ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2093/2018

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta S.C. APĂ CANAL S.A. SIBIU la data de 30.04.2015 în contradictoriu cu pârâta ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ APELE ROMÂNE (în continuare ANAR), s-a solicitat să se dispună modificarea valorilor limită ale indicatorilor fizico-chimici din apa uzată stabiliți la pct. 7 nr. crt. 3,4,5,6,14,15,17 din Autorizația de Gospodărire a Apelor nr. 3/15.01.2015 și plata cheltuielilor de judecată. La 27.07.2015 acțiunea a fost modificată în sensul solicitării, printr-un nou capăt de cerere, a suspendării calculului penalităților pentru depășirea limitelor indicatorilor fizico-chimici din apa uzată epurată evacuată.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 197 din 6 noiembrie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea modificată, ca neîntemeiată. Instanța de fond a reținut că pârâta a emis, la cererea reclamantei, Autorizația de Gospodărire a Apelor nr. 3/15.01.2015 privind "sistemul de alimentare cu apă și canalizare în municipiul Sibiu și localitățile limitrofe", valabilă până la 31.01.2016, prin care s-au stabilit valori limită ale indicatorilor fizico-chimici din apele uzate epurate, în punctele de evacuare în receptor, râul Cibin. Reclamanta critică indicatorii de la pct. 7 ca fiind mai mici decât cei cuprinși în actele de reglementare și mai mici decât cei stabiliți prin autorizațiile emise anterior, 301/16.11.2009, 259/31.10.2013. Se reține că până la finele anului 2010 trebuia finalizată rețeaua de canalizare și stația de epurare cu treaptă terțiară, conform obligațiilor asumate prin poziția comună a UE Bruxelles, 24.11.2004, capitolul 22 Mediu - Calitatea apei - aglomerarea Sibiu și că în anul 2011, cea mai mare parte dintre lucrările prevăzute de Avizul de gospodărire a apelor nu fuseseră încă începute, de aceea, a fost a aprobat un program de etapizare în vederea realizării lucrărilor și măsurilor necesare conformării cu Directiva 91/271/CEE privind epurarea apelor uzate urbane și pentru îndeplinirea angajamentelor asumate de România în procesul de aderare la UE. Reclamanta susține că programul de etapizare trebuia finalizat în trimestrul II 2015, de aceea trebuia să beneficieze de prevederile art. 4 alin. 11 HG 188/2002 pe când pârâta susține că reclamanta trebuia să finalizeze lucrările în trimestrul IV 2014, după această dată stația de epurare trebuind să funcționeze în parametrii proiectați iar parametrii de calitate ai apelor uzate evacuate trebuia să se încadreze în limitele prevăzute de legislația de gospodărire a apelor în vigoare - H.G. nr. 188/2002 Anexa 3 NTPA 001/2002. Hotărârea nr. 188 din 28 februarie 2002 reglementează normele privind condițiile de descărcare în mediul acvatic a apelor uzate, iar în Anexa Nr. 3 se regăsește normativul privind stabilirea limitelor de încărcare cu poluanți a apelor uzate industriale și orășenești la evacuarea în receptorii naturali, NTPA-001/2002. Art. 4 prevede că: " (11) Pentru utilizatorii existenți, care realizează capacități de epurare în conformitate cu programul de etapizare aprobat, în autorizația de gospodărire a apelor, emisă pe o perioadă limitată, se înscriu valori ale substanțelor poluante care nu depășesc valorile-limită din tabelul nr. 1 din anexa nr. 2 la hotărâre - NTPA-002." Din aceste dispoziții rezultă că valorile cuprinse de actul normativ reprezintă limitele maxime admisibile de încărcare a apelor, legiuitorul dând dreptul emitentului autorizației de a stabili valori admisibile mai mici decât cele prevăzute în tabel, pe baza datelor și obiectivelor de calitate ale receptorului natural. În opinia instanței, invocarea aliniatului 11 de către reclamantă nu înlătură dreptul emitentului autorizației de a stabili o limită inferioară celei înscrise în tabelul 1 din anexa 2, dacă la baza acestei conduite stă o justificare legală, deoarece dispoziția cuprinsă în aliniatul 11 prevede doar interdicția de a stabili valori mai mari decât limita maximă. Ori, interdicția de a stabili o valoare limită peste valoarea limită maximă, nu înseamnă că se interzice și stabilirea unei limite sub valoarea maximă admisă. Se constată că din punct de vedere al modului de exprimare legiuitorul a folosit sintagmele "Limitele maxime admisibile", "nu depășesc valorile-limită". Analizând dacă emitentul autorizației a stabilit limitele maxime admisibile la pct. 7 din autorizația 3/2015 cu exces de putere, instanța constată că, la baza acestor