ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 14/2016

Prin încheierea de ședință din 15 decembrie 2015, dată în Dosarul nr. 3.185/118/2014, Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, în sensul de a se stabili dacă instanța de judecată poate proceda ea însăși la analizarea condițiilor de muncă ale reclamanților și, dacă este cazul, la încadrarea locurilor de muncă ale acestora în condiții speciale, în situația în care angajatorul pârât nu a urmat procedura de reevaluare a locurilor de muncă în condiții speciale prevăzută de art. 4-7 din Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, și nu există un aviz al Comisiei pentru reevaluarea locurilor de muncă în condiții speciale.

Cererea de pronunțare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 27 ianuarie 2016 cu nr. 533/1/2016.

La aceeași dată a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție și Dosarul nr. 534/1/2016, ce a fost conexat la primul dosar, respectiv nr. 533/1/2016, constatându-se că cea de-a doua sesizare, formulată de același complet de judecată al Curții de Apel Constanța - Secția I civilă la data de 15 decembrie 2015, în Dosarul nr. 7.377/118/2014, are același obiect cu prima sesizare înregistrată. II. Expunerea succintă a celor două procese în cadrul cărora s-a invocat chestiunea de drept menționată

Obiectul învestirii în Dosarul nr. 3.185/118/2014 al Curții de Apel Constanța - Secția I civilă îl constituie cererea prin care se solicită instanței să constate că activitatea desfășurată de reclamanți de la 1 aprilie 2001 până în prezent se încadrează în condiții speciale de muncă - conform pct. 38 al anexei nr. 1 la Legea nr. 226/2006 privind încadrarea unor locuri de muncă în condiții speciale și pct. 38 din anexa nr. 2 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, și să fie obligată pârâta la recunoașterea în favoarea reclamanților a activității ce se încadrează în condiții speciale de muncă - conform pct. 38 din anexa nr. 2 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare.

În motivare, reclamanții au arătat că, în funcția pe care o ocupă de curățitori de rezervoare (tancuri), au beneficiat, până la data de 31 martie 2001, de grupa I de muncă, potrivit Ordinului nr. 50/1990, fiind achitate contribuțiile sociale corespunzătoare. Societatea a demarat procedura impusă deHotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, prin Organizația Patronală "Operatorul Portuar", pentru două locuri de muncă ce îndeplineau criteriile cerute de respectiva prevedere legală, și anume curățitorii de rezervoare (tancuri) și mecanicii de locomotivă.

La data de 17 august 2005 a fost avizată încadrarea în condiții speciale doar a activității desfășurate de personalul din siguranța circulației care îndeplinește funcția de mecanic de locomotivă, nu și cea a curățitorilor de tancuri, pe motiv că locul de muncă nu se regăsește în anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare. La data de 31 august 2005 organizația patronală a transmis răspunsul Casei Naționale de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale - Comisia pentru soluționarea plângerilor, prin care se acceptă încadrarea în condiții speciale a curățitorilor de tancuri.

Cu toate acestea, Legea nr. 226/2006, în anexa nr. 2, nu cuprinde, pentru societatea pârâtă, decât poziția din lista locurilor de muncă corespunzătoare "activității desfășurate de personalul de siguranța circulației, care îndeplinește funcția de mecanic locomotivă", nu și poziția nr. 38 corespunzătoare activității "Curățarea canalelor subterane care conțin substanțe foarte periculoase sau cancerigene din unitățile industriei chimice și petrochimice", care a fost omisă de legiuitor.

Pârâta a demarat procedura de reevaluare impusă de Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, pentru cele două locuri de muncă, respectiv curățitori de rezervoare și mecanici de locomotivă.

La data de 30 august 2012, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - Inspecția Muncii a transmis societății pârâte hotărârea prin care s-a menținut avizul de încadrare în condiții speciale a activității desfășurate de personalul din siguranța circulației care îndeplinește funcția de mecanic de locomotivă, dar s-a respins menținerea avizului de încadrare în condiții speciale a activității desfășurate de curățitorii de tancuri, pe motiv că activitatea nu se regăsește în anexa nr. 2 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare.

La 14 septembrie 2012 pârâta a solicitat Inspecției Muncii reanalizarea solicitării de reevaluare a locurilor de muncă în condiții speciale. La data de 25 februarie 2013 s-a primit din partea Inspecției Muncii răspuns la solicitarea pârâtei, păstrându-se hotărârea de respingere.

Pârâta a solicitat la 26 martie 2013 Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice avizarea favorabilă a menținerii încadrării în condiții speciale de muncă a curățitorilor de tancuri, primind aviz negativ la 7 mai 2013.

