ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1798/2018

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, să se pronunțe o hotărâre prin care să se dispună anularea Deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate eliberat acestuia de organismul de inspecție B. pentru anul 2014; anularea deciziei transmisă Direcțiilor Agricole Județene cu adresa nr. x/2015, precum și obligarea pârâtului să-i recunoască validitatea certificatului eliberat pentru anul 2014.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 360 din 15 decembrie 2015, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca inadmisibilă, acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, având ca obiect - anulare ordin.

Cererea de recursÎmpotriva sentinței menționate la pct. 1.2 a declarat recurs reclamanta A., criticând sentința pentru motive de nelegalitate în temeiul art. 488 din C. proc. civ., respectiv: pct. 5(instanța nu a stăruit pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecății), pct. 6 (instanța s-a pronunțat pe alt obiect decât cel al cererii de chemare în judecată) și pct. 8 (hotărârea a fost dată cu încălcarea normelor de drept material).În dezvoltarea motivelor de recurs recurentul a arătat că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii și nu a stăruit pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecății. Mai susține că instanța s-a pronunțat pe un alt obiect decât cel al cererii de chemare în judecată și că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea normelor de drept material. Arată că instanța de fond nu a avut în vedere cuprinsul răspunsului intimatului-pârât la plângerea sa prealabilă, înregistrat sub nr. x și nu a stăruit pentru aflarea adevărului în legătură cu decizia de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de partenerul contractual. Menționează că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea actului administrativ nelegal prin care s-a adoptat decizia invalidării certificatului său de conformitate. Prin acest răspuns, deși pârâtul nu se pronunță explicit, recunoaște implicit faptul că, la nivelul MADR exista o decizie de invalidare a certificatului de conformitate, adoptată printr-un act administrativ, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, recurentul-reclamant solicitând prin plângerea prealabilă revocarea deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de organismul de inspecție B. pentru anul 2014, decizie transmisă Direcțiilor Agricole Județene cu adresa x/15.01.2015 și comunicată acestuia cu adresa DAJ Caraș-Severin nr. 127/19.01.2015. Cu toate că în răspuns nu se face vorbire despre actul administrativ prin care s-a adoptat măsura/decizia de invalidare a certificatului de conformitate, i se comunică dreptul de a contesta pentru nelegalitate actul administrativ, astfel că intimatul-pârât recunoaște implicit existența unui act administrativ de invalidare a certificatului de conformitate, fără a-1 indica explicit și fără a-l comunica. Consideră că intimatul-pârât, cu rea-credință, nu i-a comunicat actul administrativ, pentru a nu fi atacat, ci a transmis adrese DAJ prin care informa despre deciziile adoptate, pentru a putea susține ulterior că deciziile sunt simple adrese, dar, cu toate acestea, intimatul-pârât a emis un răspuns la plângerea prealabilă. De asemenea, mai arată că în temeiul art. 211, art. 224, art. 237 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ. și având în vedere principiul rolului activ, instanța de fond era obligată să stăruie pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecății și să dispună pârâtului să depună la dosarul cauzei actul administrativ prin care i s-a invalidat certificatul, dat fiind faptul că nu a solicitat anularea adresei nr. x/2015, ci anularea actului administrativ nelegal, respectiv a deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate eliberat acestuia de organismul de inspecție B. pentru anul 2014, decizie transmisă Direcțiilor Agricole Județene cu adresa nr. x/2015 și comunicată recurentului cu adresa DAJ Caraș-Severin nr. 127/19.01.2015, precum și obligarea MADR să recunoască validitatea certificatului eliberat pentru anul 2014. Recurentul-reclamant arată că instanța de fond s-a aflat în eroare atunci când a reținut că ar fi solicitat anularea adresei x/15.01.2015, acesta susținând că a solicitat anularea deciziei comunicate cu adresa nr. x/2015 și nu anularea acestei adrese, astfel că instanța de fond s-a pronunțat pe alt obiect decât cel al cererii sale de chemare în judecată și nu s-a pronunțat pe unul din capetele de cerere, motiv de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. A precizat că s-a adresat chematei în garanție C. S.R.L. pentru a-i comunica o copie de pe nota de control nr. x, la care se face referire în adresa x/15.01.2015, presupunând că prin acest act s-ar fi adoptat măsurile de invalidare a certificatului de conformitate, dar nici acestei societăți nu i-a fost comunicată respectiva notă de control nici la solicitare, reușind să o obțină doar după ce s-a dispus înfățișarea respectivului act de către Curtea de Apel Cluj. Din cuprinsul notei de control reiese că acesta este actul administrativ prin care s-a adoptat decizia invalidării certificatului de conformitate al recurentului și radierea acestuia de pe site-ul MADR, prin propunere