ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 361/2018

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Public și Președintele României, anularea O.U.G. nr. 95/2014 și a H.G. nr. 1412/2004, modificată și completată și constatarea tardivității contestării calității și drepturilor categoriilor de persoane care dețin Titlul de luptător pentru Victoria Revoluției din decembrie 1989 - Remarcat prin Fapte Deosebite din orașul Craiova, rănite în perioada 22-25 decembrie 1989.

Prin încheierea din data de 7 septembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 95/2014 și H.G. nr. 99/2015, în raport de dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, formulată de reclamantul A., ca inadmisibilă.

Prin sentința civilă nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015 a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, B. și Președintele României - Administrația Prezidențială și a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantul A. împotriva acestor pârâți, ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă; a fost admisă excepția inadmisibilității, invocată de pârâtul Guvernul României și a fost respinsă, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Atât împotriva sentinței civile nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015, cât și împotriva încheierii din data de 7 septembrie 2015, pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., invocând încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, că judecătorul a dat dovadă de rea credință în judecarea excepției, deoarece nu a luat în calcul motivele prin care recurentul a arătat de ce O.U.G. nr. 95/2014 este contrară Legii nr. 341/2004.

Mai arată recurentul că încheierea din 7 septembrie 2015 nu i-a fost comunicată în timp real, astfel încât să formuleze recurs în 48 de ore de la pronunțare.

Subliniază recurentul că instanța a respins acțiunea pe fondul unei judecăți incorecte a excepției de neconstituționalitate.

Prin Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului declarat împotriva sentinței civile nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015, întocmit în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., s-a constatat că cererea de recurs îndeplinește cerințele de formă prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. a) și c) C. proc. civ., precum și cerințele de formă prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. e) C. proc. civ.

În raport cu dispozițiile art. 487 C. proc. civ., s-a constatat că recursul împotriva sentinței civile nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015 a fost declarat în termenul prevăzut de lege, întrucât sentința recurată a fost comunicată reclamantului la data de 23 noiembrie 2015, iar cererea de recurs a fost înregistrată la instanța de fond la data de 8 decembrie 2015, ultima zi în care aceasta se putea formula în termen fiind 9 decembrie 2015.

Raportat la dispozițiile art. 493 alin. (6) din C. proc. civ., republicat, s-a apreciat că recursul este admisibil, motiv pentru care completul urma a se pronunța în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, (urmând a se fixa termen de judecată în ședință publică, cu citarea părților).

Prin încheierea din 9 octombrie 2017 completul a dispus comunicarea raportului întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3).

Recurentul-reclamant A. și intimata-pârâtă Administrația Prezidențială au depus puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

I. Analizând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepția tardivității recursului declarat împotriva încheierii din 07.09.2015, Înalta Curte constată că acesta a fost declarat cu depășirea termenului prevăzut de art. 29 alin. (2) din Legea nr. 47/1992.

Prin motivele de recurs formulate, recurentul a invocat faptul că încheierea prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate nu i-a fost comunicată.

Înalta Curte constată însă că dispozițiile art. 29 alin. (5) teza a II-a din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale nu prevăd obligativitatea comunicării unei astfel de încheieri.

În consecință, orice incident referitor la imposibilitatea exercitării căii de atac în termenul prevăzut de lege putea fi invocat în cadrul unei eventuale cereri de repunere în termen, ceea ce recurentul-reclamant nu a făcut în cauză.

Este adevărat că potrivit art. 485 alin. (1) C. proc. civ.:

"Termenul de recurs este de 30 de zile de la comunicarea hotărârii, dacă legea nu dispune altfel."

Însă, în cauză sunt incidente dispozițiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care la art. 29 alin. (2) stipulează că "încheierea prin care se respinge ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curții Constituționale poate fi atacată numai cu recurs la instanța imediat superioară, în termen de 48 de ore de la pronunțare".

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului rezultă fără putință de tăgadă că încheierea atacată a fost pronunțată la data de 7 septembrie 2015, iar recursul a fost formulat la data de 9 noiembrie 2015, depășindu-se, așadar, termenul legal de 48 ore prevăzut de textul legal sus citat.

Conform dispozițiilor art. 185 alin. (1) C. proc. civ.:

"Când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate".