Prin Sentința nr. 2.373 din 8 octombrie 2014, Tribunalul Constanța - Secția I civilă a respins acțiunea, reținând, în esență, că angajatorul nu a contestat în contencios administrativ hotărârea emisă de Comisia stabilită conform Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare.

În Dosarul nr. 7.377/118/2014 al Curții de Apel Constanța - Secția I civilă, reclamantul a solicitat să se constate că activitatea desfășurată ca scafandru autonom, în condiții de muncă cu risc deosebit de accidente, boli profesionale, condiții de microclimat nefavorabile, scufundări și lucrări sub apă, experimentări în chesoane, se încadrează în condiții speciale, conform Legii nr. 226/2006 și Hotărârii Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, începând cu data de 1 aprilie 2001 până la încetarea activității.

În acest dosar se susține că angajatorul a obținut avizul emis de Inspectoratul Teritorial de Muncă Constanța, de încadrare a locurilor de muncă în condiții speciale pentru laboratorul hiperbar, pentru cursul PAS și pentru Grup scafandri fluviali; cu toate acestea, unitatea pârâtă nu a fost trecută în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006.

Prin Sentința nr. 404 din 25 februarie 2015 Tribunalul Constanța - Secția I civilă a respins acțiunea reținând, în esență, că Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, și Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, prevăd o procedură administrativă obligatorie pentru încadrarea, respectiv, reevaluarea locurilor de muncă în condiții speciale, procedură care nu a fost urmată.

Învestită fiind cu soluționarea apelurilor declarate de reclamanți în cele două cauze, Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. III. Aspectele de admisibilitate reținute de titularul sesizărilor

Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă, prin cele două încheieri de sesizare pronunțate la data de 15 decembrie 2015 în Dosarul nr. 3.185/118/2014 și, respectiv, în Dosarul nr. 7.377/118/2014, a reținut că obiectul sesizărilor privește norme juridice de care depinde soluționarea cauzei.

În acest sens s-a arătat că, în perioada pentru care reclamanții solicită recunoașterea încadrării activității desfășurate în condiții speciale, sunt aplicabile prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare (în ceea ce privește emiterea avizului), precum și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare (în ceea ce privește reînnoirea acestui aviz).

Cum instanța este chemată să aplice normele juridice incidente, conform art. 22 din Codul de procedură civilă, indiferent dacă au fost sau nu invocate de părți, avându-se în vedere că reclamanții au solicitat recunoașterea încadrării speciale și după data de 1 ianuarie 2011, Curtea de apel a considerat că trebuie să analizeze cele două cereri și din perspectiva dispozițiilor Legii nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare.

Instanța de trimitere a arătat că, indiferent de soluția ce ar urma să fie adoptată pentru perioada în care a fost aplicabilă Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, are de analizat în apel, în mod distinct, consecințele aplicării Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare.

Ca urmare, având în vedere că, în legătură cu aplicarea Hotărârii Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte de Casație și Justiție s-a mai pronunțat în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă (Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în Dosarul nr. 1.184/1/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015), instanța de apel a considerat necesar ca sesizările să vizeze numai interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare.

Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă a apreciat că problema de drept este nouă, vizând un act normativ relativ nou, și dificilă, întrucât cauzele aduc în discuție eventuala culpă a angajatorului care nu a contestat hotărârea emisă în procedura administrativă specială, respectiv nu a derulat procedura administrativă specială și care invocă propria culpă pentru a obține respingerea acțiunii în contextul în care trebuie analizată și posibilitatea efectivă a angajaților de a contesta hotărârea comisiei administrative.

Totodată, s-a arătat că, în situația admiterii unei astfel de cereri, se pune problema contributivității pentru o perioadă anterioară sesizării instanței, în condițiile în care, încadrând locurile de muncă în condiții speciale, angajatorul nu a plătit contribuția majorată la bugetul asigurărilor sociale.

Toate aceste aspecte trebuie analizate pentru a verifica condiția de admisibilitate a acțiunii rezultată din obligația de a derula o procedură administrativă obligatorie.

Pe de altă parte, procedura administrativă obligatorie implică administrarea unor probe specifice, astfel cum se impune prin art. 4 și art. 10 din Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, punându-se problema dacă instanța sesizată direct ar putea proceda la administrarea acestor probe la o dată ulterioară, după ce condițiile de muncă nu mai pot fi analizate nemijlocit ca urmare a modificării lor prin trecerea timpului.

Nu a fost identificată jurisprudență a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care să se dezlege problema de drept și aceasta nu face obiectul unui recurs în interesul legii.

