ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 287/2020

Ședința publică din data de 22 ianuarie 2020

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Educației și Cercetării Științifice a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, anularea Hotărârii nr. 4/11.01.2017 emisă de pârât.

Prin sentința civilă nr. 2586 din 26 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Educației și Cercetării Științifice, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că, potrivit prevederilor art. 79 din Ordinul Președintelui C.N.C.D. nr. 448/2008 pentru aprobarea Procedurii interne de soluționare a petițiilor și sesizărilor (act administrativ cu caracter normativ), Colegiul director, prin hotărârea adoptată, poate dispune includerea unei recomandări cu caracter de îndrumare, fără forță juridică obligatorie, în vederea preîntâmpinării încălcării principiului nediscriminării.

Dispozițiile art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 nu conțin o listă limitativă a criteriilor de discriminare, acestea fiind completate cu sintagma "sau orice alt criteriu", ceea ce oferă posibilitatea reținerii și a altor criterii în săvârșirea unei fapte de discriminare.

Astfel, natura discriminării decurge din faptul că diferența de tratament este determinată de existența unui criteriu, presupunând o legatură de cauzalitate între tratamentul diferit și criteriul interzis de lege invocat de persoana care se consideră discriminată.

Stabilirea finanțării învățământului este realizată prin Legea nr. 1/2011 a educației naționale și H.G. nr. 136/2016 privind aprobarea normelor metodologice pentru determinarea costului standard pe elev și stabilirea finanțării de bază de la bugetul de stat pentru toți elevii din învățământul general obligatoriu particular și confesional acreditat și pentru cei din învățământul profesional și liceal acreditat.

CNCD are ca atribuție constatarea existenței unei discriminări în acte normative sau administrative și poate formula recomandări sau să sesizeze autoritățile competente.

Prin hotărârea emisă de CNCD la 11.01.2016 nu s-a analizat legalitatea Legii educației naționale și a normelor de aplicare, astfel cum apreciază reclamantul, ci s-a constatat că acestea nu respectă principiile nediscriminării și al tratamentului egal.

Conform art. 16 din O.G. nr. 137/2001, Consiliul este autoritatea de stat în domeniul discriminării, autonomă, cu personalitate juridică, aflată sub control parlamentar și garant al respectării și aplicării principiului nediscriminării, în conformitate cu legislația internă în vigoare și cu documentele internaționale la care România este parte.

Prin hotărârea emisă doar se recomandă Guvernului României și Ministerului Educației și Cercetării ca, în termen de 30 de zile, să reglementeze situația, în vederea preîntâmpinării încălcării principiului nediscriminării.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs reclamantul Ministerul Educației și Cercetării, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În motivarea recursului, recurentul a arătat, în esență, că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 2 și art. 15 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

H.G. nr. 136/2016 a fost emisă în vederea punerii în aplicare a prevederilor art. 9 alin. (2), art. 101 alin. (1) și (2) și al art. 104 alin. (2) și (4) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare.

În conformitate cu art. 101 alin. (1) și (2) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare: "Finanțarea unităților de învățământ preuniversitar cuprinde finanțarea de bază, finanțarea complementară și finanțarea suplimentară.

(2) Statul asigură finanțarea de bază pentru toți preșcolarii și pentru toți elevii din învățământul primar, gimnazial, profesional și liceal de stat, particular sau confesional acreditat, pentru elevii din învățământul postliceal de stat, precum și, după caz, pentru beneficiarii cursurilor de pregătire pentru examenul național de bacalaureat. Finanțarea de bază se face în limitele costului standard per elevipreșcolar, conform metodologiei elaborate de Ministerul Educației Naționale."

Finanțarea învățământului special este reglementată în mod distinct la art. 110 alin. (3) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare: "Finanțarea unităților de învățământ special, a claselor de învățământ special, a elevilor din învățământul special, a liceelor speciale și a CJRAE/CMBRAE se asigură din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat prin bugetele locale ale consiliilor județene și ale sectoarelor municipiului București, indiferent de locul de domiciliu al copiilor, prin contract managerial."

Având în vedere prevederile mai sus menționate, finanțarea în cazul învățământului special nu se face în limitele și în baza costului standard per elev/preșcolar reglementat prin normele metodologice aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 136/2016.

Ministerul Educației Naționale și, respectiv, Guvernul României prin prisma competențelor stabilite de legiuitor în sarcina acestora, pun în executare prin emiterea de metodologii, voința puterii legiuitoare exprimată în actele normative cu caracter de lege cadru.

În considerentele deciziei atacate Consiliul reține faptul că Ministerul Educației Naționale și Guvernul României au defavorizat petentul și sunt în consecință incidente prevederile art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000.

