inacțiunea administrației.

În acest sens, recurenta-reclamantă arată că respectarea dreptului de a emite certificate de conformitate, născut din autorizarea tacită, duce la recunoașterea valabilității înscrisurilor în cauză. Rezultă că aspectul supus discuției nu este acela al obligării administrației la recunoaștere, ci chiar a constatării valabilității actelor, în virtutea dreptului de a emite acte valabile, producătoare de efecte juridice, din care va decurge ulterior obligația administrației de a respecta aceste drepturi.

Pe fond, recurenta-reclamantă reia argumentele deduse judecății în primă instanță privind temeinicia acțiunii.

Prin Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condițiilor de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 486 și ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reținut că cererea de recurs îndeplinește atât cerințele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) și c) - e) C. proc. civ., cât și cerințele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat și motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 9 octombrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

Părțile nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte apreciază că susținerile recurentei se circumscriu motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază că aceste critici ale recurentei, vizând pretinsa încălcare sau greșita aplicare de către instanța de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

Din actele și lucrările dosarului rezultă faptul că, prin cererea de chemare în judecată reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, constatarea faptului că înscrisurile intitulate "Rapoarte de inspecție", "Anexe la Certificatele de conformitate", "Cereri" și "Notificări" sunt producătoare de efecte juridice, fiind valabil încheiate și, prin urmare, că operatorii pe numele cărora au fost emise au dreptul de a primi subvențiile de la APIA, ei funcționând în legalitate.

Prin hotărârea recurată, Curtea de Apel Cluj a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins în consecință acțiunea în constatare a reclamantei.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel Cluj a reținut în esență că în cauză nu se regăsește nici una dintre ipotezele prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004, întrucât în speță nu se contestă un act administrativ și nici un refuz nejustificat al autorității.

A reținut instanța de fond că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Astfel, curtea a observat, în mod corect, că acțiunea în constatare urmărește, potrivit petitului formulat, să se constate un fapt, adică să se constate valabilitatea unor înscrisuri și, prin urmare, inadmisibilitatea rezultă și din modalitatea de învestire a instanței de contencios, respectiv cu o solicitare de constatare a valabilității unor înscrisuri.

În mod corect a reținut instanța de fond că, dacă înscrisurile invocate sunt valabile, ele trebuie valorificate și, în ipoteza în care pârâta nu le recunoaște ca valabile, se poate iniția o acțiune în realizarea dreptului, punctual, în raport de fiecare situație juridică creată.

Aceasta reprezintă, în opinia instanței de fond, împărtășită și de instanța de control judiciar, o ipoteză similară cu cea în care titularul dreptului ar cere instanței să constate valabilitatea titlului său, iar numai când titlul nu este recunoscut, titularul dreptului acționează, însă nu pentru constatarea valabilității titlului, ci pentru valorificarea unor drepturi subiective tocmai în considerarea titlului valabil.

Raportat la petitul acțiunii și temeiul de drept invocat, Înalta Curte reține caracterul inadmisibil al cererii introductive de instanță, astfel cum în mod corect a reținut și instanța de fond.

Astfel, Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice…", iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol sunt asimilate actelor administrative unilaterale "și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

De asemenea, potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, prin contencios administrativ se înțelege "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Coroborând dispozițiile legale incidente cu situația de fapt rezultată din probatoriul administrat în cauză, Curtea a constatat în mod corect că în cauză nu se contestă un act administrativ și nici un refuz nejustificat al autorității, ci instanța a fost învestită cu o acțiune în constatare a valabilității unor înscrisuri.

În mod corect instanța de fond a reținut că acțiunea în constatare astfel cum a fost formulată urmărește să se constate un fapt, adică să constate valabilitatea unor înscrisuri, și nu un drept, așa cum reclamanta dorește să inducă ideea. În acest context, instanța de fond în mod corect a stabilit că, în cazul în care înscrisurile nu sunt recunoscute ca valabile, se poate iniția o acțiune în realizarea dreptului, punctual, în raport cu fiecare situație juridică creată.

Nu poate fi acceptată teza formulată de reclamanta A. S.R.L., potrivit căreia:

"

Cu privire la acțiunea în realizarea de drepturi și la caracterul subsidiar al acțiunii în constatare față de aceasta, amintim instanței faptul că nu am avut la dispoziție o astfel de acțiune. Acțiunea în realizare reprezintă cererea prin care reclamantul ce se pretinde titularul unui drept subiectiv, solicită instanței să îl oblige pe pârât la respectarea dreptului iar, dacă acest lucru nu este posibil, la despăgubiri pentru prejudiciul suferit. Problema în speță nu vizează obligarea la respectarea unui drept, ci chiar constatarea existenței lui în virtutea unui act tacit, născut din inacțiunea administrației".

Se constată astfel că pentru respingerea concluziei instanței de fond se pleacă tot de la premisa constatării existenței dreptului în baza unui act tacit, dar,,actul tacit" din culpa administrației este imposibil de reținut.

Se poate observa, de asemenea, faptul că recurenta A. S.R.L., în motivele de recurs, extinde cadrul procesual cu care a fost învestită instanța de fond.

