ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 10/2016

Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din data de 25 noiembrie 2015 în Dosarul nr. 796/117/2015*, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, la solicitarea recurenților - reclamanți, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: dacă, în vederea eliberării certificatului de atestare a stadiului realizării construcției prevăzut de dispozițiile art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, și ale art. 98 alin. (3) lit. a) din Regulamentul de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară nr. 700/2014, necesar pentru înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate pe stadiu de execuție, are relevanță statutul construcției de construcție nefinalizată ca urmare a nerespectării întocmai a autorizației de construire, respectiv dacă existența unor neconcordanțe între lucrările de construire efectiv realizate și autorizația de construire constituie o piedică absolută pentru emiterea certificatului de atestare a stadiului realizării construcției și, deci, împiedică înscrierea în cartea funciară pe stadiu de execuție a construcției ce are statut de construcție nefinalizată, chiar și cu privire la stadiile de execuție ce corespund integral autorizației de construire emise.

Starea de fapt dedusă judecății vizează Cererea nr. 250.526 din 15 iulie 2014 prin care recurenții - reclamanți B.P. și B.C.C. au solicitat pârâtului primarul municipiului Cluj-Napoca eliberarea certificatului de atestare a stadiului realizării construcției cu privire la construcția edificată de aceștia în baza Autorizației de construire nr. 255 din 10 martie 2005 - casă familială D + P + E + M în municipiul Cluj-Napoca, județul Cluj, fiindu-le necesar pentru înscrierea în cartea funciară pe stadiu de execuție a lucrărilor.

La data de 21 ianuarie 2014 s-a întocmit un proces-verbal de constatare a stadiului lucrărilor prin care s-a constatat că lucrările sunt terminate, dar nu a fost respectată autorizația de construire.

Ulterior, la data de 26 august 2014, prin Adresa nr. 298.012/43/2014, s-a răspuns reclamanților că, în urma verificărilor, s-a constatat că lucrările nu respectă documentația tehnică vizată spre neschimbare care a stat la baza eliberării Autorizației de construire nr. 255 din 10 martie 2005, în legătură cu: amplasarea pe parcelă și distanțele față de limitele est și sud ale proprietății; regimul de înălțime este D + P + 2E + M și nu D + P + E + M; suprafața construită, desfășurată și utilă; fațadele N, S.E, V - număr de goluri/uși, ferestre, scări exterioare de acces, compartimentările interioare și funcțiunile.

În aceste condiții, construcția fiind finalizată, însă nefiind respectată documentația tehnică, s-a apreciat că nu se poate emite certificatul de atestare a stadiului construcției solicitat.

Prin acțiunea formulată la data de 25 februarie 2015, reclamanții B.P. și B.C.C., în contradictoriu cu pârâtul primarul municipiului Cluj-Napoca, au solicitat instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să constate refuzul nejustificat al pârâtului de a elibera certificatul de atestare a stadiului realizării construcției și, în consecință, să fie obligat pârâtul la eliberarea actului solicitat.

Prin Sentința civilă nr. 1.862 din 2 iunie 2015 a Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, pronunțată în Dosarul nr. 796/117/2015, s-a respins acțiunea formulată de reclamanți, prima instanță apreciind că acest certificat nu se poate emite în orice situație, ci doar în cazul în care există o construcție edificată autorizat, respectiv cu respectarea autorizației de construire. S-a mai reținut că certificatul de atestare a stadiului realizării construcției emis de primarul unității administrativ- teritoriale despre care se face vorbire la art. 36 alin. (3) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, nu privește construcțiile neautorizate sau pe cele executate cu încălcarea autorizației, deoarece acest text de lege nu constituie o excepție de la regula potrivit căreia dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza autorizației de construire și a procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții, iar în cursul soluționării căii de atac aceștia au formulat cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Prin Încheierea din data de 25 noiembrie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 796/117/2015*, Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, motivat de următoarele:

Competența de a se pronunța asupra chestiunii de drept aparține Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar nu unei alte autorități, întrucât nu ține de constituționalitatea textului de lege sau de compatibilitatea acestuia cu dreptul comunitar, astfel că prima condiție prevăzută de dispozițiile art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă apare ca fiind îndeplinită.

