ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4405/2014

Decizia nr. 4405/2014

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei;

Prin încheierea de ședință din data de 23 noiembrie 2012, pronunțată în Dosarul nr. x/299/2009, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă, a sesizat Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a Instrucțiunii A. nr. 2/2006, excepție invocată de reclamanții B. și C.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 795 din 21 februarie 2013, a respins excepția de nelegalitate formulată de reclamanții B. și C., în contradictoriu cu pârâții D., SC E. SA și A., ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:

Prin Instrucțiunea A. nr. 2/2006, emisă în aplicarea prevederilor art. 185 alin. (1) lit. e) din Regulamentul A. nr. 15/2004, au fost stabilite unele categorii de F. ce pot fi înființate în conformitate cu dispoziția normativă anterior arătată. La art. 2 din această Instrucțiune au fost stabilite categoriile de F. care vor fi înregistrate la A. Totodată, la art. 22 din Instrucțiunea analizată se menționează că fondurile de capital de risc, constituie în baza O.G. nr. 20/1998 privind constituirea și funcționarea fondurilor cu capital de risc și a Regulamentului A. nr. 5/1998, au obligația încadrării în tipurile de F. menționate în prezenta instrucțiune în termen de 45 de zile de la intrarea ei în vigoare.

Autorii excepției de nelegalitate critică, în principiu, prevederile art. 22 din Instrucțiunea nr. 2/2006, în esență, pentru faptul că, prin termenul stabilit în acest articol, este depășit termenul maxim prevăzut de Legea nr. 297/2004 și de Regulamentul nr. 15/2004 în care entitățile reglementate trebuie să se încadreze în prevederile acestor texte, respectiv 31 ianuarie 2006, și se creează o lacună legislativă cu privire la reglementarea situației fondurilor cu capital de risc.

Instanța de fond a apreciat că legalitatea actului normativ criticat poate fi discutabilă numai în situația în care Instrucțiunea A. nr. 2/2006 ar cuprinde dispoziții potrivnice sau peste prevederile legii și a regulamentului în aplicarea căreia a fost adoptată.

Or, atare ipoteză nu se regăsește în cauza dedusă judecății, observându-se faptul că Instrucțiunea nr. 2/2006 a fost emisă în baza art. 185 alin. (1) lit. e) din Regulamentul nr. 15/2004, prin intermediul acesteia fiind reglementate noi categorii de F. care sunt supuse înregistrării la A., altele decât cele stabilite prin Legea nr. 297/2004 și Regulamentul nr. 15/2004. Așadar, termenul limită de 31 ianuarie 2006, până la care entitățile reglementate aveau obligația să se încadreze în prevederile Legii nr. 297/2004 și Regulamentului nr. 15/2004, a fost fixat cu privire la F. (alte organisme de plasament colectiv) reglementate prin aceste acte normative, respectiv prin intermediul art. 114-116 din Legea nr. 297/2004 și al art. 185 alin. (1) lit. a)-d) din Regulamentul nr. 15/2004.

Prima instanță a considerat că A. avea competența legală de a stabili alte categorii de F., în afara celor reglementate prin Legea nr. 297/2004 și Regulamentul A. nr. 15/2004.

În condițiile în care Instrucțiunea nr. 2/2006 și-a produs efectele de la data de 08 februarie 2006, fondurile de capital de risc care se puteau încadra în prevederile sale nu aveau posibilitatea obiectivă de a respecta termenul fixat de Legea nr. 297/2004 și Regulamentul nr. 15/2004 care expirase chiar înainte de intrarea sa în vigoare. Așadar, prin termenul de 45 de zile, prevăzut de art. 22, Instrucțiunea nr. 2/2006 nu contravine nici Legii nr. 297/2004 și nici Regulamentului nr. 15/2004, întrucât prin acest act se reglementează noi categorii de F., neprevăzute de acestea două. În concluzie, câtă vreme A. poate să reglementeze noi categorii de F., el poate stabili și un termen pentru ca fondurile de capital de risc să se încadreze în prevederile acesteia.

Chestiunea vidului legislativ existent, în opinia reclamanților, în perioada de 45 de zile, prevăzută de art. 22 din Instrucțiunea nr. 2/2006, trebuie clarificată de părțile litigante care au investit instanțele de judecată cu cererea de anulare a hotărârii D.