valori stă o documentație care justifică această conduită, fără a se putea aprecia ca fiind nelegală. Este de subliniat faptul că excesul de putere apare numai atunci când autoritatea/instituția publică are dreptul de apreciere și atunci când legea îi îngăduie o soluție din mai multe posibile iar instanța de contencios analizează conduita pârâtei din perspectiva legalității soluției adoptate. Afirmația pârâtei că în stabilirea valorilor limită s-a ținut cont de obiectivele de calitate obținute pentru râul Cibin și de valorile determinate în urma monitorizării de control a apelor uzate evacuate sunt susținute de probe care au relevat că în anul 2014 corpul de apă receptor, Cibin - aval confluența Valea lupului - amonte confluența Olt a fost evaluată pe baza datelor de monitorizare ca fiind în stare ecologică moderată. Așa fiind, se justifică stabilirea unor valori limită necesare pentru aducerea corpului de apă într-o stare calitativă superioară. De asemenea, s-a avut în vedere că, în conformitate cu cerințele directive cadru apă 200/60/CE transpuse în legislația națională prin Legea Apelor 107/1996, până la sfârșitul anului 2015 trebuie atinsă starea bună a corpurilor de apă. Nu în ultimul rând, s-a avut în vedere că potrivit referatului tehnic 364/27.11.2014 întocmit de A. Olt la pct. 8 valorile maxime realizate efectiv în anul 2013/2014 de către reclamant sunt mult mai mici decât valorile propuse și indicate în Autorizația de gospodărire x/2013, respectiv, Autorizația x/2015. În acest sens, a se vedea tabelul de la fila x, exemplificând cu indicatorul de calitate CBO5 care a avut o valoare minimă în anii 2013/2014 de 4,45, un maxim de 8,0 și un mediu de 6,225 în timp ce valoarea contestată din autorizația x/2015 este de 20. Verificând fiecare valoare contestată din autorizația 3/2015, raportat la valorile realizate în anul 2013/2014, se poate concluziona că acest referat tehnic justifică conduita pârâtei, aceasta fiind responsabilă de atingerea unei stări bune a corpurilor de apă la sfârșitul anului 2015. Afirmațiile reclamantei că programul de etapizare are ca termen de finalizare și punere în funcțiune trimestrul II 2015, că analiza funcționării stației de epurare poate fi făcută în integralitatea ei, doar după intrarea în funcțiune și a treptei de tratare a nămolului (obiectiv prevăzut în programul de etapizare), că este imposibil să se obțină rezultatele dorite privind limitele parametrilor apelor epurate efluente, stipulate în autorizația de gospodărire 3/15.01.2015, că limitele parametrilor trebuie menținuți conform prevederilor NTPA 002/2002 întrucât lucrările cuprinse în programul de etapizare nu sunt finalizate, sunt contrazise de referatul tehnic care a stat la baza emiterii autorizației. În anii 2013/2014 valorile efectiv realizate ale indicatorilor contestați sunt net inferioare limitelor maxime stabilite prin autorizația 3/2015, contrazicând afirmația că nu se pot obține rezultatele dorite. Pe de altă parte, este corectă afirmația pârâtei că, în ceea ce privește managementul nămolului, programul de etapizare prevede "extinderea gospodăriei de nămol existente (instalații pentru îngroșare mecanică; 1+1 îngroșătoare mecanice cu bandă); 1-1 instalații deshidratare nămol în exces; echipament monobloc pentru preparare și dozare soluție polimeri." cu finalizare în trimestrul II 2015. Și acest fapt trebuie privit prin prisma valorilor efectiv înregistrate în anii 2013/2014 și a împrejurării că este vorba doar de o extindere a stației actuale care, din punct de vedere a dotării și a încărcării existente (se indică un grad de încărcare de 45%) (a se vedea fila 120), este evident că nu poate justifica afirmația reclamantei că stația de epurare nu poate să funcționeze la parametrii optimi decât după punerea în funcțiune a treptei pentru tratarea nămolului. În opinia instanței toate datele pe care pârâta le-a avut la data emiterii autorizației 3/2015, așa cum au fost prezentate instanței, justifică stabilirea valorilor limită. Chiar dacă limitele maxime admise din H.G. nr. 188/2002 - NTPA 001 au fost avizate de pârâtă în faza de proiect atât pentru lucrările finanțate din fonduri ISPA cât și cele finanțate din fonduri POS Mediu, limite respectate în cadrul proiectării și executării lucrărilor de extindere și modernizare executate, aceasta nu înseamnă că pârâta nu are dreptul să le modifice, cât timp autorizațiile se emit anual iar scopul urmărit de Administrația Națională Apele Române trebuie atins până la finele anului 2015.

