Decizia nr. 5481/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 30 martie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta INSPECȚIA JUDICIARĂ, a solicitat a se stabili nelegalitatea soluției de clasare din dosarul I.J. nr. x/2014 și obligarea pârâtei să declanșeze cercetarea disciplinară în dosar, în vederea verificării susținerilor pe care le-a formulat prin sesizarea pe care i-a adresat-o în luna iulie 2014, la care a revenit în septembrie 2014 și, din nou, în luna decembrie 2015; cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2643 din 20 septembrie 2016, pronunțată în dosarul nr. x/2016, a admis excepția lipsei procedurii prealabile, invocată de pârâtă, și a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară, ca fiind inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, reclamanta A., întemeiat în drept, în mod generic, pe prevederile art. 483 și urm. C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, primei instanțe. În susținerea recursului său, recurenta- reclamantă a invocat, în esență, următoarele motive: Sintagma "rezoluția de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, a fost declarată neconstituțională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeași Lege, prin Decizia Curții Constituționale nr. 397 din 2014 și, deși au trecut mai bine de doi ani, legiuitorul nu a înțeles să complinească lipsa constatată de Curtea Constituțională, motiv pentru care, s-a adresat instanței de judecată, Curtea de Apel București, apreciind, prin interpretarea unor dispoziții legale, că aceasta ar fi instanța competentă în acest caz. Astfel, recurenta solicită, în primul rând, a se constata că normele de drept procesual nu se aplică niciodată prin asimilare, iar, în al doilea rând, să se constate că, în fapt, instanța i-a aplicat o sancțiune procesuală care nu este prevăzută de lege cât timp nu există dispoziții legale care să reglementeze modul și condițiile în care rezoluțiile de clasare pot fi contestate în instanță. A mai arătat recurenta- reclamantă că, nicio sancțiune procedurală nu poate fi aplicată în afara unei prevederi exprese a legii privind condițiile, cazurile și cui aparține competența de aplicare a unor astfel de sancțiuni; or, așa cum a arătat, în acest caz nu există lege, prin urmare, instanța și-a depășit competența atunci când a declarat acțiunea pe care a formulat-o ca fiind inadmisibilă și, procedând în acest mod, instanța de fond i-a îngrădit liberul acces la justiție și a lipsit de conținut Decizia Curții Constituționale. În fine, a susținut, dacă recurenta- reclamantă a aproximat dispozițiile de procedură când s-a adresat Curții de Apel București, în nici un caz această instanță nu putea, prin aproximație și interpretând norme de drept procesual prin asimilare, să îi aplice o sancțiune procedurală care nu este expres prevăzută de lege.

Apărările formulate în cauză Intimata- pârâtă INSPECȚIA JUDICIARĂ a formulat întâmpinare, la data de 28 decembrie 2016, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate, ca fiind legală și temeinică.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 31 octombrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 12 noiembrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte constată că acesta este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: În speță, recurenta- reclamantă A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune vizând examinarea legalității Rezoluției de clasare nr. 4707/IJ/1248/DIP/2014 din 09.12.2014, prin care s-a dispus, în temeiul dispozițiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, clasarea sesizării formulate de reclamantă, privind efectuarea de verificări sub aspectul modului de instrumentare și soluționare a dosarului nr. x/2012 al Direcției Naționale Anticorupție - Serviciul Teritorial Oradea. Instanța de fond a respins cererea, ca inadmisibilă, constatând, în esență, că reclamanta nu a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 și că legea specială, Legea nr. 317/2014, nu conține nicio prevedere derogatorie cu privire la procedura prealabilă în cazul deciziei de clasare. În considerentele sentinței s-a reținut că, în ce privește efectele Deciziei Curții Constituționale a României nr. 397/2014, întrucât nu a operat o modificare legislativă în termenul prevăzut de art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, textul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 a devenit lipsit de efecte în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Lege, însă accesul la instanța de contencios administrativ este reglementat în condițiile dreptului comun, reprezentat de Legea nr. 554/2004. Având în vedere calificarea pe care prima instanță a dat-o demersului judiciar al reclamantei, pe care l-a încadrat în prevederile generale ale Legii nr. 554/2004, Înalta Curte constată că recursul este admisibil, în temeiul art. 20 din actul normativ menționat. Verificând sentința recurată, prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., căruia se circumscriu criticile de nelegalitate formulate de recurentă vizând modalitatea de soluționare a excepției inadmisibilității cererii, Înalta Curte reține următoarele: Potrivit art. 47 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, "Art. 47. (1) În cazul în care sesizarea s-a făcut potrivit art. 45 alin. (2), inspectorul judiciar poate dispune, prin rezoluție scrisă și motivată: a) admiterea sesizării, prin exercitarea acțiunii disciplinare și sesizarea secției corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii; b) clasarea sesizării, în cazul în care aceasta nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt care a determinat sesizarea, precum și în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b); rezoluția de clasare este definitivă; c) respingerea sesizării, în cazul în care se constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condițiile pentru exercitarea acțiunii. (2) În cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), se poate face o nouă sesizare, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege. (3)Rezoluția inspectorului judiciar este supusă confirmării inspectorului-șef. Inspectorul-șef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-șef. (4) Rezoluția inspectorului judiciar poate fi infirmată de inspectorul-șef, în scris și motivat, acesta putând dispune, prin rezoluție scrisă și motivată, una din soluțiile prevăzute la alin. (1) lit. a) sau c). (5) Rezoluția de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) și alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile. (6) Soluțiile pe care le poate pronunța secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București sunt: a) respingerea contestației; b) admiterea contestației și desființarea