Ultimul motiv de nelegalitate invocat de reclamanți, referitor la faptul că Instrucțiunea nr. 2/2006 ar excede cadrului stabilit prin Regulamentul nr. 15/2004, în condițiile în care face trimitere la fondurile cu capital de risc, este nefondat.

Nu poate fi primită interpretarea făcută de reclamanți în sensul că art. 185 alin. (1) din Regulamentul nr. 15/2004 se referă exclusiv la organismele de plasament colectiv noi, iar nu la vechile categorii de plasament colectiv, precum erau și fondurile cu capital de risc.

Categoriile de F., reglementate prin Instrucțiunea nr. 2/2006, ca și cele stabilite prin Legea nr. 297/2004 și prin Regulamentul nr. 15/2004, vizează și fondurile cu capital de risc, reglementate prin O.G. nr. 20/1998 și prin Regulamentul nr. 5/1998, care au obligația încadrării în noile prevederi.

În concluzie, instanța a apreciat că nu se poate susține faptul că Instrucțiunea nr. 2/2006 stabilește și alte categorii de F., în care au obligația să se încadreze în termen de 45 de zile organismele de plasament colectiv noi.

În recursul lor, reclamanții au solicitat, în principal, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei la aceeași instanță pentru rejudecarea fondului excepției de nelegalitate de către un complet format din doi judecători, iar în subsidiar, modificarea acesteia, în sensul admiterii excepției de nelegalitate și înlăturării aplicării Instrucțiunii nr. 2/2006 din Dosarul nr. x/299/2009.

3.1. În cadrul primelor motive de recurs, încadrate în drept în dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ., recurenții au formulat următoarele critici de nelegalitate:

- Hotărârea atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 281 și art. 290 din Legea nr. 297/2004, dar și a art. 56-64, a art. 77 din Legea nr. 24/2000, în condițiile în care s-a reținut în mod eronat că a existat un eveniment legislativ în măsură să decaleze termenele de prescripție reglementate de prevederile art. 281 și art. 290 din legea anterior arătată.

- Termenele de decădere din norme erau contradictorii și trebuia decis asupra acestei situații, însă instanța, interpretând greșit actul juridic dedus judecății, a schimbat natura ori înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al cererii și nu a mai procedat la soluționarea acesteia.

În condițiile în care art. 185 alin. (1) lit. a)-d) din Regulamentul nr. 15/2004 nu conțin vreo referire la fondurile cu capital de risc, instanța a dedus, printr-o interpretare forțată și necertificată de A., că pe baza acestuia s-au format două categorii de astfel de fonduri și că fiecare categorie se încadra în mod diferit în noua legislație. Ca atare, D. ar fi făcut parte din categoria de fonduri cu capital de risc care se încadrau în noua legislație, după procedura prevăzută de art. 22 din Instrucțiunea nr. 2/2006, și acestora nu li se aplicau art. 281 din Legea nr. 297/2004 și nici art. 277 din Regulamentul A. nr. 15/2004.

Pe cale de consecință, instanța de contencios administrativ a rejudecat încadrările legale făcute de celelalte instanțe, cu încălcarea competenței ce o avea, precum și a prevederilor art. 281 din Legea nr. 297/2004, art. 277 din Regulamentul A. nr. 15/2004 și art. 22 din Instrucțiunea A. nr. 2/2006. În acest scop, au fost folosite în mod nelegal interpretări neoficiale ale categoriilor de organisme de plasament colectiv, înfăptuite de persoane necompetente, nepublicate, cu încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (7) din Statutul A.

- Prima instanță a respins în mod greșit motivul de nelegalitate referitor la vidul legislativ creat de Instrucțiunea A. nr. 2/2006.

- Sentința atacată a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 116 din Legea nr. 297/2004, a art. 12 și art. 52 din Legea nr. 24/2000, republicată, precum și a art. 1 alin. (2) și (4), art. 2 pct. c) și h), art. 5 alin. (1), art. 7 alin. (2) și (6) din Statutul A., adoptat prin O.U.G. nr. 25/2002.

3.2. În ultimul motiv de recurs, încadrabil în drept în dispozițiile art. 304 pct. 1 C. proc. civ., partea susține nelegala compunere a completului de judecată, întrucât acesta nu a fost format din doi judecători, după cum impun prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Intimații D., SC E. SA și G., succesoare în drepturi și obligații A., au formulat întâmpinări în cauză în care au solicitat respingerea recursului ca nefondat pentru argumentele prezentate la filele 28-34, 45-49 dosar.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți și a apărărilor cuprinse în întâmpinări, dar și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Curtea de apel a fost investită, în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, cu excepția de nelegalitate a Instrucțiunii A. nr. 2/2006.