În consecință, Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă a apreciat că sunt întrunite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. IV. Punctul de vedere al titularului sesizărilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Prin încheierile de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, completul de judecată al Curții de Apel Constanța - Secția I civilă a arătat că, în temeiul art. 30 din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, prin Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, s-a instituit o procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru constatarea îndeplinirii condițiilor de încadrare a locurilor de muncă în condiții speciale.

Potrivitart. 9 din Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, hotărârea Comisiei competente poate fi contestată la instanța de judecată.

De asemenea, față de prevederile art. 12 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, depășirea termenului de soluționare a cererii dă posibilitatea persoanei interesate să solicite direct instanței soluționarea acesteia în virtutea dreptului de acces la o instanță, astfel cum au stabilit Curtea Constituțională și Înalta Curte de Casație și Justiție în cazul altor proceduri administrative obligatorii.

Astfel cum a arătat Curtea Constituțională în jurisprudența sa, dar și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, compatibilitatea unei proceduri administrative prealabile obligatorii cu art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale este condiționată de posibilitatea de a contesta ulterior hotărârea organului administrativ în fața unei instanțe judecătorești.

Această posibilitate există și în privința procedurii administrative obligatorii prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare.

Cu referire la Dosarul nr. 3.185/118/2014, Curtea de Apel Constanța - Secția I civilă a arătat că instanța este datoare a verifica dacă procedura administrativă obligatorie a fost parcursă.

Se invocă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții Constituționale conform cărora liberul acces la justiție semnifică faptul că orice persoană se poate adresa instanțelor judecătorești pentru apărarea drepturilor, a libertăților sau a intereselor sale legitime, iar nu faptul că acest drept nu poate fi supus nici unei condiționări.

Ca urmare, instanța este obligată să verifice dacă hotărârea emisă în procedura administrativă obligatorie instituită de Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, nefiind contestată, poate fi cenzurată pe calea dreptului comun.

Referitor la Dosarul nr. 7.377/118/2014, instanța de trimitere a arătat că omisiunea Comisiei de a soluționa contestația în termenul legal de 30 de zile nu poate conduce la imposibilitatea persoanei care se consideră vătămată în drepturile sale de a se adresa instanței, ci, din contră, trebuie sancționată în sensul de a se considera un refuz nejustificat de soluționare a contestației cu consecința acordării posibilității reclamantului de a se adresa direct instanței (a se vedea, în același sens, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite s-a pronunțat prin Decizia nr. XX din 19 martie 2007 în recursul în interesul legii, argumentele expuse în această decizie fiind aplicabile în mod asemănător și în cazul procedurii administrative prealabile prevăzute deLegea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare).

Titularul sesizării apreciază că există garanții suficiente din perspectiva posibilității persoanelor interesate de a prezenta în fața unei instanțe argumentele în legătură cu încadrarea unor locuri de muncă în condiții speciale, fără ca acest drept să fie prejudiciat de instituirea unei proceduri administrative obligatorii.

În aceste condiții, instanța este datoare a verifica dacă procedura administrativă obligatorie a fost parcursă. V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

După comunicarea raportului, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, au fost formulate următoarele puncte de vedere:

Apelanți-reclamanți din Dosarul nr. 3.185/118/2014 al Curții de Apel Constanța - Secția I civilă au apreciat că sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile este inadmisibilă, mecanismul adecvat de unificare a practicii în situația de față fiind cel al recursului în interesul legii. Pe fond au solicitat să se facă o apreciere în sens pozitiv asupra posibilității instanței de judecată de a constata și alte locuri de muncă decât cele cuprinse în anexa la lege privind angajatorii ca fiind locuri în care activitatea se desfășoară în condiții speciale.

Ambele părți din Dosarul nr. 7.377/118/2014 al Curții de Apel Constanța - Secția I civilă au exprimat puncte de vedere.

Astfel, apelantul-reclamant a arătat că angajatul civil nu trebuie să suporte efectele negative ale omisiunii unității angajatoare de a încadra locul său de muncă în condiții speciale.