rezoluției inspectorului judiciar sau, după caz, a inspectorului-șef și trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare. (7) Hotărârea secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București este irevocabilă." În ceea ce privește soluția recurată, Înalta Curte reține că, în condițiile în care sintagma "rezoluția de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii a fost declarată neconstituțională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeași lege și luând în considerare specificul actelor emise în procedura disciplinară privind pe magistrați precum și lipsa unei reglementări care să pună legea în acord cu decizia Curții Constituționale, devine aplicabil principiul prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispozițiilor edictate pentru instituția juridică cea mai apropiată, în speță, a regimului juridic aplicabil acțiunii exercitate împotriva rezoluției de respingere a sesizării, conform art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată. În considerentele deciziei sus- citate, instanța constituțională a arătat că, potrivit art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil. A evocat jurisprudența sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2007, care a statuat în sensul că principiul constituțional instituit de art. 21 din legea fundamentală, privind accesul liber la justiție, include și posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct și nemijlocit instanțelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime. Ca urmare, existența oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau rațională și care ar putea să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constituție. Curtea Constituțională a mai constatat că, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârșirea unei abateri disciplinare. Or, în această situație, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluția de clasare este definitivă și, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiție, drept fundamental consacrat atât de Constituție, cât și de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanță judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt, caracterul definitiv al soluției clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condițiilor prevăzute, așa cum a decis instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 27 ianuarie 2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiție prin posibilitatea atacării soluției la instanța judecătorească. Așadar, în cazul rezoluției de clasare a sesizării, deși s-a declarat neconstituționalitatea sintagmei "rezoluția de clasare este definitivă", reținându-se că partea este lipsită de accesul la o instanță judecătorească, textul de lege nu a fost modificat și pus în acord cu cele statuate de instanța de control constituțional, iar soluția privind obligativitatea parcurgerii acestei proceduri anterior introducerii acțiunii apare ca fiind excesivă și formală. Ulterior pronunțării instanței de contencios constituțional, în jurisprudență au fost exprimate opinii diferite cu privire la regimul juridic al căilor de atac formulate împotriva rezoluțiilor de clasare emise de Inspecția Judiciară, unele instanțe apreciind că rezoluțiile vor fi atacate în condițiile reglementate de dispozițiile dreptului comun (Legea nr. 554/2004), cum a reținut și instanța de fond în speța de față, alte instanțe opinând pentru aplicarea regimului juridic prevăzut de Legea nr. 317/2004, referitor la rezoluțiile de respingere a sesizărilor adresate Inspecției Judiciare. Urmare acestor interpretări contrare, exercitând rolul său principal de unificator de jurisprudență, Înalta Curte, prin Soluția de principiu adoptată la data de 13 februarie 2017 de secția de contencios administrativ și fiscal, a stabilit că: "Rezoluția de clasare a sesizării pronunțată de Consiliul Superior al Magistraturii - Direcția de Inspecție Judiciară în temeiul dispozițiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, poate fi contestată, în fața instanței de contencios administrativ, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile." Pentru a dispune în acest sens, secția de contencios administrativ și fiscal a avut în vedere aplicarea principiului prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispozițiilor edictate pentru instituția juridică asemănătoare (cea mai apropiată), respectiv conform regimului juridic aplicabil acțiunii exercitate împotriva rezoluției de respingere a sesizării (art. 47 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii), și nu potrivit dispozițiilor Legii nr. 554/2004. De asemenea, Înalta Curte mai reține că alin. (5) al art. 47 din Legea nr. 317/2004, în forma în vigoare de la data sesizării instanței de fond, prevedea că rezoluția de respingere a sesizării poate fi contestată la Curtea de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, textul reglementând o procedură referitoare la rezoluția de respingere a sesizării în legătură cu răspunderea disciplinară a magistratului. Prin urmare, în raport cu cele reținute de Curtea Constituțională în decizia amintită și față de prevederile legale referitoare la rezoluția de respingere a sesizării (care se poate da când, în urma efectuării cercetării disciplinare, nu sunt îndeplinite condițiile pentru exercitarea acțiunii și în cazul căreia nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile), Înalta Curte apreciază că rezoluția de clasare a sesizării disciplinare emisă în temeiul dispozițiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, în forma de la data sesizării instanței de fond, poate fi contestată fără îndeplinirea unei proceduri prealabile. Aceasta este și interpretarea cristalizată la nivelul secției de contencios administrativ a Înaltei Curți (exempli gratia, Deciziile nr. 75/2017, nr. 549/2017, nr. 1168/2017 și 1267/2018) și adoptată cu titlu de principiu, pentru unificarea practicii judiciare, în ședința Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție din data de 13 februarie 2017. Așa fiind, Înalta Curte apreciază că soluția instanței de fond, prin care s-a reținut a fi necesară formularea unei plângeri prealabile împotriva Rezoluției de clasare nr. 4707/IJ/1248/DIP/2014, emisă de Inspecția Judiciară, este nelegală și, reținând că prima instanță a apreciat în mod eronat cu privire la inadmisibilitatea acțiunii, va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza instanței de fond pentru continuarea judecății. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, reținându-se că în mod eronat s-a apreciat, de către instanța de fond, cu privire la inadmisibilitatea acțiunii, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursul, va casa sentința recurată, și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.