Decizia nr. 1676/2015 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Judecătoriei Cornetu astfel cum a fost precizată la data de 07.02.2013, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Orașul Pantelimon, prin Primar, obligarea acestuia la respectarea contractului de concesiune și anularea înștiințării de plată emise ca urmare a nerespectării contractului de concesiune.

Hotărârea pronunțată de Judecătoria Cornetu Prin Sentința civilă nr. 8.580/17.12.2013, Judecătoria Cornetu a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența în favoarea Tribunalului Ilfov, cu motivarea că litigiul are ca obiect controlul de legalitate a unei înștiințări de plată ce reprezintă titlu de creanță, astfel că devin aplicabile regulile de competență materială prevăzute la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea pronunțată de Tribunalul Ilfov Prin Sentința civilă nr. 1.361/14.04.2014, Tribunalul Ilfov a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Cornetu, având în vedere, pe de o parte, că înștiințarea de plată nu reprezintă un act administrativ-fiscal, iar, pe de altă parte, că redevența născută dintr-un contract de concesiune având ca obiect un bun proprietate privată al unității administrativ-teritoriale nu are natura unei creanțe fiscale, ci comerciale. Totodată, a constatat ivit conflictul negativ de competență și a înaintat cauza Curții de Apel București pentru soluționarea acestuia.

Hotărârea pronunțată de Curtea de Apel București în soluționarea conflictului negativ de competență Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 1.419 din 8 mai 2014, a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Cornetu, reținând, în esență, următoarele: În ceea ce privește primul capăt de cerere, competența materială nu aparține instanței de contencios administrativ, ci instanței de drept comun (civile), întrucât contractul de concesiune având ca obiect un bun proprietate privată nu a fost asimilat de legiuitor unui act administrativ, urmând a fi guvernat de normele de drept privat. Referitor la al doilea capăt de cerere, a reținut că înștiințarea de plată nu poate forma obiectul controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, întrucât redevența născută dintr-un contract de concesiune încheiat cu o autoritate publică locală asupra unui bun proprietate privată are natura juridică a unei chirii, nefiind vorba despre o creanță fiscală, ci de una civilă, întrucât nu derivă dintr-un raport de drept fiscal, ci din convenția părților supusă normelor de drept privat. Pentru veniturile care provin din raporturile de drept privat (venituri din chirii, din dividende, din valorificarea unor bunuri din domeniul privat), C. proc. fisc. este inaplicabil, veniturile nefiscale ale statului sau ale unităților administrativ-teritoriale sunt obținute în regim de drept privat, fiind rezultatul activității economice pe care statul sau unitatea administrativ-teritorială o desfășoară în calitate de persoană de drept privat. Prin urmare, redevențele obținute în urma concesionării unui bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale, astfel cum este cazul în speță, nu generează raporturi de drept fiscal, care să fie guvernate de C. proc. fisc. și care să atragă competența specializată a instanței de contencios administrativ și fiscal, ci rămân în sfera raporturilor de drept privat, ce atrag competența instanței de drept comun.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Orașul Pantelimon prin Primar, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea căii de atac, recurentul a susținut că obiectul cererii îl constituie anularea înștiințării de plată nr. x/12.11.2011 emise de Consiliul Local Pantelimon - Serviciul de impozite și taxe, ce reprezintă un act administrativ de stabilire a unei taxe locale, în sensul art. 205 din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc. În acest sens, a invocat dispozițiile art. 26 alin. (10) și Anexa nr. 1 la Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, conform cărora veniturile din concesiuni și închirieri sunt venituri ale bugetelor locale. Așa fiind, recurenta a apreciat că suma datorată cu titlu de redevență constituie venit al bugetului local, contractul de concesiune fiind titlu de creanță, iar, potrivit art. 141 alin. (12) și alin. (2) din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., titlul de creanță a devenit executoriu prin depășirea termenului de plată a redevenței, așa încât înștiințarea de plată este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care competența de soluționare a cauzei aparține tribunalului.