Intimata-pârâtă a apreciat că încadrarea de către instanța de judecată în condiții speciale a anumitor locuri de muncă este un aspect care excedează prerogativelor instanței, ce nu se poate substitui autorităților și atribuțiilor strict determinate pentru acestea prin normele speciale și care nici nu poate adăuga la lege (Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, și Legea nr. 226/2006) prin constatarea unei situații de fapt, după ce reprezentanții salariaților cu atribuții în procesul încadrării locurilor de muncă în condiții speciale au rămas în pasivitate până la expirarea termenului legal și dincolo de acesta. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

În opinia majoritară se apreciază că instanța nu poate proceda ea însăși la analizarea condițiilor de muncă ale reclamanților și nici la încadrarea locurilor de muncă ale acestora în condiții speciale, în situația în care angajatorul-pârât nu a urmat procedura de reevaluare a locurilor de muncă în condiții speciale prevăzută de art. 4-7 din Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, și nu există un aviz al Comisiei pentru reevaluarea locurilor de muncă în condiții speciale întrucât nu poate substitui unei proceduri administrative impuse de lege o procedură jurisdicțională; procedura administrativă de reevaluare a locurilor de muncă impune atribuții pentru angajator, dar și pentru sindicat, ca reprezentant al angajaților, precum și posibilitatea sesizării inspectoratului teritorial de muncă, ceea ce exclude competența instanței; de asemenea nu poate fi negată competența exclusivă a legiuitorului în a stabili astfel de locuri de muncă, din moment ce individualizarea lor și a unităților respective este cuprinsă în anexele la Legea nr. 226/2006 și la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare.

În opinia minoritară s-a apreciat că instanța de judecată poate proceda ea însăși la analizarea condițiilor de muncă ale reclamanților și, dacă este cazul, la încadrarea locurilor de muncă ale acestora în condiții speciale, în situația în care angajatorul nu a urmat procedura de reevaluare a locurilor de muncă în condiții speciale, cu motivarea că reclamantul nu poate fi sancționat pentru lipsa de diligență a angajatorului în îndeplinirea obligațiilor de demarare a procedurii de încadrare a locului de muncă în condiții speciale, prin neacordarea dreptului său. În cadrul unui conflict de muncă, instanța are competența de a verifica aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, cu scopul stabilirii modului de acordare a drepturilor corelative activității prestate, astfel că neînscrierea societății în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006 nu este un motiv destul de puternic pentru respingerea acțiunii, câtă vreme activitatea se încadrează în anexa nr. 1 la lege.

Prin Adresa nr. 241/C/487/III-5/2016, înregistrată la data de 4 martie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a precizat că procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a promovat un recurs în interesul legii având ca obiect posibilitatea de constatare pe cale judiciară a condițiilor speciale/deosebite de muncă în care angajații și-au desfășurat activitatea după data de 1 aprilie 2001. Referitor la procedura reevaluării locurilor de muncă în condiții speciale, potrivit Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare (s.n. obiect al actualei sesizări), se arată că prin recursul în interesul legii promovat nu se va face o analiză expresă asupra acestui act normativ. Trimiterea la acesta va fi realizată doar în contextul prezentării evoluției reglementării în ansamblu, în scopul identificării concepției legiuitorului asupra încadrării locurilor de muncă în aceste condiții.

Prin Decizia nr. 12, pronunțată la data de 23 mai 2016 în Dosarul nr. 10/2016, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și, în consecință, a stabilit că: I. În interpretarea și aplicarea dispozițiilorart. 19 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale, cu modificările și completările ulterioare, art. 29 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare, raportate la art. 2 alin. (2), art. 3, 4, 11, 12, 15, 16 și 18 din Hotărârea Guvernului nr. 261/2001 privind criteriile și metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, cu modificările și completările ulterioare, respectiv art. 1-4, art. 7-9, art. 13 alin. (4) și art. 13 1 din Hotărârea Guvernului nr. 246/2007 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite, cu modificările și completările ulterioare, nu este deschisă calea unei acțiuni în constatare de drept comun a condițiilor deosebite de muncă în care angajații și-au desfășurat activitatea după data de 1 aprilie 2001 și nici a acțiunii în obligare a angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiții, atunci când aceștia din urmă nu au obținut sau, după caz, nu au reînnoit avizele pentru încadrarea locurilor de muncă în aceste condiții. II. În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 20 alin. (2) și (3) din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2), art. 2 alin. (2) din Legea nr. 226/2006 privind încadrarea unor locuri de muncă în condiții speciale, raportate la prevederile art. 2-6, art. 9, 13 și 16 din Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003 privind metodologia și criteriile de încadrare a persoanelor în locuri de muncă în condiții speciale, cu modificările și completările ulterioare, precum și a prevederilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, în ceea ce privește condițiile speciale, acest tip de acțiuni nu sunt deschise, atunci când nu sunt întrunite condițiile cumulative privind înscrierea activității și a unității angajatoare în anexele nr. 1 și 2 la Legea nr. 226/2006 și, respectiv, în anexele nr. 2 și 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare. VII. Jurisprudența Curții Constituționale

