ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1926/2015

Decizia nr. 1926/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată și înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/57/2013, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate, ca prin hotărârea ce se va pronunța în cauză să se dispună:

- suspendarea executării raportului de evaluare nr. x/G/II din 3 iulie 2013 întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a prezentei cauze;

- anularea raportului de evaluare nr. x/G/II din 3 iulie 2013 întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Sentința nr. 346/2013 din 11 decembrie 2013, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Integritate și, în consecință, a anulat raportul de evaluare nr. x/G/II din 3 iulie 2013 întocmit de A.N.I.

Cererea de suspendare a executării raportului de evaluare în cauză a fost respinsă ca lipsită de interes prin încheierea pronunțată la data de 25 septembrie 2013.

Împotriva Sentinței nr. 346/2013 din 11 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Susține recurenta-pârâtă că, în ceea ce privește cazul de incompatibilitate generat de deținerea simultană de către reclamant a calității de primar al Comunei R. și a calității de reprezentant al acestei unități administrativ-teritoriale în Adunarea Generală a Acționarilor a SC B. SA Sibiu, instanța de fond a apreciat că nu sunt întrunite condițiile legale pentru existența cazului de incompatibilitate întrucât această societate comercială nu s-ar încadra în categoria societăților comerciale de interes local, raționamentul instanței bazându-se pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente.

În privința incompatibilității raportată la SC B. SA Sibiu, recurenta-pârâtă susține că instanța de fond nu a avut în vedere:

- prevederile art. 3 din Legea nr. 15/1990, potrivit cărora "regiile autonome se pot înființa prin H.G., pentru cele de interes național sau prin hotărâre a organelor județene și municipale ale administrației de stat, pentru cele de interes local din ramurile și domeniile stabilite potrivit art. 2";

- prevederile art. 91 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 215/2001, care stabilesc că "în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (1) lit. a) consiliul județean hotărăște înființarea sau reorganizarea de instituții, servicii publice și societăți comerciale de interes județean, precum și reorganizarea regiilor autonome de interes județean, în condițiile legii";

- art. 2 pct. 1) din Legea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare Republicată* nr. 241 din 22 iunie 2006, denumită în continuare Legea nr. 241/2006, care dispun că "serviciul public de alimentare cu apă și de canalizare, denumit în continuare serviciul de alimentare cu apă și de canalizare se înființează, se organizează și se gestionează sub conducerea, coordonare, controlul și responsabilitatea autorităților administrației publice locale și are drept scop alimentarea cu apă, canalizarea și epurarea apelor uzate pentru toți utilizatorii de pe teritoriul localităților";

- art. 10 din Legea nr. 241/2006, unde se prevede că "Autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale au competență exclusivă, ce poate fi exercitată și prin intermediul asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciul de alimentare cu apă și de canalizare, în condițiile Legii nr. 51/2006, cu modificările și completările ulterioare, în numele și pe seama unităților administrativ-teritoriale asociate, în baza mandatului acordat acestora, în tot ceea ce privește:

a) aprobarea strategiilor locale de înființare, organizare, gestiune și funcționare a serviciului de alimentare cu apă și de canalizare;

b) aprobarea programelor de investiții privind înființarea, dezvoltarea, modernizarea și reabilitarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente serviciului;

c) aprobarea regulamentelor și a caietelor de sarcini ale serviciului;

d) adoptarea modalității de gestiune și aprobarea documentațiilor de organizare și derulare a procedurilor de delegare a gestiunii;

e) aprobarea indicatorilor de performanță ai serviciului.

(2) Unitățile administrativ-teritoriale se pot asocia între ele în vederea înființării, organizării, finanțării, monitorizării și gestionării în interes comun a serviciului de alimentare cu apă și de canalizare și pentru înființarea, modernizarea, dezvoltarea și exploatarea infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestuia, în condițiile stabilite prin Legea nr. 51/2006, cu modificările și completările ulterioare" .

Arată recurenta că SC B. SA Sibiu a fost înființată prin Hotărârea nr. 78 din 22 iunie 1998 a Consiliului Local al Municipiului Sibiu, prin reorganizarea regiei autonome de gospodărire comunală și locală Sibiu, fiind o societate de interes local.

Prin modificările aduse actului constitutiv, SC B. SA Sibiu și-a extins raza teritorială de activitate pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, însă această societate nu și-a modificat caracterul de a fi una de interes local în accepțiunea conferită de legiuitor prin Legea nr. 15/1990.

În opinia recurentei, acest aspect rezultă și din împrejurarea că SC B. SA Sibiu a fost înființată de autoritățile administrației publice locale prin asocierea mai multor unități administrative teritoriale și nu poate opera decât pe teritoriul unităților administrativ-teritoriale asociate, iar desemnarea reprezentantului acționarului în AGA se realizează de consiliile locale în baza atribuțiilor prevăzute de art. 36 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, potrivit căruia consiliul local "exercită în numele unității administrativ-teritoriale, toate drepturile și obligațiile corespunzătoare participațiilor deținute la societăți comerciale sau regii autonome în condițiile legii".