Or, făcând o astfel de constatare, CNCD își atribuie competențe cu depășirea limitelor legale și acelor statuate prin Decizia Curții Constituționale nr. 997 din 7 octombrie 2008, prin care s-a constatat că dispozițiile art. 20 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale, în măsura în care sunt interpretate în sensul că acordă CNCD competența ca, în cadrul activității sale jurisdicționale, să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

Astfel, prin constatarea CNCD că prevederile Legii educației naționale nr. 1/2011, respectiv a normelor de aplicare a acestora reprezintă cazuri de discrimnare și de a dispune Ministerului Educației Naționale și Guvernului României să reglementeze situația în sensul eliminării acelor prevederi cu caracter discriminatoriu echivalează lipsirea de conținut a textului legal, singura cu atribuții în acest sens fiind Curtea Constituțională, în virtutea prerogativelor sale de control anterior și posterior concordanței legilor și ordonanțelor cu dispozițiile constituționale.

În situația în care s-ar admite că, pe calea controlului jurisdicțional întemeiat pe art. 20 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000, C.N.C.D. poate să constate existența unor situații discriminatorii ce își au izvorul direct în conținutul unor norme legale, hotărârea Consiliului ar putea avea ca efect încetarea aplicabilității acestor dispoziții și chiar aplicarea prin analogie a unor texte de lege, care nu se referă la persoana sau grupul social discriminate.

Având în vedere cele menționate, C.N.C.D. nu avea competența de a recomanda ori impune, sub sancțiune, adoptarea sau modificarea unui act normativ sau a unor dispoziții legale, nici de a interfera în competențele Curții Constituționale, sub aspectul art. 16 privind principiul nediscriminării prevăzut de O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimatul-pârât, deși legal citat, nu a formulat întâmpinare în cauză.

În faza procesuală a recursului a fost administrată proba cu înscrisuri, recurentul depunând un punct de vedere al Guvernului României.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele și pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentul - reclamant a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Hotărârea Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării nr. 4/11.01.2017.

Acțiunea sa a fost respinsă, prima instanță apreciind ca fiind temeinic și legal actul administrativ contestat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că acesta a fost invocat prin raportare la dispozițiile art. 2 și art. 15 din O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare.

Cu prioritate, Înalta Curte reține că intimatul pârât Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării a fost sesizat prin petiția nr. 4625/01.08.2016 de Școala Specială "A." din Arad (unitate de învățământ preuniversitar particular special acreditată, care școlarizează copii cu nevoi speciale) cu privire la o situație pe care o consideră discriminatorie, respectiv neacordarea finanțării de bază și pentru învățământul privat special, în comparație cu alte unități de învățământ preuniversitare particulare, acreditate, care beneficiază de o asemenea finanțare de la stat.

Într-o procedură derulată cu citarea, ca persoane reclamate, a Inspectoratului Școlar Județean Arad, a Primarului Municipiului Arad și a Consiliului Local Arad, Colegiul director al Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării a emis Hotărârea nr. 4/11.01.2017, prin care a decis că neacordarea finanțării de bază și pentru învățământul privat special reprezintă discriminare conform art. 2 alin. (1) și art. 15 din O.G. nr. 137/2000, că nu se reține culpa autorităților reclamate și că recomandă Guvernului României și Ministerului Educației și Cercetării să reglementeze situația în termen de 30 zile.

Înalta Curte constată că, pentru a decide astfel, Consiliul Director nu a avut în vedere faptul că Legea nr. 1/2011 este cea care reglementează în Secțiunea 13 învățământul special și special integrat, distinct de învățământul de masă (de stat, particular și confesional).

Tot astfel, modalitatea de finanțare și sursele acestui învățământ special sunt prevăzute în art. 106 și art. 110 alin. (3), care se referă în mod expres și distinct la învățământul special.

Astfel, potrivit art. 106 din Legea nr. 1/2011, "Finanțarea de bază și finanțarea complementară se realizează pe baza contractului de management administrativ-financiar încheiat între directorul unității de învățământ preuniversitar și primarul localității/primarul de sector în a cărei/cărui raza teritorială se află unitatea de învățământ, respectiv cu președintele consiliului județean/primarul de sector, în cazul școlilor speciale."

În conformitate cu art. 110 din lege, "(3) Finanțarea unităților de învățământ special, a claselor de învățământ special, a elevilor din învățământul special, a liceelor speciale și a CJRAE/CMBRAE se asigură din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat prin bugetele locale ale consiliilor județene și ale sectoarelor municipiului București, indiferent de locul de domiciliu al copiilor, prin contract managerial."