S-a apreciat că și celelalte condiții de admisibilitate sunt îndeplinite, având în vedere că: este vorba despre un proces început după data de 15 februarie 2013, cauza fiind înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj la 25 februarie 2015; în speță, formularea sesizării a fost solicitată completului de recurs, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; s-a constatat existența rolului preventiv, de preîntâmpinare a practicii neunitare; s-a apreciat că este o problemă nouă, reală și dificilă de drept, iar textul de lege supus interpretării nu este formulat în termeni clari, suficienți și previzibili; problema de drept este una punctuală, de drept material, de care depinde soluționarea cauzei.

Completul de judecată al Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal care a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție a arătat că nu a identificat existența unei practici neunitare asupra chestiunii de drept și că nu există o practică unitară la nivelul instanței supreme cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării.

În opinia recurenților-reclamanți B.P. și B.C.C. - cei care au formulat solicitarea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile -, interpretarea dată textelor legale de către instanța de fond sau de către pârât nu poate fi primită întrucât reprezintă o adăugare la lege, o interpretare eronată a dispozițiilor legale și o nesocotire a naturii, caracterului și rolului certificatului de atestare a stadiului realizării construcției, precum și o nesocotire a rolului cărții funciare.

Au apreciat că, potrivit art. 36 alin. (3) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, legiuitorul permite în mod expres intabularea dreptului de proprietate asupra unei construcții nefinalizate, pe stadiile de execuție ale acesteia, arătând care sunt actele necesare pentru înscrierea în cartea funciară.

Prin certificatul de atestare a stadiului realizării construcției, autoritatea locală este chemată să constate o stare de fapt, nu să stabilească dreptul de proprietate sau să decidă asupra aspectelor care țin de contenciosul administrativ. În cazul în care nu sunt respectate în totalitate prevederile autorizației de construire, lucrarea este considerată nefinalizată, potrivit prevederilor art. 37 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicare 2, cu modificările și completările ulterioare, iar sancțiunile pentru aceasta sunt cele prevăzute de legislația în construcții. Dar aceste sancțiuni care s-ar putea aplica în cazul nerespectării întocmai a autorizației de construire nu au legătură și nu afectează dreptul proprietarului de a cere autorității locale să constate starea imobilului și să emită certificatul de atestare a stadiului realizării construcției.

În cazul în care se constată că lucrarea nu corespunde în totalitate cu prevederile autorizației de construire, certificatul de atestare a stadiului realizării construcției poate privi stadiile de execuție ce respectă autorizația de construire, putându-se menționa sau nu și aspectele de neconformitate. Nimic nu împiedică autoritatea locală să ateste doar stadiile construcției care respectă autorizația de construire, putându-se menționa, pentru claritate, și care sunt lucrările executate, dar care nu respectă autorizația de construire. Eventualele mențiuni cuprinse în certificatul de atestare a stadiului realizării construcției sau în procesul-verbal de constatare a stadiului lucrărilor vor putea fi cunoscute de terții care vor studia cartea funciară a imobilului, potrivit art. 883 din Codul civil.

Potrivit art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, republicare 2, cu modificările și completările ulterioare, nu pot fi intabulate în cartea funciară drept construcții finalizate acele construcții care s-au executat fără autorizație de construire sau cu nerespectarea autorizației de construire ori cele la care nu s-a efectuat recepția la terminarea lucrărilor.

Prin urmare, consecința nerespectării autorizației de construire este faptul că nu poate fi intabulată construcția în cartea funciară drept construcție finalizată.

Dar, în completarea acestui text de lege, art. 36 din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, prevede în mod expres faptul că se pot înscrie în cărțile funciare acele construcții care nu sunt finalizate, pe stadiile de execuție ale acestora. Din moment ce legiuitorul stabilește clar faptul că o construcție care nu a respectat autorizația de construire este considerată nefinalizată, dar poate fi înscrisă în cartea funciară pe stadiul de execuție, nu există un temei legal pentru a se refuza acest lucru.

Prin niciun text de lege legiuitorul nu face o distincție între emiterea certificatului de atestare a stadiului realizării construcției pentru o construcție autorizată, neautorizată, executată sau nu cu respectarea autorizației de construire, o asemenea distincție fiind de altfel neavenită având în vedere faptul că prin certificatul de atestare a stadiului realizării construcției se constată de către autoritatea îndrituită starea de fapt a construcției așa cum este ea, actul administrativ solicitat fiind un act de constatare și atestare a unei stări de fapt.