Apărarea intimatului-reclamant Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că cererea dedusă judecății, așa cum a fost precizată, vizează neexecutarea contractului de concesiune nr. x/19.02.2004, în sensul nerespectării lui de către pârât în ceea ce privește redevența anuală datorată de reclamant și nu anularea unui act administrativ, apreciind astfel că, în cauză, Judecătoria Cornetu este competentă să soluționeze pricina. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, dar și în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurenta-pârâtă a învestit instanța cu o cerere ce vizează, în principal, obligarea pârâtului la respectarea contractului de concesiune și anularea înștiințării de plată emise ca urmare a nerespectării contractului de concesiune. Ulterior, recurentul a susținut că a renunțat la judecata celui de-al doilea capăt de cerere referitor la anularea înștiințării de plată, potrivit cererii precizatoare depuse în fața Tribunalului Ilfov. În raport cu obiectul cauzei, se reține că este corectă concluzia la care a ajuns Curtea de apel în motivarea detaliată expusă la punctul I.4 din prezenta decizie. Înalta Curte constată astfel că instanța învestită cu soluționarea conflictului de competență a făcut o interpretare temeinică a situației de fapt expuse de reclamant, ceea ce a condus la o calificare corectă a obiectului cererii de chemare în judecată atunci când a considerat că demersul procesual inițiat de parte este de competența judecătoriei. În speță, se constată că limitele învestirii judecătoriei au fost date de incidența art. 1 pct. 1 din C. proc. civ. în raport cu împrejurarea potrivit căreia contractul de concesiune având ca obiect un bun proprietate privată nu a fost asimilat de legiuitor unui act administrativ, urmând a fi guvernat de normele de drept privat. Astfel, în speță, contractul de concesiune are ca obiect un bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale situat în Comuna Pantelimon, motiv pentru care un asemenea contract nu este asimilat actului administrativ în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 554/2004, conform cărora sunt asimilate actelor administrative numai "contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică". În acest sens, Înalta Curte reține că, prin Hotărârea nr. 27 din 31 octombrie 2003, Consiliul Local al Comunei Pantelimon a aprobat "Încheierea contractelor de vânzare-cumpărare sau concesiune, după caz, la un preț social a terenurilor din domeniul privat al Comunei Pantelimon, [...] pe care de-a lungul timpului au fost edificate locuințe, împărțind aceste terenuri în două zone, astfel: Zona I: terenurile din [...] Livezilor III". În consecință, fiind vorba de un bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale, contractul de concesiune a bunului respectiv este supus reglementărilor de drept comun, conform art. 553 alin. (1) și (4) din C. civ., iar nu unor reglementări speciale, cum este, spre exemplu, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (art. 66). Prin urmare, întrucât litigiul dedus judecății are ca obiect un contract de concesiune a unui bun proprietate privată, supus în integralitatea sa dispozițiilor de drept comun, instanța competentă se determină potrivit art. 1 pct. 1 din C. proc. civ., conform cărora "judecătoriile judecă în primă instanță, toate procesele și cererile în afara de cele date de lege în competența altor instanțe". Faptul că, prin cerere, reclamantul solicită, cu titlu subsidiar, și anularea înștiințării de plată referitoare la obligația de plată a redevenței ce îi incumbă în baza contractului de concesiune nu transformă litigiul de drept privat (de competența instanței de drept comun) într-un litigiu de drept public (de competența instanței de contencios administrativ și fiscal), întrucât diferendul judiciar vizează, în esența sa, executarea unei convenții civile (contractul de concesiune a unui bun proprietate privată). A accepta teza contrară echivalează cu stabilirea competenței instanței de contencios administrativ de a soluționa litigii privind contracte civile (de concesiune a unor bunuri proprietate privată), contrar dispozițiilor art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 554/2004 și art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006, care prevăd expres competența instanței de contencios administrativ numai în privința litigiilor referitoare la contracte administrative având ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică. Susținerile recurentului referitoare la natura juridică a înștiințării de plată și la aplicabilitatea dispozițiilor C. proc. fisc. nu pot fi primite, întrucât prevederile C. fisc. și ale C. proc. fisc. nu sunt aplicabile creanței bugetare rezultate din raporturile juridice născute în baza unui contract de concesiune a unui bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale. Într-adevăr, redevența se circumscrie prevederilor art. 2 pct. 58 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, însă, pentru că redevența constituie un venit al bugetului local nu presupune în mod automat faptul că înștiințarea de plată reprezintă un act administrativ-fiscal în sensul dat de recurent. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". Or, raportul juridic dintre reclamant și pârât nu a luat naștere în baza unui contract de drept administrativ (în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 554/2004), ci în baza unui contract de drept privat (contractul de concesiune a unui bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale), iar unul dintre elementele de conținut ale raportului juridic de drept privat este reprezentat de plata redevenței, care constituie, astfel, o obligație de drept civil ce incumbă concesionarului. Atâta timp cât obligația de plată a redevenței a luat naștere în baza unui act de drept privat și reprezintă o obligație civilă, rezultă că înștiințarea de plată nu se circumscrie nici prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere obligației respective, și nici prevederilor art. 41 din C. proc. fisc., întrucât nu stabilește o obligație fiscală. În partea referitoare la încunoștiințarea concesionarului cu privire la plata redevenței, înștiințarea de plată are semnificația juridică a unei notificări de drept civil, căreia nu îi sunt aplicabile normele fiscale sau de procedură fiscală. Diferența dintre obligația civilă ce derivă din contractul de concesiune de drept privat și obligația fiscală este dată și de faptul că în cazul unui contract de concesiune a unui teren sau a unei clădiri proprietate privată a unității administrativ-teritoriale, concesionarului îi incumbă, pe de o parte, obligația civilă de plată a redevenței născută în baza convenției civile, iar, pe de altă parte, obligația fiscală de plată a taxei pe teren/clădire, prevăzută de C. fisc. și stabilită în condiții similare impozitului pe teren/clădiri, conform art. 249 alin. (3), respectiv art. 256 alin. (3) din C. fisc. În același sens, sunt și dispozițiile art. 1 alin. (4) și ale art. 2 alin. (1) și (2) din C. proc. fisc. Din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 2 alin. (1) și art. 1 alin. (4) din C. proc. fisc., rezultă că redevența datorată în baza contractului de concesiune a unui bun proprietate privată a unității administrativ-teritoriale nu se încadrează în excepțiile prevăzute de art. 1 alin. (4) din C. proc. fisc. (redevențe miniere; redevențe petroliere; redevențe rezultate din contracte de concesiune, arendă și alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinație agricolă, încheiate de Agenția Domeniilor Statului) pentru a fi administrată potrivit dispozițiilor C. proc. fisc., ale C. fisc., precum și ale altor reglementări date în aplicarea acestora, prin intermediul unor acte administrativ-fiscale. Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită Curtea de apel, reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 din C. proc. civ.