Prin Decizia Curții Constituționale nr. 259 din 6 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 536 din 18 iulie 2014, s-a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, Curtea reținând că, din cauza condițiilor diferite impuse de reglementarea ulterioară Legii nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, față de legislația anterioară, precum și a procedurilor de încadrare în condiții speciale de muncă, în practică nu se poate pune un semn de egalitate între persoanele care anterior au lucrat în grupa I de muncă și cele care au fost încadrate ulterior în condiții speciale, iar încadrarea în trecut a unor locuri de muncă în grupa I nu a atras automat un tratament juridic unitar în prezent sub aspectul încadrării în condiții speciale. Astfel, Curtea a apreciat că diferența de tratament juridic criticată de autorul excepției nu aduce atingere principiului egalității în drepturi, care, așa cum s-a statuat în mod constant în jurisprudența Curții Constituționale, presupune un tratament egal pentru situații egale, dar nu exclude instituirea unei reglementări diferențiate pentru situații obiectiv diferite.

Prin Decizia Curții Constituționale nr. 132 din 25 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 8 aprilie 2010, s-a statuat că "parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional nu îngrădește dreptul de acces liber la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești". VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.

Asupra rezolvării de principiu a chestiunii de drept sesizate, opinia judecătorilor-raportori a fost în sensul că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, și ale Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, instanța de judecată de drept comun nu poate proceda ea însăși la analizarea condițiilor de muncă ale reclamanților și, dacă este cazul, la încadrarea locurilor de muncă ale acestora în condiții speciale, în situația în care angajatorul pârât nu a urmat procedura de reevaluare a locurilor de muncă prevăzută de art. 4-7 din Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, nu există avizul Comisiei pentru reevaluarea locurilor de muncă și unitatea nu este nominalizată în anexa nr. 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizările în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii raportori, punctele de vedere formulate de către părți și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, se constată următoarele:

Verificând îndeplinirea condițiilor de admisibilitate reglementate prin dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, în speță, se constată că sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de legiuitor pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, cu următoarele observații:

Sesizarea s-a făcut de către un complet legal învestit cu soluționarea pricinii în ultimă instanță.

Sesizarea pune în discuție o chestiune de drept constând în interpretarea și aplicarea unor dispoziții de drept material în legătură cu soluționarea cauzei pe fond, respectiv se solicită a se statua dacă dispozițiile legale edictate în materia reevaluării locurilor de muncă, în vederea menținerii încadrării în condiții speciale de muncă, permit instanței să procedeze ea însăși la o astfel de încadrare în situația în care angajatorul nu a urmat procedura administrativă de reevaluare a locului de muncă.

Textul art. 519 din Codul de procedură civilă mai prevede condiția ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile sau să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Analizând îndeplinirea acestei condiții, se constată că dispozițiileart. 30 din Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, ce constituie obiect al interpretării preiau reglementările anterioare conținute de Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, și de Legea nr. 226/2006, iar procedura dezvoltată în Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, de reevaluare a locurilor de muncă, reprezintă o continuare a dispozițiilor Hotărârii Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, prin care se făcea încadrarea acestor locuri în condiții speciale.

Înalta Curte de Casație și Justiție a mai fost sesizată cu o întrebare prealabilă, ce a făcut obiectul Dosarului nr. 1.184/1/2015, în sensul de a statua dacă, sub imperiul Legii nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, este admisibilă constatarea pe cale judiciară a prestării activității în condiții speciale de muncă, în cazul în care, la nivelul angajatorului, s-a efectuat procedura administrativă de încadrare, dar aceasta nu a vizat meseria/funcția reclamantului, cu referire la încadrarea în condiții speciale, și nu la reevaluarea acestei încadrări.

Respectiva sesizare a fost respinsă, ca inadmisibilă, prin Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, reținându-se că, din studierea jurisprudenței puse la dispoziție de instanțele naționale, a rezultat existența unei practici neunitare ce relevă că, de o bună perioadă de timp, au fost pronunțate în această materie hotărâri definitive/irevocabile, astfel că scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență.

Cum prin decizia menționată, instanța supremă nu s-a pronunțat cu privire la fondul sesizării și nu a dezlegat, de principiu, cu efecte general valabile, problema de drept dedusă judecății, se reține că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra interpretării textului de lege ce constituie obiect al sesizării.

În ceea ce privește cerința noutății, ea este îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementările nou-intrate în vigoare, iar instanțele nu i-au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial, ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate.