Se mai arată în motivele de recurs că faptul că ulterior SC B. SA Sibiu a dobândit calitatea de operator regional care asigură furnizarea sau prestarea serviciului ori activități de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate nu-i schimă statutul de societate comercială de interes local.

O societate comercială care și-a extins aria în care prestează servicii, de la o localitate sau județ la două sau mai multe localități sau județe, dar care este obligată prin actul de înființare să presteze serviciile numai pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, își păstrează statutul de societate comercială de interes local, neputând fi calificată ca societate comercială de interes național, singura clasificare făcută de legiuitor în Legea nr. 161/2003 fiind împărțirea societăților comerciale în cele de interes local și cele de interes național și care are relevanță în stabilirea stării de incompatibilitate a aleșilor locali, incompatibilități reglementate de legiuitor în vederea prevenirii situațiilor de conflict de interese.

Subliniază recurenta că, plecând de la calitatea de acționar la SC B. SA Sibiu a unității administrativ teritoriale, se constată că există un caz de incompatibilitate de natura celui reglementat de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, întrucât Consiliul Local al Comunei Rășinari avea posibilitatea de a desemna un reprezentant al său în AGA SC B. SA Sibiu doar în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 36 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, potrivit căruia "consiliul local exercită, în numele unității administrativ-teritoriale, toate drepturile și obligațiile corespunzătoare participațiilor deținute la societăți comerciale sau regii autonome, în condițiile legii."

Apreciază recurenta că este vorba, așadar, de un mandat legal conferit consiliului local de către unitatea administrativ-teritorială și de un mandat convențional al consiliului local către cel care îndeplinea și funcția de primar, astfel că s-a ajuns în situația de a fi reprezentat acționarul (unitatea administrativ teritorială) de către primarul respectivei entități, cumulul fiind interzis în mod expres prin prevederile art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003, primarul având un mandat de reprezentant al intereselor locale în AGA SC B. SA.

În opinia recurentei, rezultă cu claritate faptul că, în calitate de primar, reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât a deținut simultan atât funcția de primar al comunei Rășinari, cât și calitatea de reprezentant al comunei Rășinari în Adunarea Generală a Acționarilor în cadrul SC B. SA Sibiu, încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurentă pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În condițiile în care circumstanțele litigiului dedus judecății au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurentă în contextul factual prezentat în sentința atacată.

În esență, criticile formulate de recurenta-pârâtă vizează caracterul de operator regional al SC B. SA Sibiu, societate la care, începând cu data de 16 octombrie 2008, intimatul-reclamant A. a deținut calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale Comuna Rășinari, Județul Sibiu, în adunarea generală a acționarilor, concomitent cu deținerea funcției de primar al Comunei Rășinari, împrejurare față de care, prin Raportul de evaluare contestat, Agenția Națională de Integritate a reținut existența stării de incompatibilitate reglementate de prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, conform cărora:

"Art. 87 - (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: [...]

f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților de interes local reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți de interes național reglementată de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare."

Curtea de apel Alba Iulia a reținut în considerentele hotărârii recurate că SC B. SA este o societate pe acțiuni constituită prin reorganizarea R.A.G.C.L. Sibiu, având inițial ca acționar unic Consiliul Local Sibiu, fiind înregistrată la Oficiul Registrului Comerțului sub nr. J32/1023 din 4 septembrie 1998, pentru ca în cursul anului 2008, în baza Hotărârii nr. 5 din 30 octombrie 2008 a Adunării Generale a Acționarilor, să se reorganizeze prin cooptarea și a altor unități administrativ teritoriale, respectiv Județul Brașov, Județul Sibiu, Municipiul Făgăraș, orașele Avrig, Cisnădie, Ocna Sibiului, Miercurea Sibiului, Tălmaciu, precum și mai multe comune din județul Sibiu, inclusiv comuna Cristian, noii acționari dobândind acțiunile ca urmare a cesionării lor de către Consiliul Local Sibiu.

Regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale sunt reglementate prin Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare. Acest act normativ prevede la art. 11 că două sau mai multe unități administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele competențelor autorităților lor deliberative și executive, să coopereze și să se asocieze în condițiile legii, formând asociații de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice.

Cadrul juridic și instituțional al înființării, organizării și funcționării serviciilor comunitare de utilități publice este reglementat de Legea nr. 51/2006, republicată, în care sunt definite și noțiunile "asociație de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice" și respectiv "operator regional".

Astfel, în înțelesul legii, asociația de dezvoltare intercomunitară are ca obiectiv înființarea, organizarea, finanțarea, exploatarea, monitorizarea și gestionarea în comun a unităților administrativ-teritoriale membre, precum și realizarea în comun a unor proiecte de investiții publice de interes zonal ori regional, destinate înființării modernizării și/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilități publice.