aprobată de ministrul în funcție la acea vreme. Nota de control a fost aprobată de ministrul agriculturii, purtând viza de aprobare și semnătura acestuia, devenind act administrativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii și produce prin sine însăși efecte juridice, în sensul că dă naștere, modifică și stinge raporturi juridice, deoarece certificatul de conformitate al recurentului a fost radiat de pe site-ul ministerului, acesta a pierdut calitatea de operator în agricultura ecologică, având în vedere că raportul de inspecție a fost întocmit după data de 24.07.2014. Recurentul-reclamant susține că neavând acces la acest document - notă de control a fost nevoit să solicite instanței revocarea deciziei de invalidare a certificatului de conformitate, decizie transmisă cu adresa nr. x/2015, fără a se referi direct la această notă de control pentru că nu cunoștea conținutul acesteia. Mai mult, arată că în anexa la ordinul MADR nr. 5/05.01.2015, Secțiunea a 3-a, art. 22 alin. (11) se arată că notele de control sunt documente confidențiale și se comunică altor instituții și/sau persoane fizice sau juridice numai cu acordul scris al conducerii DGCAI. Totodată, arată că răspunsul la plângerea prealabilă nu a fost elaborat de structura care a avut calitatea de emitent, deși la art. 193 din anexa la Ordinul nr. 5/05.01.2015 se prevede că structurile din cadrul aparatului central al Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale au obligația de a elabora răspunsurile la plângerile prealabile de revocare/anulare a actelor administrative pentru care au avut calitatea de emitent, cu avizul Direcției Juridice. Or, actul administrativ nr. x în baza căruia i-a fost invalidat certificatul de conformitate, după cum se precizează în adresa nr. x/2015, a fost emis de către Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții, iar răspunsul la plângerea prealabilă a fost elaborat de Direcția Generală Politici Publice și Strategii. Acest lucru reiese și din faptul că Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții, în răspunsul la memoriul adresat de grupul de operatori supuși sancțiunilor, a comunicat propunerea din nota de control nr. x de la pct. 5, însă fără a reproduce și concluzia din finalul propunerii. Astfel, s-a comunicat operatorilor că prin Nota de control nr. x, aprobată de conducerea MADR, întocmită în urma verificărilor efectuate în perioada 02-05.12.2014 de către consilieri din cadrul DGCAI-DIS și transmisă în copie către DGPAS au fost dispuse măsuri, în conformitate cu prevederile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, împotriva celor ce se fac vinovați de netransmiterea în timp legal a răspunsurilor la adresele nr. x și nr. y/07.2014, fără a se comunica cele precizate în continuare în Nota de control, respectiv că vinovăția funcționarilor MADR a generat starea de fapt constatată ulterior tot de intimatul-pârât: fapt ce a condus la desfășurarea unei activități ilegale de către societatea C. S.R.L. De asemenea, recurentul-reclamant critică invalidarea certificatului său de conformitate, în condițiile în care nu a fost afectată legalitatea sau conformitatea respectivului certificat prin eroarea aplicării ștampilei C. S.R.L. pe raportul de inspecție, în loc de ștampila B. - Sucursala Iernut, deoarece în legătură cu această eroare trebuia să fie informat pentru corectarea acesteia, din moment ce organismul B. - Sucursala Iernut era aprobat de către MADR la data efectuării controlului și un angajat al acestuia a efectuat inspecția.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate, ca fiind legală și temeinică. Susține că instanța de fond, în mod corect, a respins acțiunea reclamantului ca inadmisibilă, apreciind că actul atacat nu poate fi calificat drept un act administrativ, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece, deși este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, nu produce prin sine însăși efecte juridice, în sensul că nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, ci acest act s-a adresat Direcțiilor de Agricultură Județene din subordinea MADR, solicitându-se informarea operatorilor în agricultura ecologică, care au beneficiat de serviciile de inspecție și certificare ale organismului D. - Sucursala Iernut, în intervalul 01.01-28.11.2014 (data la care acesta a fost radiat din evidențele ONRC), asupra unor aspecte de nelegalitate ce afectează certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite după 24.07.2014 și care au aplicată ștampila C. S.R.L., precum și asupra obligației de accesare a serviciilor altui organism de inspecție și certificare autorizat de MADR, în scopul continuării activității în sistemul de agricultură ecologică. Se mai arată că, în mod corect instanța de fond s-a pronunțat și cu privire la solicitarea reclamantului privind validitatea certificatului de conformitate eliberat pentru anul 2014, apreciind că și această solicitare era inadmisibilă, întrucât se află în strânsă legătură de accesorialitate cu primul petit, iar pe de altă parte, prin modul în care a fost formulată, nu reclamă un pretins refuz nejustificat de soluționare a unei cereri ori nesoluționare a acesteia în termenul legal, ci nerecunoașterea unei împrejurări de fapt, și anume, validitatea certificatului de conformitate printr-un act juridic emis de MADR.