Prima instanță a respins excepția de nelegalitate pentru argumentele prezentate rezumativ la pct. I.2 din decizia de față.

Înalta Curte apreciază că această soluție este corectă pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.

1.1. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 1 C. proc. civ.

În ceea ce privește instanțele de fond, prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, fixează regulile aplicabile în materia contenciosului administrativ.

Pentru stabilirea competenței materiale, articolul în discuție instituie două criterii: cel al rangului autorității care emite sau, după caz, încheie actul administrativ dedus judecății, în sistemul organelor administrației publice, respectiv criteriul valoric.

Norma analizată nu face referire la compunerea completelor de judecată, după cum susțin recurenții.

În speța de față, sunt aplicabile prevederile art. 54 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora: „Cauzele date, potrivit legii, în competența de primă instanță a judecătoriei, tribunalului și curții de apel se judecă în complet format dintr-un judecător, cu excepția cauzelor privind conflictele de muncă și de asigurări sociale.”

Ca atare, în mod corect, excepția de nelegalitate a fost soluționată de Curtea de apel, în primă instanță, fiind vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis de o autoritate publică centrală, în complet format dintr-un singur judecător.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte reține că judecătorul fondului nu a interpretat greșit actul juridic dedus judecății și nici nu a schimbat natura și înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestuia, pentru a fi incident în cauză motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ.

Mai precis, instanța de primă jurisdicție a analizat nelegalitatea dispozițiilor art. 22 din Instrucțiunea nr. 2/2006 prin care s-au stabilit doar unele categorii de F., care pot fi înființate în conformitate cu art. 185 alin. (1) lit. e) din Regulamentul A. nr. 15/2004.

În cercetarea făcută, instanța s-a raportat la motivele de nelegalitate invocate de autorii excepției de nelegalitate și a concluzionat în mod corect în sensul că legalitatea actului normativ criticat poate fi discutată numai în măsura în care cuprinde dispoziții potrivnice sau peste prevederile legii sau regulamentului în aplicarea cărora a fost adoptată.

1.3. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Conform art. 281 alin. (1) din Legea nr. 297/2004: ”A. va stabili, prin regulament, perioada în care entitatea reglementată de către aceasta trebuie să se încadreze în prevederile prezentei legi, perioadă care nu va depăși 18 luni de la intrarea în vigoare a acesteia.”

Statutul A., adoptat prin O.U.G. nr. 25/2002, aprobată prin Legea nr. 514/2002, nu stabilește o ierarhie a acestor acte normative, sub aspectul forței lor juridice. Prin urmare, este lipsit de relevanță faptul că A. a stabilit prin instrucțiune termenul de încadrare a unor entități în prevederile Legii nr. 297/2004.

Nu poate fi primită alegația recurenților referitoare la restrângerea dreptului de încadrare în oricare dintre formele de F., definite în Legea nr. 297/2004, în privința fondurilor cu capital de risc, constituite în baza O.G. nr. 20/1998 și a Regulamentului nr. 5/1998. Aceste fonduri au avut posibilitatea încadrării într-unul dintre tipurile de F., de la momentul intrării în vigoare a legii aflate în discuție.

Dispoziția de la art. 22 din Instrucțiunea A. nr. 2/2006 conferă acestor fonduri posibilități suplimentare de transformare pentru protejarea intereselor investitorilor acestor fonduri.

Regulamentul A. nr. 15/2004 cuprinde, la Titlul V, prevederi referitoare la organismele de plasament colectiv, altele decât A. În concret, art. 185 alin. (1) lit. a) - d) din acest titlu definește 4 categorii de F., iar la lit. e) prevede că A. poate stabili prin reglementări proprii și alte categorii de F.

În aplicarea acestei ultime prevederi normative, dar și pentru a permite transformarea în F. a unor fonduri cu capital de risc constituite anterior, în baza O.G. nr. 20/1998 și a Regulamentului nr. 5/1998, A. a emis Instrucțiunea nr. 2/ 2006, care stabilește ce tipuri de F. pot fi înființate în temeiul art. 185 alin. (1) lit. e) din Regulamentul nr. 15/2004.