În egală măsură, însă, noutatea, în sensul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, se referă și la o reglementare mai veche, dar a cărei aplicare frecventă s-a înregistrat ulterior, asupra căreia instanța de judecată este chemată să se pronunțe în prezent, devenind astfel actuală cerința interpretării și aplicării normei de drept respective.

În cazul de față poate fi reținut caracterul de noutate al normei juridice dintr-o dublă perspectivă.

Astfel, se constată că norma supusă interpretării este relativ nouă în condițiile în care, deși Legea nr. 263 a fost adoptată în anul 2010, jurisprudența întemeiată pe dispozițiile art. 30 din lege, determinată de neaplicarea, de către unitățile angajatoare, a Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, a intervenit ulterior epuizării termenelor stipulate 1 iulie 2013/30 septembrie 2013 pentru derularea procedurii administrative.

Pe de altă parte, nu s-ar putea reține că întrebarea prejudicială, extrasă de instanța de trimitere din situația de fapt, ar impune rezolvarea unei probleme de principiu privind caracterul obligatoriu al unei proceduri administrative și consecințele omisiunii de a recurge la o astfel de procedură în privința dreptului de acces la instanță și, respectiv, dacă instanța de drept comun poate substitui, prin actul propriu de judecată, acea procedură administrativă, statuând pe fondul dreptului, întrucât, în soluționarea unei întrebări prealabile, gradul de generalitate al statuării este redus, dezlegarea chestiunii de drept limitându-se, punctual, la spețe similare cu cea în care s-a inițiat procedura de unificare a interpretării normei juridice. În consecință, se constată că problema dedusă interpretării în prezenta cauză se referă la consecințele nefinalizării unei proceduri administrative, strict în situația reevaluării unei activități în scopul verificării subzistenței unor condiții de muncă speciale, cu efecte asupra raportului juridic de muncă și a celui de asigurări sociale al salariatului, apărută după adoptarea noii legi a pensiilor, Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, și a metodologiei de reevaluare prin Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, astfel că elementul de noutate poate fi reținut, atât în privința normei supuse interpretării, cât și a situațiilor concrete cărora li se aplică.

Admisibilitatea sesizării trebuie verificată și în raport cu eventualul concurs între dezlegările date aceleiași probleme de drept printr-o hotărâre prealabilă și o decizie pronunțată în interesul legii, în măsura în care obiectul recursului în interesul legii promovat de procurorul general la 3 martie 2016 și soluționat prin Decizia nr. 12 din 23 mai 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție se suprapune parțial cu cel al prezentei sesizări.

Se constată că, deși recursul în interesul legii tratează, din perspectivă similară, admisibilitatea unei acțiuni de drept comun în condițiile în care procedura administrativă de avizare nu a fost finalizată, acesta nu vizează situația reevaluării locurilor de muncă, prin menținerea avizului, ci doar încadrarea lor inițială. Prezenta sesizare are ca obiect legislația ce a succedat celei pe care recursul în interesul legii o supune dezbaterii, hotărârea prealabilă fiind menită a soluționa o problemă de interpretare a legii care reglementează etapa următoare încadrării locurilor de muncă în condiții speciale, și anume reevaluarea condițiilor de muncă, motiv pentru care privește criterii și operațiuni specifice acestei etape, despre care instanța de trimitere întreabă dacă ar putea fi aplicate într-o procedură judiciară de drept comun.

Normele de drept intern ce formează obiectul sesizării: Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare "Art. 30. - (1) În sensul prezentei legi, locurile de muncă în condiții speciale sunt cele din: [...] e) activitățile și unitățile prevăzute în anexele nr. 2 și 3; [] (2) Periodic, din 5 în 5 ani, locurile de muncă în condiții speciale de muncă prevăzute la alin. (1) lit. e) sunt supuse procedurii de reevaluare a încadrării în condiții speciale, stabilită prin hotărâre a Guvernului. (3) Procedura de reevaluare prevăzută la alin. (2) se stabilește prin hotărâre a Guvernului, elaborată în termen de 9 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi." Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011 privind stabilirea procedurii de reevaluare a locurilor de muncă în condiții speciale prevăzute la art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările ulterioare "Art. 1. - Prevederile prezentei hotărâri se aplică numai locurilor de muncă în condiții speciale prevăzute la art. 30 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare." "Art. 3. - (1) Reevaluarea locurilor de muncă în condiții speciale se realizează în baza următoarelor criterii: a) existența activităților și a unităților pentru care se solicită reevaluarea, în anexele nr. 2 și 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare; b) existența locurilor de muncă pentru care au fost acordate avizele de încadrare în condiții speciale, la unitățile solicitante; c) existența, la locurile de muncă pentru care se solicită reevaluarea, a acelorași factori de risc identificați inițial pentru care a fost acordat avizul de încadrare în condiții speciale; d) identificarea prezenței efectelor nocive asupra stării de sănătate a lucrătorilor identificate prin boli profesionale sau boli legate de profesiune, pentru care a fost acordat avizul de încadrare în condiții speciale la locurile de muncă și pentru care se solicită reevaluarea. (2) Menținerea încadrării locurilor de muncă în condiții speciale se realizează în condițiile îndeplinirii cumulative a criteriilor prevăzute la alin. (1)."