Prin urmare, finanțarea pentru învățământul special are prevăzut prin lege organică un regim distinct, fiind asigurată de consiliile județene/locale, prin bugetele locale, în temeiul unor contracte de management.

În plus, în conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în domeniu, diferența de tratament devine discriminare atunci când se induc distincții între situații analoage și comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă și obiectivă. Instanța europeană a decis în mod constant că pentru ca o asemenea încălcare să se producă "trebuie stabilit că persoane plasate în situații analoage sau comparabile, în materie, beneficiază de un tratament preferențial și că această distincție nu-și găseste nici o justificare obiectivă sau rezonabilă".

În aceste condiții, Înalta Curte consideră că refuzul finanțării unității școlare petente este o problemă de aplicare efectivă a legii, iar eventuala faptă de discriminare reclamată trebuia analizată în raport cu presupusul autor al acesteia (consiliul județean).

În acest sens sunt prevederile art. 20 din O.G. nr. 137/2000, potrivit cărora "(1) Persoana care se consideră discriminată poate sesiza Consiliul în termen de un an de la data săvârșirii faptei sau de la data la care putea să ia cunoștință de săvârșirea ei. (…)

(3) Prin cererea introdusă potrivit alin. (1), persoana care se consideră discriminată are dreptul să solicite înlăturarea consecințelor faptelor discriminatorii și restabilirea situației anterioare discriminării.(…)

(6) Persoana interesată va prezenta fapte pe baza cărora poate fi prezumată existența unei discriminări directe sau indirecte, iar persoanei împotriva căreia s-a formulat sesizarea îi revine sarcina de a dovedi că nu a avut loc o încălcare a principiului egalității de tratament. În fața Colegiului director se poate invoca orice mijloc de probă, respectând regimul constituțional al drepturilor fundamentale, inclusiv înregistrări audio și video sau date statistice. (...)."

Pe de altă parte - în interpretarea dată de factorii implicați, reflectată și de punctul de vedere al Guvernului și îmbrățișată de Consiliul director al CNCD, în sensul că nu se recunoaște dreptul unităților de învățământ particular special acreditat la finanțarea de bază - tratamentul diferit, chiar discriminator fiind, rezultă din lege, putând fi cenzurat doar de Curtea Constituțională, în virtutea atribuțiilor sale consfințite de art. 142 alin. (1) și art. 146 din Constituție și de prevederile Legii nr. 47/1992.

În acest sens, prin Decizia nr. 997/2008 a Curții Constituționale, s-a statuat că dispozițiile art. 20 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale, în măsura în care sunt interpretate în sensul că acordă Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării competența ca, în cadrul activității sale jurisdicționale, să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.

Prin urmare, în ambele situații, Înalta Curte apreciază că Hotărârea nr. 4/11.01.2017, prin care s-a constatat o situație de discriminare decurgând din H.G. nr. 136/2016 privind aprobarea normelor metodologice pentru determinarea costului standard per elev/preșcolar și stabilirea finanțării de bază de la bugetul de stat, din sume defalcate din T.V.A. prin bugetele locale, pe baza costului standard per elev/preșcolar, pentru toți preșcolarii și elevii din învățământul general obligatoriu particular și confesional acreditat, precum și pentru cei din învățământul profesional și liceal acreditat, particular și confesional este nelegală.

H.G. nr. 136/2016 are, așa cum o arată și titulatura, un domeniu de reglementare limitat la punerea în aplicare a prevederilor art. 9 alin. (2), art. 101 alin. (1) și (2) și al art. 104 alin. (2) și (4) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare, iar nu și a prevederilor art. 106 și art. 110 din aceeași lege, neputându-se susține că actul administrativ cu caracter normativ în discuție este discriminator prin el însuși.

Așa fiind, Înalta Curte apreciază că sunt fondate criticile recurentului reclamant în sensul că, reținând că este discriminatorie neacordarea finanțării de bază și pentru învățământul special (de stat sau privat) și recomandând puterii executive modificarea unui act normativ, intimatul CNCD și-a depășit competența și a interferat nepermis în atribuțiile Curții Constituționale.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o greșită aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinței recurate.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantul Ministerul Educației și Cercetării, va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea reclamantului și va anula Hotărârea Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării nr. 4/11.01.2017.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Ministerul Educației și Cercetării (fost Ministerul Educației Naționale) împotriva sentinței civile nr. 2586 din 26 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Admite acțiunea reclamantului Ministerul Educației și Cercetării.

Anulează Hotărârea Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării nr. 4/11.01.2017.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 22 ianuarie 2020.