Potrivit art. 186 C. proc. civ., republicat:

"(1) Partea care a pierdut un termen procedural va fi repusă în termen numai dacă dovedește că întârzierea se datorează unor motive temeinic justificate.

(2) În acest scop, partea va îndeplini actul de procedură în cel mult 15 zile de la încetarea împiedicării, cerând totodată repunerea sa în termen. În cazul exercitării căilor de atac, această durată este aceeași cu cea prevăzută pentru exercitarea căii de atac.

(3) Cererea de repunere în termen va fi rezolvată de instanța competentă să soluționeze cererea privitoare la dreptul neexercitat în termen."

În cauză nu s-a făcut dovada existenței vreuneia din situațiile prevăzute de art. 186 din C. proc. civ., în sensul că întârzierea s-ar datora unor motive temeinic justificate, pentru a opera instituția repunerii în termen.

Cum în cauză, recurentul nu a pretins și nu a dovedit că a fost împiedicat în exercitarea în termen a căii de atac, se va constata că recursul declarat împotriva încheierii din 7 septembrie 2015 este tardiv formulat și, în temeiul art. 496 C. proc. civ., se va respinge ca atare.

II. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză împotriva sentinței civile nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015 ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Prin sentința civilă nr. 429/26.10.2015, pronunțată în dosarul nr. x, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, B., Președintele României - Administrația Prezidențială și a respins acțiunea față de acești pârâți ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâtul Guvernul României și a respins acțiunea formulată de reclamant în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă.

Prin recursul declarat împotriva acestei sentințe, reclamantul A. a formulat critici doar cu privire la soluția de respingere a acțiunii ca inadmisibilă.

În ceea ce privește petitul referitor la anularea H.G. nr. 99/2015, instanța de fond a constatat neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1)

1

din Legea contenciosului administrativ și a făcut aplicarea dispozițiilor art. 193 alin. (2) C. proc. civ., care prevede obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile drept condiție a exercitării dreptului la acțiune, în cazurile în care aceasta este expres prevăzută de lege.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

(1

1

) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând".

Totodată, potrivit art. 193 alin. (1) C. proc. civ.:

"(1) Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată."

Instanța de fond a reținut în mod corect că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii administrative, expres reglementate de lege, cu caracter obligatoriu, drept pentru care cererea de anulare a actului normativ arătat, fără dovada îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de lege, a fost apreciată ca inadmisibilă, fiind respinsă ca atare.

De altfel, prin motivele de recurs formulate, recurentul-reclamant nu a criticat această soluție.

În ceea ce privește respingerea ca inadmisibilă a petitului referitor la anularea O.U.G. nr. 95/2014, soluția instanței de fond asupra acțiunii în anulare a fost consecința logică a respingerii ca inadmisibilă a excepției de neconstituționalitate invocate de către recurentul - reclamant.

Înalta Curte constată că soluția instanței de fond, de respingere ca inadmisibilă a cererii reclamantului de anulare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 95/2014 pentru modificarea și completarea Legii recunoștinței față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria Revoluției române din decembrie 1989, precum și față de persoanele care și-au jertfit viața sau au avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987 nr. 341/2004, formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, este temeinică și legală, fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente.

Înalta Curte reține că exercitarea dreptului la acțiune împotriva ordonanțelor Guvernului este stipulat la art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, conform căruia:

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.

(2) Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond.

(3) După pronunțarea Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ repune cauza pe rol și dă termen, cu citarea părților. Dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei; în caz contrar, acțiunea se respinge ca inadmisibilă. (…)

(5) Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

Analiza legislației aplicabile în materia dedusă judecății în prezenta cauză relevă că obiectul acțiunii judiciare îl poate constitui, în baza art. 9 din Legea nr. 554/2004, cererea privind anularea unui act administrativ și/sau despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe declarate neconstituționale.

În cauza de față, obiectul acțiunii îl constituie anularea unei ordonanțe de urgență a Guvernului și nu anularea unui act administrativ sau obligarea la despăgubiri, fiind invocată, totodată, și excepția de neconstituționalitate a aceleiași ordonanțe de urgență.

Înalta Curte precizează că din dispozițiile art. 115 din Constituția României rezultă că ordonanțele Guvernului nu sunt acte administrative supuse controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, ci sunt acte normative cu putere de lege, adoptate în temeiul delegării legislative.