Asupra fondului sesizărilor se constată că litigiile ce fac obiectul acestora vizează situația în care angajatorii au demarat procedura de obținere a avizului comisiei, prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, pentru încadrarea locurilor de muncă în condiții speciale, dar nu s-au regăsit în anexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006, iar în etapa reevaluării avizelor, pentru unul dintre angajatori, comisia a respins cererea de menținere a avizului printr-o hotărâre pe care el nu a contestat-o, iar celălalt angajator nici nu a mai inițiat procedura, considerând că nu i se aplică întrucât nu îndeplinește condiția de a figura în lista de la anexa nr. 3 a Legii nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare (fosta anexă nr. 2 la Legea nr. 226/2006).

În esență, instanța de trimitere întreabă dacă, într-o astfel de situație (în care procedura de încadrare în condiții speciale, limitativ și restrictiv stabilită de legiuitor, nu a fost finalizată, instanța reținând din culpa angajatorului, prin înscrierea, în lista anexă a legii, a unității și a locului de muncă beneficiar al unui aviz), o procedură jurisdicțională de drept comun poate înlocui procedura administrativă, iar instanța de drept comun poate trece la administrarea de probe pe fondul dreptului (deși condițiile în care s-a desfășurat activitatea nu mai pot fi analizate în mod direct, ca urmare a modificării lor prin trecerea timpului), încadrând, retroactiv sau doar pentru viitor, pe salariatul reclamant în condiții speciale, cu substituirea avizului comisiei sau, dimpotrivă, dacă inexistența unei căi, deschisă la instanța de drept comun, încalcă reclamantului liberul acces la justiție.

Instanța de trimitere a apreciat că poate analiza distinct incidența Hotărârii Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, pentru perioada din acțiune supusă reglementării acestui act normativ și a solicitat, pe calea prezentei sesizări, un răspuns ce se referă exclusiv la respectiva perioadă (față de împrejurarea că procedura de încadrare a făcut obiectul sesizării soluționate prin Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015 - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, ulterior, a recursului în interesul legii soluționat prin Decizia nr. 12 din 23 mai 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție).

Pentru a răspunde acestei sesizări trebuie verificat gradul de interdependență între cele două proceduri administrative, cea de încadrare și cea de reevaluare, respectiv dacă, nefiind finalizată etapa de evaluare inițială prin obținerea avizului și nominalizarea unității în anexa legii, se poate solicita, în etapa de reevaluare, emiterea sau menținerea acestui aviz.

De asemenea se impune a analiza relevanța unei culpe a angajatorului (neglijență sau rea-credință), căruia reclamanții i-au reproșat că nu a inițiat sau nu a epuizat procedura de încadrare, în ceea ce privește posibilitatea salariatului de a promova, pe calea dreptului comun, o acțiune prin care să obțină recunoașterea individuală a dreptului pretins.

Deși sesizarea se limitează la etapa de reînnoire a avizelor deja acordate, Înalta Curte apreciază că analiza condițiilor în care se desfășoară etapa de reevaluare a încadrării locurilor de muncă în condiții speciale nu poate fi disociată de etapa anterioară de încadrare.