Cererea de recurs Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta S.C. APĂ CANAL S.A. SIBIU, criticând sentința pentru motive de nelegalitate, în temeiul art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea sentinței, instanța de fond a reținut faptul că intimata a stabilit în mod temeinic, în conformitate cu prevederile art. 4 din H.G. nr. 188/2002, limitele maxime admisibile de încărcarea apelor, legiuitorul dând dreptul emitentului autorizației de a stabili valori admisibile mai mici decât cele prevăzute în tabele pe baza datelor și obiectivelor de calitate ale receptorului natural. Consideră că societatea reclamantă se încadrează în prevederile art. 4 alin. (11) anexa 3 din H.G. nr. 188/2002 deoarece obiectivele legate de funcționarea stației de epurare și respectiv de calitatea apei epurate deversate în emisar s-au încadrat în termenul cuprins în programul de etapizare, iar in conformitate cu actul normativ mai sus menționat, anexa 3, art. 4, alin. (11): "Pentru utilizatorii existenți, care realizează capacități de epurare în conformitate cu programul de etapizare aprobat în autorizația de gospodărire a apelor, emisă pe o perioadă limitată, se înscriu valori ale substanțelor poluante care nu depășesc valorile-limită din tabelul nr. 1 din anexa nr. 2 la hotărâre" Programul de etapizare nr. 6009/22.11.2011 a fost întocmit în baza programului guvernamental de investiții POS Mediu 2007-2013. Acest program are durata de derulare n+2, respectiv 2013+2 = 2015. Astfel in aprilie 2011, S.C. Apa-Canal S.A. Sibiu a semnat Contractul de finanțare cu Ministerul Mediului și Pădurilor, având durata de derulare: aprilie 2011- decembrie 2014 . Acest contract de finanțare a fost apoi prelungit printr-un act adițional, până în decembrie 2015. La data întocmirii Programului de etapizare nr. 6009/22.11.2011, S.C. Apa-Canal S.A. Sibiu era încă la începutul derulării programului investițional din fonduri structurale POS Mediu 2007-2013. Cu toate acestea, a prevăzut în mod obiectiv și real finalizarea stației de epurare Sibiu în trimestrul II al anului 2015, neștiind care va fi programul de execuție al viitorilor constructori și înainte de avea măcar proiectele de execuție a lucrărilor. Drept dovadă, stația respectivă de epurare a fost recepționată, la finalizarea lucrărilor, în luna martie 2015, conform procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor nr. x din 26.03.2015. Trimestrul IV 2014 a fost stabilit ca termen de finalizare pentru epurarea avansată (bazine de aerare) ca subobiectiv în cadrul cap. 1.2.2 din programul de etapizare. Termenul de finalizare pentru întreaga stație de epurare a fost trimestrul II 2015, linia de nămol fiind integrată funcțional în întregul proces de epurare. In lipsa aportului în debit și implicit în încărcarea apelor de supernatant provenite din treapta de tratare a nămolului, este imposibil să se obțină rezultatele dorite privind limitele parametrilor apelor epurate efluente, stipulate in autorizația de gospodărire a apelor nr. 3/15.01.2015 (pentru parametrii: azot amoniacal, nitrați, nitriți și fosfor total). Prin urmare stația de epurare Sibiu poate fi considerată funcțională la parametrii proiectați doar după realizarea tuturor treptelor de tratare cuprinse in Programul de etapizare. Prin Referatul Tehnic nr. 25/31.10.2014 emis de Sistemul de Gospodărire a Apelor Sibiu, se precizează că, până la finalizarea treptei terțiare, se propune ca valorile maxime admise pentru indicatorii de calitate să rămână în continuare cei din autorizația de gospodărire a apelor nr. 259/31.10.2013. Administrația Bazinală de Apă Olt, în baza informațiilor cuprinse în documentația depusă și referatul susmenționat, a emis referatul nr. x, referat în care sunt propuse pentru autorizare limitele parametrilor conformi Programului de etapizare ai stației de epurare. Deși în referatele mai sus amintite se propunea ca valorile maxime admise pentru indicatorii de calitate să rămână în continuare cei din Autorizația de gospodărire a apelor nr. 259/31.10.2013, Administrația Națională Apele Române a modificat valorilor limită fizico chimici din apa uzată epurată evacuata în râul Cibin în mod nelegal.