În condițiile în care Instrucțiunea A. nr. 2/2006 instituie categorii suplimentare de F. și menționează detaliile necesare înființării acestora, era normal să se stabilească un termen rezonabil pentru aplicarea acestor prevederi. De altfel, Instrucțiunea aflată în discuție a intrat în vigoare de la data publicării sale în M. Of., respectiv 08 februarie 2006, și nu putea fi aplicată retroactiv.

Ca atare, după cum în mod corect a reținut și prima instanță, termenul limită de 31 ianuarie 2006, până la care entitățile reglementate aveau obligația să se încadreze în prevederile Legii nr. 297/2004 și a Regulamentului nr. 15/2004, a fost fixat pentru F. reglementate prin aceste acte normative, adică prin intermediul art. 114-116 din Legea nr. 297/2004 și al art. 185 alin. (1) lit. a) - d) din Regulamentul A. nr. 15/2004.

D., administrat de SC E. SA, este un fond închis cu capital de risc, aflat în categoria F., constituit în baza O.G. nr. 20/1998 și Regulamentului A. nr. 15/2004, căruia nu i se aplică acest termen, în condițiile în care acesta trebuia să se încadreze în tipul de F. prevăzut de art. 2 lit. e) din Instrucțiunea A. nr. 2/2006. Această încadrare trebuia realizată în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a Instrucțiunii analizate.

Trebuie precizat faptul că Instrucțiunea A. nr. 2/2006 nu exclude obligația fondurilor cu capital de risc, în speță, D., de a respecta prevederile Regulamentului A. nr. 15/2004 cu privire la F.

Pe cale de consecință, fondurile din această categorie nu se află într-un ”vid legislativ” în perioada de 45 de zile, prevăzută la art. 22 din Instrucțiunea nr. 2/2006, după cum susțin recurenții.

Referitor la critica recurenților în sensul că A. a încălcat prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, Înalta Curte reține următoarele:

În întâmpinarea depusă la dosar, intimata G. a arătat faptul că A., în calitate de autoritate a pieței de capital, ce are ca atribuție principală reglementarea entităților care funcționează pe piața de capital, a venit în întâmpinarea fondurilor cu capital de risc și a lărgit sfera tipurilor de F., oferind soluții practice în adoptarea deciziei de încadrare în prevederile legale.

Art. 7 alin. (1) din Statutul A., adoptat prin O.U.G. nr. 25/2002, aprobată prin Legea nr. 514/2002 prevede faptul că: ”în vederea îndeplinirii obiectivelor sale, A. își exercită prerogativele legale privind reglementarea prin adoptarea de norme, emiterea de acte individuale și dispunerea de măsuri, după deliberare în ședințe (...).”

Așadar, prin adoptarea de Instrucțiuni, A. intervine în adoptarea unor măsuri cu aplicabilitate imediată, în condițiile în care o asemenea intervenție este necesară și oportună în raport de dinamismul pieței de capital.

Art. 13 din Legea nr. 24/2000, republicată, cuprinde principiile care trebuie avute în vedere și de autoritatea intimată la momentul elaborării reglementărilor secundare, respectiv: ”Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislației, scop în care: a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel, cu care se află în conexiune.”

Art. 7 alin. (10) din Statutul A., adoptat prin O.U.G. nr. 25/2002, aprobată prin Legea nr. 514/2002, prevede că A. va edita și va publica periodic un buletin, care este publicația oficială a acestuia. Actele publicate în acest buletin sunt opozabile terților. Buletinul va conține, fără a se limita la acestea: a) reglementările adoptate de A.; b) comunicate și acte cu privire la piețele reglementate; c) interpretarea oficială a reglementărilor proprii care guvernează piețele reglementate și entitățile supravegheate.

După cum s-a arătat anterior, Instrucțiunea A. nr. 2/2006 a fost publicată în M. Of. al României nr. 121/ 08 februarie 2006, astfel încât beneficiată de forța probantă a actelor emise de A. și își produce efectele de plin drept.

Ca atare, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului a interpretat și a aplicat corect dispozițiile normative incidente în cauză, situație în care nu este fondat motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse la punctul anterior, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu cele ale art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de B. și C., împotriva sentinței civile nr. 795 din 21 februarie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 noiembrie 2014.