Conform alin. (5) din art. 9 din Legea nr. 554/2004, anterior citat, obiectul litigiilor întemeiate pe dispozițiile acestui articol îl reprezintă acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului sau anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Cu alte cuvinte, instanța de contencios administrativ se pronunță doar în privința efectelor vătămătoare ale unei ordonanțe sau dispoziții a acesteia, declarate ca neconstituționale de către Curtea Constituțională, în procedura constituțională.

Legile și ordonanțele sunt acte normative care nu pot forma obiectul controlului instanței de contencios administrativ, întrucât acestea constituie sorgintea dreptului pozitiv.

Judecătorul nu este în drept să judece modul de adoptare al unei legi sau ordonanțe guvernamentale care are caracter de lege în perioada cât este în vigoare, competența acestuia fiind aceea de a aplica și interpreta legea.

Legile și ordonanțele sunt supuse numai controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională, care este garantul supremației Constituției.

În conformitate cu art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională are atribuția de a se pronunța asupra constituționalității legilor, înainte de promulgarea acestora, cât și de a se pronunța, pe calea excepției de neconstituționalitate, asupra constituționalității legilor și ordonanțelor.

În sensul celor anterior menționate, Înalta Curte reține că O.U.G. nr. 95/2014, modificată și completată prin O.G. nr. 1/2015, este un act normativ, de autoritate, cu putere de lege, emis de Guvern în temeiul dispozițiilor art. 115 din Constituția României potrivit principiului delegării legislative, adică fie printr-o lege specială de abilitare a Guvernului, emisă de Parlament în domenii care nu fac obiectul legilor organice [art. 115 alin. (1) din Constituție], fie "în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată" [art. 115 alin. (4) din Constituție].

Prin urmare, prin ordonanțele de urgență, Guvernul, ca putere executivă, exercită temporar, până la aprobarea prin Parlament, în condițiile legii fundamentale, atribuții de putere legiuitoare, ordonanțele de urgență având rang și putere de lege până la validarea lor de puterea legislativă - Parlamentul României.

Așa fiind, ordonanțele de urgență ale Guvernului nu pot forma obiectul acțiunilor de contencios administrativ (nici de anulare, nici de suspendare, nefiind permis a se anula/suspenda un act a cărui legalitate nu poate fi verificată pe fond), argumentul esențial fiind acela că aceste acte nu sunt acte administrative, respectiv acte a căror emitere să intervină secundum legem, adică în vederea organizării executării legii ori a executării în concret a legii, ci legi a căror valabilitate în timp este condiționată de aprobarea Parlamentului.

La pronunțarea acestei soluții Înalta Curte are în vedere și jurisprudența constantă a secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme (cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 2340/15.05.2012 și nr. 2309/20.05.2014).

În ipoteza în care s-ar adopta o soluție contrară, considerându-se ordonanțele de urgență ale Guvernului ca fiind acte administrative, instanța judecătorească ar pronunța o soluție cu încălcarea flagrantă a principiului separației și echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție. Aceasta întrucât aspectele relevate de reclamant țin de activitatea de legiferare, proprie Parlamentului și Guvernului pe calea delegării legislative, iar nu de aplicarea legii la un caz dat, activitate de competența instanțelor de judecată.

Astfel, Înalta Curte, în acord cu considerentele reținute de instanța de fond, constată că demersul juridic inițiat de reclamant în contradictoriu cu autoritatea pârâtă în scopul anulării unei ordonanțe de urgență, respectiv a O.U.G. nr. 95/2014, are un caracter inadmisibil.

Instanțele judecătorești nu sunt competente să cenzureze legile adoptate de puterea legislativă sau ordonanțele Guvernului, întrucât se încalcă principiul separației puterilor în stat, puterea judecătorească având obligația doar de a veghea asupra aplicării corecte a acestora.

Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs recurentul nu dezvoltă un raționament juridic pentru care apreciază că sentința recurată este neîntemeiată, astfel că aceste critici ale recurentului, vizând pretinsa încălcare sau greșita aplicare de către instanța de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, apreciind că soluția instanței de fond nu a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant împotriva sentinței recurate ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva încheierii de ședință din 7 septembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca fiind tardiv formulat.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 429/2015 din 26 octombrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 februarie 2018.