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 04 decembrie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. La termenul din 26.02.2018 având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, s-a fixat termen de judecată în ședință publică, cu citarea părților la data de 07.05.2018.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Instanța de contencios administrativ a fost sesizată cu exercitarea controlului judiciar de legalitate asupra deciziei ministerului pârât de invalidare a certificatului de conformitate care i-a fost eliberat reclamantului de organismul de inspecție B. pentru anul 2014, decizie transmisă Direcțiilor agricole județene cu adresa nr. x/2015, acesta solicitând anularea acestei decizii administrative precum și obligarea pârâtului să recunoască valabilitatea acestui certificat. Reclamantul se consideră vătămat de actul administrativ emis de autoritatea pârâtă, ca manifestare de voință exprimată în regim de putere publică în sensul nerecunoașterii validității certificatului de conformitate, printr-un act juridic emis de MADR, respectiv adresa nr. x/2015 prin care s-a adus la cunoștința tuturor direcțiilor pentru agricultură județene că Certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite după data de 24.07.2014 și care au aplicată ștampila C. S.R.L. nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naționale și comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice. Decizia MADR valorifică concluziile verificărilor efectuate în perioada 02-5.12.2014, de Direcția Generală Control Antifraudă Inspecții - Direcția de Inspecții de Stat, cu privire la criteriile de funcționare, precum și la activitatea desfășurată de D. - Sucursala Iernut/C. S.R.L. și constatate prin Nota de control nr. x, prin care s-a propus ca operatorii să fie informați asupra următoarelor aspecte: (i) organismul de inspecție și certificare D. - Sucursala Iernut a fost radiat conform Certificatului de radiere din data de 28.11.2014, emis în baza rezoluției aprobate de MADR ca organism de inspecție și certificare. (ii) Certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite după data de 24.07.2014 și care au aplicată ștampila C. S.R.L. nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naționale și comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice. (iii) Se impune orientarea către un alt organism de inspecție și certificare aprobat de MADR, în vederea continuării activității în sistemul de agricultură ecologică. Finalul adresei conține solicitarea de a identifica operatorii clienți ai D. - Sucursala Iernut/C. S.R.L. și de a-i informa cu privire la cele semnalate. Această adresă a fost comunicată reclamantei de către Direcția pentru Agricultură Județeană Caraș Severin, prin adresa nr. x/2015. Potrivit art. alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept." Instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă reținând că natura juridică a actului nu poate fi stabilită prin raportare la titulatura dată acestuia, ci doar la conținutul său. Având în vedere tocmai acest conținut, instanța de fond a reținut că actul în discuție nu poate fi calificat drept act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât, deși este emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, nu produce prin sine însuși efecte juridice, în sensul că nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, precum și faptul că scopul emiterii actului l-a constituit exclusiv informarea Direcțiilor de Agricultură Județene și a operatorilor din agricultura ecologică vizați de aspectele de nelegalitate constatate la verificările efectuate de MADR, în condițiile în care, la rândul său, Direcția de Agricultură a județului Caraș-Severin, după primirea respectivei adrese, s-a limitat la informarea reclamantului asupra acelorași aspecte de nelegalitate. Soluția primei instanțe nu este împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor normative pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză, motiv de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"). Deși prin cererea de recurs recurentul-reclamant a invocat și motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5) și 6) din C. proc. civ., arătând că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, nu a stăruit pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecății, s-a pronunțat pe alt obiect decât cel al cererii de chemare în judecată, aceste critici nu sunt incidente. Într-adevăr, în expunerea motivelor de recurs recurentul-reclamant a arătat că instanța de fond s-a aflat în eroare atunci când a reținut că ar fi solicitat anularea adresei nr. x/2015, acesta susținând că a solicitat anularea deciziei comunicate cu adresa nr. x/2015 și nu anularea acestei adrese, astfel că instanța de fond s-a pronunțat pe alt obiect decât cel al cererii sale de chemare în judecată și nu s-a pronunțat pe unul din capetele de cerere. Această critică nu poate fi primită deoarece demersul judiciar a fost declanșat ca urmare a informării recurentului-reclamant despre existența adresei nr. x/2015 prin care s-a adus la cunoștința tuturor direcțiilor pentru agricultură județene faptul că în perioada 02-5.12.2014, Direcția Generală Control Antifraudă Inspecții - Direcția de Inspecții de Stat a efectuat verificări cu privire la criteriile de funcționare, precum