Aceasta pentru că, potrivit art. 3 alin. (1) lit. a) din Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, primul criteriu avut în vedere la reevaluarea locurilor de muncă în condiții speciale este cel al înscrierii activităților și a unităților pentru care se solicită reevaluarea, în anexele nr. 2 și 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Evoluția cadrului legislativ care a culminat cu întocmirea listelor cuprinse în anexa legii este următoarea: - în perioada 2003-2005, în aplicarea art. 20 din Legea nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, în baza listei locurilor de muncă în care se desfășoară activități ce pot fi încadrate în condiții speciale, stabilită prin anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, s-a derulat procedura de încadrare a unităților și locurilor de muncă în condiții speciale. Chiar dacă, după tipul de activitate, locul de muncă era încadrabil în lista celor nominalizate ca fiind în condiții speciale, aceasta nu echivalează cu recunoașterea de jure a fiecărui loc de muncă, în concret, ca aparținând categoriei condițiilor speciale de muncă, decât în urma validării unei astfel de încadrări în procedura administrativă și termenele impuse prin Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare, etapa tehnică fiind finalizată prin emiterea unui aviz de către autoritățile publice desemnate în acest scop; - la expirarea termenului a fost edictată Legea nr. 226/2006, care a nominalizat în anexa nr. 1 tipul de activități ce pot fi încadrate în condiții speciale (preluând anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 1.025/2003, cu modificările și completările ulterioare) și, în anexa nr. 2, unitățile care au obținut avizul doveditor al locurilor de muncă și activităților încadrate în condiții speciale; - în anul 2010, legislația anterioară menționată a fost abrogată, soluția legislativă, precum și conținutul anexelor cu listele de locuri de muncă și unități fiind preluate în Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare (anexele nr. 2 și 3 ale acestei legi). În plus, Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, a impus obligația de reevaluare periodică a locurilor de muncă printr-o procedură de reînnoire a avizului, reglementată la nivel infralegislativ prin Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare.

Dacă unitatea nu a obținut avizul tehnic necesar în etapa inițială de încadrare și nu s-a exercitat, de către persoanele abilitate, calea de atac administrativă prevăzută de lege împotriva refuzului sau omisiunii organului administrativ de a emite avizul sau dacă, din orice alt motiv, unitatea nu a fost înscrisă înanexa nr. 2 la Legea nr. 226/2006, un salariat al acestei unități nu are deschisă o acțiune la instanța de drept comun pentru a obține, prin eludarea căii speciale, aceleași beneficii ce urmau a fi acordate în procedura administrativă. Aceasta este interpretarea dată prin Decizia nr. 12, pronunțată la data de 23 mai 2016 în Dosarul nr. 10/2016, de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, care a admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și, în consecință, a stabilit că, în ceea ce privește condițiile speciale, acest tip de acțiuni (s.n. acțiuni în constatare de drept comun a condițiilor de muncă în care angajații și-au desfășurat activitatea după data de 1 aprilie 2001 și acțiuni în obligare a angajatorilor la încadrarea locurilor de muncă în aceste condiții) nu sunt deschise, atunci când nu sunt întrunite condițiile cumulative privind înscrierea activității și a unității angajatoare în anexele nr. 1 și 2 la Legea nr. 226/2006 și, respectiv, în anexele nr. 2 și 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Prin urmare, dacă în etapa de emitere a avizului calea dreptului comun nu este deschisă, pentru identitate de rațiune, nici în etapa de reînnoire a acestui aviz nu poate fi utilizată. Instanța de judecată de drept comun nu poate proceda ea însăși la analizarea condițiilor de muncă ale reclamanților și, dacă este cazul, la încadrarea locurilor de muncă ale acestora în condiții speciale, în situația în care angajatorul pârât nu a urmat procedura de reevaluare a locurilor de muncă în condiții speciale prevăzută de art. 4-7 din Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, sau nu a obținut un aviz al Comisiei pentru reevaluarea locurilor de muncă în condiții speciale și, cu atât mai mult, în situația în care unitatea nu este nominalizată în anexa nr. 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare.

Dacă unitatea nu a fost înscrisă în lista conținută de anexa nr. 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, indiferent de motiv (din culpa angajatorului sau a organului administrativ), deci nu este menționată ca derulând activități încadrate în condiții speciale, înseamnă că nu este îndeplinită una dintre condițiile prevăzute cumulativ de art. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2011, cu modificările ulterioare, pentru demararea procedurii de reevaluare a locului de muncă - cea reglementată de art. 3 alin. (1) lit. c). Constatarea îndeplinirii acestei condiții se poate face prin consultarea anexei la lege, nefiind necesară inițierea unui litigiu, astfel că atitudinea angajatorilor din prezenta cauză, care nu au demarat sau nu au continuat procedura de reevaluare, având în vedere acest considerent, nu poate fi calificată drept o atitudine pasivă nejustificată.

Anexa nr. 3 la Legea nr. 263/2010, cu modificările și completările ulterioare, este considerată, asemenea anexei nr. 2 la Legea nr. 226/2006, a fi un punct de pornire în sensul diminuării numărului de unități cu locuri de muncă încadrate în condiții speciale, pe măsură ce condițiile de muncă se normalizează.

Astfel cum rezultă din economia reglementării procedurii de reevaluare, similară celei de încadrare a locului de muncă în condiții speciale, aceasta se limitează strict la verificarea subzistenței condițiilor speciale ce au atras încadrarea inițială și înscrierea unităților și locurilor de munc