Același act normativ definește termenul de "operator regional" ca fiind operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unora sau al tuturor unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, care asigură furnizarea/prestarea acestora pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcționarea și exploatarea sistemelor de utilități publice aferente acestora, precum și implementarea programelor de investiții publice de interes zonal sau regional destinate înființării, modernizării și/sau după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii, realizate în comun în cadrul asociației.

Prima instanță a apreciat în mod corect că SC B. SA Sibiu a dobândit, în urma reorganizării societății, dispuse în baza Hotărârii AGA nr. 5/2008, prin cooptarea ca acționari a județelor Brașov și Sibiu și a altor unități administrativ-teritoriale, statutul de operator regional, în înțelesul dat acestei noțiuni de Legea nr. 51/2006, înființat în baza hotărârilor adoptate de autoritățile deliberative ale unităților administrativ-teritoriale asociate, cu obiect de activitate serviciile de utilități publice realizate pe raza de competență a tuturor acționarilor.

Astfel, potrivit cadrului legislativ actual reglementat de Legea nr. 51/2006, SC B. SA Sibiu, ca operator regional, activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unități administrativ-teritoriale ce are calitatea de acționar, neputându-se pune semnul egalității între un operator subordonat autorității administrației publice locale și operatorii regionali, aflați sub coordonarea unei asociații de dezvoltare intercomunitară.

Verificând susținerile din recurs, Înalta Curte apreciază că interpretarea instanței de fond privind calificarea SC B. SA ca operator regional este corectă și legală în raport de sensul definit de art. 2 din Legea nr. 51/1996.

Societatea SC B. SA fiind operator regional deoarece vizează două județe - Sibiu și Brașov, nu se încadrează în categoria societăților comerciale de interes local, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 care instituie un regim de incompatibilitate care vizează exclusiv interesul local care este deservit de societatea în care un primar ar reprezenta interesele unei comune, în cazul de față.

Operatorul regional SC B. SA deservește un teritoriu mai mare decât cel al unui județ, respectiv două județe, Sibiu și Brașov, și reprezintă o categorie specială de societăți comerciale al căror acționar sunt numai unitățile administrative teritoriale care au un scop regional și care se încadrează în prevederile art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006.

Pluralitatea de unități administrativ teritoriale comunale, municipale și județene, care asigură acționariatul într-o societate comercială ce dobândește statut de operator regional, face ca obiectul serviciilor prestate de respectivul operator să depășească aria în care un primar are puterea de a servi doar un interes local.

În condițiile în care SC "B." SA întrunește elementele caracteristice ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, fiind, în litera și în spiritul dispozițiilor citate, un operator regional în domeniul serviciilor comunitare de utilități publice, Înalta Curte reține că sunt lipsite de temei susținerile recurentei în sensul că, deși societatea operează pe teritoriul mai multor unități administrativ-teritoriale, este o societate comercială de interes local.

Or, art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 reglementează starea de incompatibilitate între funcția de primar și calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a unei societăți de interes local, iar nicidecum în privința unui operator regional de utilități publice, cum este cazul în speță.

Incompatibilitățile au rolul de a preveni apariția unor conflicte de interese atunci când persoana ce exercită o anumită funcție ar putea avea un interes personal ce ar putea influența îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale, cu imparțialitate și obiectivitate.

În cazul dedus judecății, un asemenea potențial pericol nu subzistă pentru că teritorialitatea interjudețeană face ca mandatul de reprezentant al unei comune să depășească sfera interesului local și să se subordoneze unui interes regional.

În condițiile în care regimul strict al incompatibilităților nu prevede un asemenea caz pentru calitatea de reprezentant într-o societate comercială de interes regional, prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile.

Față de cele expuse, Înalta Curte constată că s-a reținut în mod justificat nelegalitatea raportului de evaluare, nefiind aplicabile prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora funcția de primar este incompatibilă cu funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local.

În realizarea rolului constituțional ce revine instanței supreme de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere practica sa anterioară, în care s-a reținut că primarul care deține calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a acționarilor unei societăți comerciale - operator regional care asigură furnizarea sau prestarea serviciului ori activității de utilități publice pe raza de competență a unităților administrativ-teritoriale asociate, nu se află în situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. În acest sens, instanța are în vedere, cu titlu de exemplu, deciziile nr. x/2015, nr. 431/2015, nr. 432/2015, nr. 473/2015, nr. 1339/2015, nr. 1410/2015 și nr. 1908/2015.

Având în vedere toate considerentele expuse, constatând că sentința atacată este legală și temeinică, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate împotriva Sentinței nr. 346/2013 din 11 decembrie 2013 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 mai 2015.

Procesat de GGC - CL