Instanța de control judiciar reține faptul că acțiunea în constatare este acea acțiune în justiție prin care reclamantul solicită instanței doar să constate existența unui drept subiectiv al său față de pârât, ori, după caz, inexistența unui drept subiectiv al pârâtului împotriva sa.

Astfel, potrivit art. 35 C. proc. civ.:

"Cel care are interes poate să ceară constatarea existenței sau inexistenței unui drept. Cererea nu poate fi primită dacă partea poate cere realizarea dreptului pe orice altă cale prevăzută de lege".

În raport cu acțiunea în realizare, acțiunea în constatare are, în dreptul nostru, un caracter subsidiar: cât timp reclamantul are la dispoziție un alt mijloc procedural pentru realizarea dreptului - acțiune în realizare, el nu poate utiliza acțiunea în constatare, aceasta urmând a fi respinsă ca inadmisibilă. Instituind această regulă, legiuitorul a urmărit ca, în măsura în care este posibil, atunci când s-a încălcat un drept să se restabilească ordinea de drept știrbită prin încălcarea respectivă, finalitate ce poate fi atinsă prin acțiunea în realizare.

Nu se poate solicita constatarea unei situații de fapt, în temeiul art. 35 C. proc. civ., întrucât acest text de lege face referire la cererea pentru constatarea existenței sau inexistenței unui drept; o astfel de cerere se respinge ca inadmisibilă.

Acțiunea în constatare este reglementată de art. 35 C. proc. civ. și, prin intermediul acesteia, reclamantul urmărește un obiectiv limitat, respectiv să se constate existența unui drept al său împotriva pârâtului sau inexistența unui drept al pârâtului împotriva sa. Hotărârile pronunțate în cazul acțiunilor în constatare nu sunt susceptibile de executare silită și nu pot constitui titluri executorii, deoarece prin intermediul acestor acțiuni nu se poate solicita constatarea unei situații de fapt, ci numai un drept.

În raport de aceste considerente de ordin teoretic, prezenta acțiune, care are ca obiect "constatarea unui fapt" sau a legalității unor înscrisuri, este inadmisibilă.

De altfel, în raport de dispozițiile Legii nr. 554/2004, care este o lege specială, în cauză nu pot fi aplicate dispozițiile art. 35 C. proc. civ. ca normă generală.

În drept, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, stabilește că:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Din interpretarea acestei norme rezultă că pentru a avea deschisă calea unei acțiuni în fața instanței de contencios administrativ este necesar ca reclamanta să fi fost vătămată de către o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

Reclamanta nu a invocat nici o vătămare în sensul celei vizate de dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ci solicită să se constate, în esență, că anumite înscrisuri pe care le-a emis "sunt producătoare de efecte juridice", "sunt valabil încheiate", iar operatorii pe numele cărora au fost emise au dreptul de a primi subvenții de la APIA".

De asemenea, nu este incidentă niciuna din situațiile prevăzute de art. 2 din Legea nr. 554/2004, neexistând nici un act administrativ emis de pârâtă și nici refuzul acesteia de a soluționa o cerere formulată de reclamantă.

Chiar și dacă s-ar trece peste aceste norme speciale care reglementează acțiunea în contencios administrativ și s-ar avea în vedere numai prevederile art. 35 C. proc. civ., nici această dispoziție legală nu este aplicabilă.

Astfel, pentru constatarea existenței sau inexistenței unui drept în condițiile acestei norme, acțiunea este admisibilă numai în situația în care partea nu are la dispoziție o acțiune în realizarea dreptului.

Or, în cauză, reclamanta justifică promovarea prezentei acțiuni pe motiv că pârâta "a respins cererile de acordare a ajutoarelor de plată în agricultura ecologică", pentru că "ministerul sesizează prezența eronată a ștampilei A. S.R.L. pe unele din documentele noastre".

Înalta Curte constată că reclamanta are la îndemână procedura contestării actului administrativ vătămător, prin care "ministerul sesizează prezența eronată a ștampilei A. S.R.L. pe unele din documentele noastre".

De altfel, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a solicitat ca prezenta acțiune să fie respinsă ca inadmisibilă în raport de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c), art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu dispozițiile art. 8 și art. 18 din același act normativ special, care se aplică cu prioritate față de dispozițiile art. 35 C. proc. civ.

În concluzie, cererea în constatare, astfel cum a fost formulată, este inadmisibilă, deoarece nu privește un act administrativ tipic, așa cum acesta este definit prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, sau asimilat, conform art. 2 alin. (2) din același act normativ.

Pe de altă parte, ceea ce pretinde recurenta - reclamanta a se constata pe cale judecătorească de către instanța de contencios administrativ nu poate forma obiectul unei acțiuni în raport de dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 și nu poate forma obiectul unei soluții pe care o poate da instanța în raport de dispozițiile art. 18 alin. (1)-(6) din Legea nr. 554/2004.

În raport cu dispozițiile legale anterior menționate și prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că în mod corect a soluționat instanța de fond cererea formulată de reclamantă, astfel că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, apreciind că soluția instanței de fond nu a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 390/2015 din 21 septembrie 2015 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 februarie 2018.