Apărările formulate în cauză Intimata pârâta ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ APELE ROMÂNE a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței civile atacate.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 04 decembrie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. La termenul din 26 februarie 2018 având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, neexistând o jurisprudență constantă la nivelul secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a considerat, de către toți membrii completului, că recursul nu poate fi soluționat potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (5) sau (6) din C. proc. civ. și s-a fixat termen de judecată cu citarea părților.

Soluția instanței de recurs. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Problema de drept ce se impune a fi lămurită în prezenta cauză este legată de invocata incidență, în cazul reclamantei recurente, a dispozițiilor art. 4, alin. (11), Anexa 3 din H.G. nr. 188/2002 potrivit cărora, numai pentru utilizatorii de apă care "realizează capacități de epurare în conformitate cu programul de etapizare aprobat în autorizația de gospodărire a apelor, emisă pe o perioadă limitată, se înscriu valori ale substanțelor poluante care nu depășesc valorile-limită din tabelul nr. 1 din anexa nr. 2 la hotărâre". La data emiterii Autorizației de gospodărire a apelor nr. 3/15.01.2015, contestată, nu fuseseră respectate termenele de finalizare a unor lucrări prevăzute în Programul de etapizare asumat și aprobat în anul 2011, fapt recunoscut implicit de către parte inclusiv prin răspunsul la întămpinare unde se arată că,, declararea termenelor privind finalizarea lucrărilor de investiții contractante nu pot fi imputate societății.,, Independent de existența unei culpe din partea operatorului, textul de lege necuprinzând astfel de nuanțări, decalajele înregistrate au constituit motivul pentru care pârâta intimată a apreciat că S.C. Apă-Canal S.A. Sibiu nu se încadrează în prevederile art. 4, alin. (11), Anexa 3 din H.G. nr. 188/2002, raționamentul său fiind validat de către instanțe. De asemenea, corect reține instanța de fond că, din dispozițiile legale rezultă că valorile cuprinse de actul normativ reprezintă limitele maxime admisibile de încărcare a apelor, legiuitorul dând dreptul emitentului autorizației de a stabili valori admisibile mai mici decât cele prevăzute în table, pe baza datelor și obiectivelor de calitate ale receptorului natural. Invocarea aliniatului 11 de către reclamantă nu înlătură dreptul emitentului autorizației de a stabili o limită inferioară celei înscrise în tabelul 1 din anexa 2, daca la baza acestei conduite stă o justificare legală, deoarece dispoziția legală prevede doar interdicția de a stabili valori mai mari decât limita maximă. Or, interdicția de a stabili o valoare limită peste valoarea limită maximă, nu înseamnă că se interzice și stabilirea unei limite sub valoarea maximă admisă. Legat de Referatele tehnice nr. 25/31.10.2014 și nr. 364/27.11.2014 emise de S.G.A. Sibiu și A. Olt, acestea sunt acte interne prin care se informează autoritatea care va emite Autorizația de gospodărire a apelor asupra situației din teren și se formulează propuneri cu privire la condițiile de autorizare, constituind un punct de vedere formulat în urma verificării în teren asupra respectării prevederilor de funcționare din punct de vedere al gospodăririi apelor, decizia finală privind condițiile de autorizare fiind stabilită de către autoritatea emitentă a autorizației de gospodărire a apei, ținând cont de prevederile legale și având în vedere imaginea de ansamblu a obiectivelor de mediu ale zonei în care se face evacuarea. Prin urmare, cele menționate în aceste referate nu se impun în mod obligatoriu a fi transpuse de către autoritate cu prilejul emiterii autorizației, aceasta având la dispoziție o marjă de apreciere proprie. Faptul că valorile prevăzute în Autorizația de gospodărire a apelor nr. 3/15.01.2015 au ținut cont de situația reală existentă în stația de epurare sunt susținute și de valorile indicatorilor de calitate realizate de S.C. APA CANAL S.A. Sibiu în cursul anului 2015, conform rezultatelor monitorizării de control a apelor uzate evacuate efectuate de către laboratorul A. Olt. Mai mult, conform Ordinului ministrului mediului și gospodăririi nr. 662/2006 privind procedura și competentele de emitere a avizelor și autorizațiilor de gospodărire a apelor, pentru folosința de apă S.C. Apă-Canal S.A. Sibiu, referatul tehnic care se ia în considerare este cel întocmit de A. Olt deoarece legislația în vigoare prevede că solicitarea de autorizare trebuie depusă la Administrația Bazinală teritorială și la autoritatea emitentă, în cazul de față A. Olt., respectiv A.N. "Apele Române".

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.