și la activitatea desfășurată de D. - Sucursala Iernut/C. S.R.L. Din actele dosarului de fond rezultă că recurentul-reclamant a formulat plângere prealabilă împotriva deciziei de invalidare a certificatului de conformitate, însă în adresa de răspuns nr. x/24/02.2015 emisă de către intimatul-pârât Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale nu se face vorbire despre actul administrativ prin care s-a adoptat măsura/decizia de invalidare a certificatului de conformitate, ci i se comunică dreptul de a contesta pentru nelegalitate actul administrativ, astfel că recurentul-reclamant nu a fost lămurit despre existența sau inexistența unei decizii administrative. De altfel, intimatul-pârât nu a depus la dosar decizia de invalidare, iar demersurile recurentului-reclamant au rămas fără rezultat. Față de aceste aspecte, Înalta Curte constată că adresa nr. x/2015 emisă de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale din care rezultă că: "În urma controlului, prin Nota de control nr. x s-a propus că operatorii vor fi informați asupra următoarelor aspecte: - Organismul de inspecție și certificare D. - Sucursala Iernut a fost radiat conform Certificatului de radiere din data de 28.11.2014, emis în baza rezoluției nr. 14426/26.11.2014, iar societatea nou înființată, respectiv C. S.R.L. nu este aprobată de MADR ca organism de inspecție și certificare; - certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite după data de 24.07.2014 și care au aplicată ștampila C. S.R.L. nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naționale și comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice; - se impune orientarea către un alt organism de inspecție și certificare aprobat de MADR, în vederea continuării activității în sistemul de agricultură ecologică" este act administrativ așa cum este acesta definit de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât, este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, iar manifestarea de voință produce efecte juridice. Această manifestare de voință a fost transmisă recurentului-reclamant (adresa nr. x din data de 19.01.2015 Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția pentru Agricultură Județeană Caraș Severin) prin care recurentul-reclamant A. a fost înștiințat că: Organismul de inspecție și certificare D. - Sucursala Iernut a fost radiat conform Certificatului de radiere din data de 28.11.2014, emis în baza rezoluției nr. 14426/26.11.2014, iar societatea nou înființată, respectiv C. S.R.L. nu este aprobată de MADR ca organism de inspecție și certificare; - certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecție întocmite după data de 24.07.2014 și care au aplicată ștampila C. S.R.L. nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naționale și comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice; - se impune orientarea către un alt organism de inspecție și certificare aprobat de MADR, în vederea continuării activității în sistemul de agricultură ecologică". Or, din conținutul celor două adrese rezultă fără putință de tăgadă că pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a decis asupra validității certificatului de conformitate, iar această manifestare de voință este de natură să producă efecte juridice de drept administrativ, în sensul lipsirii de valabilitate juridică a Certificatelor respective și obligării titularilor să se orienteze către un alt organism de inspecție și certificare aprobat de MADR în vederea continuării activității în sistemul de agricultură ecologică. Faptul că pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale nu a emis o decizie de invalidare a certificatului de conformitate emis pe numele recurentului-reclamant A. nu poate conduce la concluzia că nu ne aflăm în prezența unui act administrativ ca manifestare de voință în regim de putere publică, în sensul de a decide ineficiența juridică a unor certificate, pârâtul acționând în virtutea prerogativelor sale legale și nu poate atrage sancționarea recurentului-reclamant prin respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, atâta vreme cât este singurul act comunicat acestuia prin care i se aduce la cunoștință că certificatul deținut nu mai este valabil, urmare a valorificării concluziilor Notei de control nr. x. Or, instanța de fond a soluționat cauza fără a cerceta fondul cauzei, fără a analiza legalitatea adresei nr. x/2015, prin care au fost suprimate efectele juridice ale certificatului de conformitate care îi fusese eliberat pentru anul 2014, iar respectiva adresă constituie decizia de invalidare. În speță se reține, așadar, incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., având în vedere încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, încălcare ce constă în faptul că s-a stabilit, cu respectarea principiului disponibilității care guvernează desfășurarea procesului civil, natura juridică a actului administrativ supus cenzurii instanței de contencios administrativ, analiza instanței de fond vizând actul a cărui anulare s-a solicitat prin cererea de chemare în judecată.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 și art. 498 alin. (2) din C. proc. civ., constatând că prima instanță a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 360 din 15 decembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.