Prin încheierea de sesizare s-a reținut că intimatul-pârât primarul municipiului Cluj-Napoca nu a formulat un punct de vedere în privința chestiunii de drept invocate, însă opinia exprimată de acesta în fața instanței de fond și în recurs este în sensul că dispozițiile legale nu ar permite intabularea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcției pe stadii de execuție (nici pe acele stadii care respectă autorizația) atunci când există neconcordanțe între proiectul construcției și construcția executată.

După comunicarea raportului, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părțile nu au formulat puncte de vedere.

Completul de judecată al Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a apreciat că, raportat la dispozițiile art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, certificatul nu se poate emite în orice situație, ci doar în cazul în care există o construcție edificată autorizat, respectiv cu respectarea autorizației de construire.

Certificatul de atestare a stadiului realizării construcției, eliberat de primarul unității administrativ-teritoriale, despre care se face vorbire la art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, nu privește construcțiile neautorizate sau pe cele executate cu încălcarea autorizației.

Art. 36 alin. (3) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, nu constituie o excepție de la regula potrivit căreia dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza autorizației de construire și a procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor.

Această interpretare a dispozițiilor art. 36 din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, este susținută și de prevederile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, republicare 2, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate și nu pot fi intabulate în cartea funciară.

Instanța de trimitere a mai arătat că, la momentul actual, forma legii a fost modificată, reglementarea chestiunii de drept în discuție fiind realizată în aceeași manieră prin art. 37 din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 3, cu modificările ulterioare.

În urma solicitării adresate de către Înalta Curte de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat că nu s-au identificat hotărâri judecătorești care să vizeze problema de drept în discuție (la nivelul Curții de Apel Timișoara, Curții de Apel Pitești, Curții de Apel Iași, Curții de Apel Ploiești, Curții de Apel Suceava, Curții de Apel Cluj, Curții de Apel Oradea, Curții de Apel Bacău, Curții de Apel Constanța, Curții de Apel Brașov, Curții de Apel Alba Iulia, Curții de Apel Craiova, Curții de Apel Târgu Mureș, Curții de Apel Galați și al Curții de Apel București).

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția judiciară - Serviciul judiciar civil, prin Adresa nr. 276/C/515/III-5/2016 din 23 februarie 2016, a comunicat că nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii vizând problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări.

Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.

În subsidiar, pentru ipoteza în care completul desemnat în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile ar ajunge la concluzia întrunirii condițiilor de admisibilitate a sesizării, opinia judecătorilor-raportori a fost în sensul că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, existența unor neconcordanțe între lucrările de construire efectiv realizate și autorizația de construire constituie un impediment absolut în emiterea certificatului de atestare a stadiului realizării construcției și, pe cale de consecință, împiedică înscrierea în cartea funciară pe stadiu de execuție a lucrării ce are statutul de construcție nefinalizată, chiar și cu privire la stadiile de execuție ce corespund integral autorizației de construire.

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctele de vedere formulate de părți și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Procedura sesizării instanței supreme în vederea pronunțării asupra unor chestiuni de drept printr-o hotărâre prealabilă reprezintă o procedură nouă, preluată din dreptul francez, introdusă în sistemul de drept român prin actualul Cod de procedură civilă, adoptat prin Legea nr. 134/2010, fiind reglementată în cartea a II-a "Procedura contencioasă", titlul III "Dispoziții privind asigurarea unei practici judiciare unitare", cap. II, art. 519-art. 521 din Codul de procedură civilă.

Scopul acestei proceduri este crearea unui mecanism nou pentru uniformizarea practicii judiciare care să contribuie, alături de recursul în interesul legii, la transformarea practicii judiciare românești într-una predictibilă, care să răspundă așteptărilor rezonabile ale justițiabililor.

În analiza aspectelor generale de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile trebuie avute în vedere, pe lângă scopul instituirii acestui mecanism de unificare a practicii, rațiunea și fundamentul său.

Procedura hotărârii prealabile are menirea de a elimina riscul apariției unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei probleme de drept esențiale și controversate.

Pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare și utilizat pentru tranșarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanței de trimitere, instanța supremă trebuie chemată să dea chestiunii de drept o rezolvare de principiu. Altfel spus, în sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu procedura pronunțării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății.

În cazul analizat, titularul sesizării solicită interpretarea unor dispoziții legale care nu comportă o reală dificultate, așa încât o interpretare corectă a prevederilor în vederea soluționării cererii impune realizarea unei analize de conținut și corelate a normelor respective.

Obiectul sesizării trimise de Curtea de Apel Cluj - Secția a IlI-a contencios administrativ și fiscal este formulat astfel: dacă, în vederea eliberării certificatului de atestare a stadiului realizării construcției prevăzut de dispozițiile art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, și ale art. 98 alin. (3) lit. a) din Regulamentul de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară nr. 700/2014, necesar pentru înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate pe stadiu de execuție, are relevanță statutul construcției de construcție nefinalizată ca urmare a nerespectării întocmai a autorizației de construire, respectiv dacă existența unor neconcordanțe între lucrările de construire efectiv realizate și autorizația de construire constituie o piedică absolută pentru emiterea certificatului de atestare a stadiului realizării construcției și, deci, împiedică înscrierea în cartea funciară pe stadiu de execuție a construcției ce are statut de construcție nefinalizată, chiar și cu privire la stadiile de execuție ce corespund integral autorizației de construire emise.

Acțiunea are ca obiect constatarea refuzului pretins nejustificat al primarului municipiului Cluj-Napoca de a emite certificatul de atestare a stadiului realizării construcției. În motivarea refuzului, intimatul a arătat că eliberarea certificatului solicitat este condiționată de respectarea autorizației de construire, invocându-se dispozițiile art. 36 alin. (3) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014.

Potrivit art. 36 alin. (1) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la momentul solicitării eliberării actului administrativ - 15 iulie 2014: "Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza autorizației de construire și a procesului- verbal de recepție la terminarea lucrărilor semnat de reprezentantul autorității locale sau a unui certificat eliberat de autoritatea locală pe raza căreia este edificată construcția, precum și a unei documentații cadastrale."

Prin art. 36 alin. (3) din același act normativ se statuează:

Trebuie arătat că, la momentul actual, forma legii a fost modificată, iar reglementarea chestiunii în discuție apare ca fiind realizată în aceeași modalitate prin art. 37 din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 3, cu modificările ulterioare. Astfel, la alin. (1) se prevede că: "Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare eliberat de autoritatea locală emitentă a autorizației de construire, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, precum și a celorlalte dispoziții legale în materie și a unei documentații cadastrale.", iar dispozițiile alin. (3) al aceluiași articol sunt identice cu cele ale art. 36 alin. (3) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, citate mai sus.

Din conținutul normelor sus-menționate rezultă că în cauza de față este vorba de relaționarea unor prevederi legale și realizarea unui raționament judiciar, prin aplicarea dispozițiilor legale în raport cu o anumită situație de fapt, neputând fi identificate texte de lege lacunare ori controversate care să necesite interpretarea printr-o hotărâre prealabilă.

Instanța de trimitere, competentă să soluționeze recursul declarat de reclamanți, în raport cu situația de fapt și cu susținerile părților, urmează a face aplicarea dispozițiilor art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicare 2, forma în vigoare la data de 15 iulie 2014, coroborat cu dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, republicare 2, cu modificările și completările ulterioare.

Dispozițiile incidente nu sunt neclare sau dificil de aplicat de către instanța de recurs, urmând a fi analizată legalitatea sentinței atacate prin care s-a constatat că în cauză nu există un refuz nejustificat din partea autorității pârâte de soluționare a cererii reclamanților, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Prin urmare, rămâne atributul exclusiv al instanței de trimitere să soluționeze cauza cu judecata căreia a fost învestită, aplicând în acest scop mecanismele de interpretare a actelor normative.

În considerarea argumentelor expuse, Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază că mecanismul de unificare a practicii judiciare reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă nu poate fi valorificat atât timp cât legiuitorul a stabilit, prin condițiile restrictive de admisibilitate, rolul unificator al instituției juridice a hotărârii prealabile numai în scopul preîntâmpinării apariției unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei veritabile probleme de drept, astfel încât sesizarea nu este admisibilă.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă,