ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1494/2018

Prin contestația înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x/2018, contestatoarea A. a chemat în judecată pe intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, solicitând instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea parțială a Hotărârilor nr. 941 din 21 septembrie 2017 și nr. 1317 din 19 decembrie 2017 ambele date de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, sub următoarele aspecte:

- anularea parțială a Hotărârii Plenului C.S.M. nr. 941 din 21.09.2017, respectiv a dispoziției de la art. 4, lit. b) prin care este stabilit numărul locurilor scoase la concursul pentru promovarea pe loc funcții de execuție a judecătorilor la curte de apel, ca fiind 100, din care numai 8 locuri pentru materia drept civil;

- anularea parțială a Hotărârii Plenului CSM nr. 1317/19. 12. 2017 de validare a rezultatelor concursului de promovare în funcții de execuție efectivă și pe loc a judecătorilor și procurorilor din data de 26 noiembrie 2017 și de respingere a cererii sale de recunoaștere a gradului profesional de curte de apel;

- obligarea intimatului la emiterea unei hotărâri de suplimentare a numărului de locuri pentru materia drept civil și, în consecință, de validare a rezultatului pe care l-a obținut la concursul de promovare din 26. 11. 2017 și, implicit, promovarea sa pe loc, în grad profesional de curte de apel.

În motivarea contestației petenta a arătat că este judecător la Tribunalul Suceava, cu grad profesional de tribunal, fiind înscrisă la concursul organizat- de C.S.M., la data de 26.11.2017, potrivit Hotărârii Plenului C.S.M. nr. 941/21.09.2017, pentru a obține promovarea pe loc în gradul superior, de curtea de apel, la disciplina drept civil.

În urma examenului a obținut media generală 9,525 (cod Bl860), situându-se pe poziția 13, la egalitate de medie cu alți trei colegi aflați pe pozițiile 10-12, iar ultima medie de promovare, în limita celor 8 locuri alocate materiei, a fost 9,575.

A considerat că numărul de locuri alocat materiei drept civil, de numai opt, nu are la bază o justificare obiectivă și rezonabilă, conform art. 4 alin. (2)

2

din Hotărârea CSM nr. 621/2006 (Regulamentul).

Or, câtă vreme Ministerul Justiției, prin adresa nr. x, a considerat că "nu este oportună organizarea unui concurs de promovare pe loc a judecătorilor, nici din perspectiva rezolvării reale a problemelor de resurse umane din sistemul justiției, nici din punct de vedere al impactului financiar pe care îl presupune", nu s-ar putea motiva în speță (ca în alte cazuri, spre ex. HCSM nr. 811/28. 06. 2016) că finanțarea posturilor este atributul finanțatorilor principali de credite, Ministerul Justiției și Ministerul Public, care pot comunica un număr limitat de locuri din rațiuni bugetare.

Se motivează în HCSM nr. 941/21. 09. 2017, de organizare a concursului, faptul că alocarea locurilor pe materii are în vedere procentul mediu din volum total 2016 și sem. I 2017.

Dar acest criteriu regulamentar, care ține cont de date statistice, a considerat că nu trebuie absolutizat încât să se ajungă la blocarea accesului la promovare, (mai ales că nu este singurul criteriu prevăzut de art. 4 alin. (2)

2

din Regulament, care mai menționează și un alt criteriu, privind necesitățile sistemului, neavut în vedere, cum se va arăta).

Este ceea ce s-a întâmplat cu candidații la materia drept civil, cărora le-a fost blocat efectiv accesul la promovare, fiind și discriminați în raport cu ceilalți candidați de la celelalte materii, care au beneficiat de un număr rezonabil de locuri pentru concurs.

Relevant în acest sens este faptul că, față de anii anteriori, pentru promovare la Curtea de Apel s-a alocat un număr dublu de locuri, de la 50 la 100 și că fiecare materie de concurs a primit locuri suplimentare, chiar semnificativ mai multe, cu excepția dreptului civil.

Astfel, la materia drept penal s-au alocat 25 de locuri, față de 12 locuri la concursul precedent din 03. 04. 2016.

La materia drept comercial 13 locuri, față de 6 locuri.

La materia drept administrativ 23 de locuri față de 14 locuri.

La materia drept financiar și fiscal 12 locuri față de 4 locuri.

La materia dreptul muncii 19 locuri față de 6 locuri.

Dreptul civil însă a primit același nr. de locuri - 8, deși Comisia nr. 2- Resurse Umane și Organizare din cadrul CSM propusese suplimentarea corespunzătoare a locurilor pentru drept civil motivat de faptul că s-au eliminat din concurs materiile drept internațional privat și dreptul familiei (conform minutei din 18.09.2017 a acestei Comisii).

Este greu de crezut că de la data ultimului concurs, organizat- în anul 2016, volumul de activitate pe curți de apel la celelalte materii s-ar fi dublat/triplat, în timp ce la dreptul civil s-ar fi înregistrat un regres.

Dimpotrivă, din informațiile publice de pe Portalul Instanțelor, privind bilanțul de activitate pe anul 2016, reiese că cele mai multe Curți de Apel au înregistrat o tendință descrescătoare a volumului de activitate (dosare nou intrate) față de anul 2015-Cluj, Constanța. Craiova, Iași, Tg. Mureș, Oradea, Ploiești, Suceava, Galați, Bacău (excepție făcând doar Curțile de Apel Timișoara, Pitești, București, Brașov).

De asemenea, datele din bilanț privind activitatea pe secțiile Curților de Apel nu susțin așa o disproporție de volum în raport de cauzele "pur civile".

Relevantă în acest sens este și organigrama Curților, mai ales în cazul acelora în care conflictele de muncă și asigurări sociale funcționează în secție separată de cauzele "pur civile", iar numărul de judecători pe cele două secții este comparabil (Curțile de Apel Iași, Galați, Cluj, Timișoara).

Oricum, acest criteriu, al ponderii, nu este singurul criteriu prevăzut de Regulament, întrucât art. 4 alin. (2)

2

se raportează și la un alt criteriu, al "necesităților sistemului", neavut în vedere.

Se mai referă și la impactul deciziei Curții Constituționale nr. 369/30. 05. 2017, publicată în Monitorul Oficial nr. 582/20. 07. 2017 asupra volumului de activitate al Curților de Apel în materia dreptului civil.

Prin această decizie s-a suprimat "pragul valoric" în materia căilor de atac de reformare, în speță recursul, astfel că într-un număr semnificativ de cauze pentru care competența se stabilește după valoare, nu după materie (ex. acțiuni în revendicare, uzucapiune, nulitate act juridic, răspundere contractuală-rezoluțiune, reziliere, răspundere delictuală, acțiune pauliană, hotărâre care ține loc de act autentic de vânzare, etc.), părțile au la îndemână și calea de atac a recursului, după apel. Din informațiile de pe portalul instanțelor reiese că recursurile au fost înregistrate pe rolul Curților de Apel, unele fiind soluționate deja, iar într-o decizie de speță, Înalta Curte de Casație și Justiție și-a declinat competența de soluționare a recursului în favoarea Curții de Apel.

A se vedea decizia nr. 160 din data de 1 februarie 2017 pronunțată de secția a II-a civilă prin care instanța supremă a hotărât că, "în principiu, în situațiile în care, conform C. proc. civ. sau legii speciale, hotărârile pronunțate de instanțele judecătorești sunt supuse recursului, soluționarea acestuia este de competența instanței imediat superioare celei care a pronunțat hotărârea, sau, după caz, de competența instanței expres prevăzute de lege. Instanța supremă nu poate reține argumentul instanței de declinare în sensul că Înalta Curte de Casație și Justiție este instanța de drept comun în judecarea recursurilor, întrucât se încalcă o prevedere de ordin procedural imperativă (art. 97 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ.: Înalta Curte de Casație și Justiție judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor curților de apel, precum și a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege").

Decizia Curții Constituționale exista la data organizării concursului și trebuia avută in vedere la alocarea locurilor în materia dreptului civil, întrucât mărește semnificativ rolul curților de apel în materia dreptului civil.

Prin urmare, nu s-ar putea motiva că nu ar exista posibilitatea pentru promovat de a-și desfășura activitatea la instanța corespunzătoare gradului dobândit (cum s-a motivat în alte cazuri, spre ex. HCSM nr. 811/28. 06. 2016).

Așadar, a considerat întemeiată solicitarea sa de reevaluare a locurilor pentru materia drept civil, la un număr obiectiv și rezonabil, în acord cu criteriile prevăzute prin art. 4 alin. (2)

2

din Regulament, pentru a se înlătura situația de inegalitate evidentă de șanse în raport de ceilalți magistrați - concurenți de la celelalte materii.

Așa cum rezultă din prevederile Legii nr. 317/2004 Consiliul Superior al Magistraturii este autoritatea care se ocupă de cariera magistraților, de evoluția lor profesională, asigurând cadrul legal pentru obținerea gradului ierarhic superior, cu respectarea principiilor egalității de șanse, nediscriminării.

Or, în ceea ce o privește, a constatat că accesul la promovare este excesiv de dificil, chiar obținând o medie foarte mare, 9,525, din cauza numărului foarte redus de locuri pentru promovare pe loc, în disproporție vădită și nejustificată atât față de vastitatea și complexitatea materiei dreptului civil, cât și în raport de locurile stabilite pentru celelalte materii de concurs.

O promovare efectivă în aceeași specializare la Curtea de Apel Suceava este exclusă încă din anul 2010.

A mai menționat că a înaintat către C.S.M. o cerere de suplimentare a locurilor pentru materia drept civil, de validare a rezultatului final obținut la concurs și de recunoaștere a gradului profesional de curte de apel, ce a fost calificată ca memoriu și respinsă în aceeași ședință din 19 decembrie 2017, fără a fi arătate motivele până la acest moment

În drept a invocat prevederile art. 4 alin. (2)

2

, art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea contestației ca nefondată.

Susține intimatul că potrivit art. 4 alin. (2) din Regulamentul privind promovarea judecătorilor și procurorilor în funcții de execuție, "numărul de locuri scoase la concurs se stabilește cu consultarea prealabilă a ordonatorilor principali de credite, iar alocarea locurilor pe materii de concurs se realizează de către Consiliul Superior al Magistraturii, ținând cont de ponderea numărului de cauze la nivelul gradului de jurisdicție pentru care se scot locurile la concurs și de necesitățile sistemului."

Susține intimatul că alocarea unui anumit număr de locuri la concursul de promovare pe loc în funcție de execuție, în raport de materiile de concurs, nu constituie o practică discriminatorie, așa cum apreciază petenta și nici nu îngrădește accesul efectiv la promovare, având în vedere că alocarea numărului de posturi pe materii s-a realizat în baza unui criteriu matematic.

Astfel, se arată că la drept civil au fost alocate 8 posturi pentru promovarea la curtea de apel, întrucât, potrivit datelor statistice, volumul de activitate la materiile civil și minori și familie, în perioada 2016 și sem I 2017 reprezintă 7%, respectiv 1% din volumul total de activitate al curților de apel.

Mai arată intimatul că, toți candidații la concursul de promovare pe loc, care îndeplineau condițiile de participare la concurs, aveau posibilitatea de a opta pentru oricare dintre materiile de concurs, indiferent de secția unde își desfășurau activitatea, aceștia aflându-se în situații identice, din moment ce regulile de desfășurare a concursului erau aceleași pentru toți și fiecare candidat a avut posibilitatea de a alege materia la care urma să susțină concursul.

Totodată, se precizează că alocarea posturilor pe materii s-a realizat în baza unor criterii obiective, respectiv date statistice, iar împrejurarea că un candidat nu a obținut o notă care să îi permită promovarea, nu poate echivala cu blocarea accesului la concurs.

În opinia intimatului, susținerea contestatoarei privind omisiunea utilizării celui de-al doilea criteriu prevăzut de art. 4 alin. (2)

2

din Regulament este nefondată, întrucât alocarea posturilor în funcție de necesitățile sistemului este un criteriu general de apreciere care include implicit și primul criteriu, respectiv ponderea numărului de cauze la nivelul gradului de jurisdicție.

La data de 26 februarie 2018, contestatoarea A. a depus răspuns la întâmpinare solicitând admiterea cererii astfel cum a fost formulată.

În dovedirea susținerilor lor, părțile au înțeles să se folosească de proba cu înscrisuri.

Analizând actele și lucrările dosarului, prin prisma probatoriilor administrate și a dispozițiilor legale incidente, se rețin următoarele:

Cu titlu de principiu, Înalta Curte reamintește că, "în controlul exercitat asupra actelor administrative deduse judecății, instanța de contencios administrativ are de verificat conformitatea acestora cu legea și respectarea, în conduita autorității emitente, a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat și interesul public pe care autoritățile publice sunt chemate să îl ocrotească. Numai în măsura în care, probele dosarului conduc către concluzia ruperii acestui just echilibru, printr-o exercitare abuzivă, excesivă a dreptului de apreciere a autorității publice, se poate vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, sau despre o deturnare a scopului legii, în sensul de fraudă la lege" (ICCJ s. cont. adm fiscal, dec nr. 4357 din 15 octombrie 2009).

Așadar, este binecunoscut că raportul de drept administrativ este guvernat de principiul proporționalității între măsura dispusă în fiecare caz individual și interesul public ocrotit, impunând ca actele administrative să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie disproporționate în raport de scopurile urmărite.

Tocmai de aceea, actuala lege a contenciosului administrativ a introdus, printre temeiurile acțiunii, excesul de putere, definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege, sau prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale.

În aceeași notă, se poate afirma că, în exercitarea atribuțiilor lor, entitățile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situația în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporționalității între interesul public și cel privat, o evaluare a substanței măsurilor dispuse, făcută de instanța de contencios administrativ însăși, ar constitui o ingerință nepermisă în atribuțiile administrației publice.

Aceeași abordare se regăsește și în jurisprudența Curții Europene de Drepturilor Omului, care a statuat în cauza Van Marle și alții c. Olandei (hotărârea Plenului Curții din 26 iunie 1986) că o atare evaluare "se îndepărtează atât de mult de la sarcina normală a judecătorului, încât garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenție nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie".

Prin urmare, analizând conținutul actelor administrative atacate, în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că hotărârile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii respectă limitele și scopul prevederilor legale în executarea cărora au fost adoptate, iar măsurile dispuse sunt amplu și adecvat motivate, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Concret, se observă că petenta a contestat hotărârile Plenului C.S.M. nr. 941 din 21.09.2017, respectiv a dispoziției de la art. 4, lit. b) prin care este stabilit numărul locurilor scoase la concursul pentru promovarea pe loc funcții de execuție a judecătorilor la curte de apel, ca fiind 100, din care numai 8 locuri pentru materia drept civil; precum și cea a Plenului CSM nr. 1317/19. 12. 2017 de validare a rezultatelor concursului de promovare în funcții de execuție efectivă și pe loc a judecătorilor și procurorilor din data de 26 noiembrie 2017 și de respingere a cererii sale de recunoaștere a gradului profesional de curte de apel.

Succint, criticile petentei în legătură cu cele două hotărâri contestate se circumscriu împrejurărilor că nu au fost respectate prevederile art. 4 alin. (2)

2

din hotărârea CSM nr. 621/2006, respectiv numărul de locuri alocat materiei drept civil de numai opt, nu are la bază o justificare obiectivă și rezonabilă și că prin modalitatea de alocare a locurilor au fost încălcate principiile egalității de șanse și nediscriminării, fiind astfel îngrădit accesul efectiv la promovare al contestatoarei.

Răspunzând acestor critici, Înalta Curte observă că în conformitate cu prevederile art. 1 din hotărârea CSM nr. 621/2006 privind Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea concursului de promovare a judecătorilor și procurorilor: "Promovarea judecătorilor și procurorilor în funcții de execuție, efectivă sau pe loc, la tribunale, tribunale specializate, curți de apel, parchetele de pe lângă aceste instanțe, precum și la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție se face numai prin concurs, organizat- la nivel național, în limita posturilor vacante existente, respectiv a numărului de locuri aprobat anual de Consiliul Superior al Magistraturii pentru promovarea pe loc. "

Totodată, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (2)

2

din același Regulament: "La promovarea pe loc, locurile scoase la concurs se stabilesc la nivel național, corespunzător gradelor instanțelor sau parchetelor ierarhic superioare pentru care se organizează concursul; în interiorul fiecărui grad, locurile se stabilesc separat, pe materii de concurs. Numărul de locuri scoase la concurs se stabilește cu consultarea prealabilă a ordonatorilor principali de credite, iar alocarea locurilor pe materii de concurs se realizează de către Consiliul Superior al Magistraturii ținând cont de ponderea numărului de cauze la nivelul gradului de jurisdicție pentru care se scot locurile la concurs și de necesitățile sistemului."

Din verificarea Hotărârii Plenului CSM nr. 941/21 septembrie 2017, aflată în copie la filele x și urm. dosar, se constată că la atribuirea numărului de locuri pentru promovarea pe loc, Consiliul a avut în vedere datele statistice privind volumul de activitate pe fiecare materie în care s-au alocat posturi, respectiv procentul mediu din volumul total aferent anilor 2016 și semestrului I 2017.

Împrejurarea că nu a fost avută în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 369/30.05.2017 publicată în Monitorul Oficial nr. 582/20.07.2017, care va avea consecințe asupra creșterii volumului de activitate al Curților de Apel în materia dreptului civil, excede controlului de legalitate al jurisdicției contenciosului administrativ.

Astfel, autoritatea publică a statuat anumite criterii la care să se raporteze, în legătură cu stabilirea numărului de posturi alocat fiecărei materii, criteriu pe care l-a respectat, în mod matematic, iar faptul că petenta propune o altă circumstanță la care să se raporteze Consiliul, nu poate conduce la concluzia că marja de apreciere a fost exercitată în mod abuziv.

Pe de altă parte, nu poate fi ignorat faptul că prin hotărârea atacată au fost luate în considerare date concrete, obiective, respectiv date statistice referitoare la volumul de activitate în perioada imediat anterioară organizării concursului, în schimb decizia Curții Constituționale invocată de contestatoare urmează a produce efecte în viitor, nefiind cunoscută la acest moment, maniera în care această decizie va afecta activitatea instanțelor de judecată în materie civilă.

În ceea ce privește susținerile contestatoarei referitoare la încălcarea principiilor egalității de șanse și nediscriminării, și la îngrădirea accesului efectiv la promovare, se concluzionează că nici acestea nu pot conduce la reformarea actelor administrative contestate.

Acestea sunt a adăpost de orice critică, din acest punct de vedere, în condițiile în care, candidații la concursul de promovare pe loc s-au aflat în situații identice, regulile de desfășurare a concursului și locurile alocate fiind aceleași pentru toți, fiecare candidat având posibilitatea să aleagă materia la care să susțină concursul, în cunoștință de cauză și fiind avizat anterior înscrierii în privința numărului de locuri alocat fiecărei materii.

Or, este cunoscut că principiul constituțional al egalității în drepturi nu presupune uniformitate, astfel că situații diferite justifică și uneori chiar impun un tratament juridic diferit (Decizia Curții Constituționale nr. 1/8 februarie 1994 publicată în M. Of. nr. 69/1994).

Așadar, împrejurarea că la alte materii au fost alocate mai multe locuri pentru promovarea pe loc, la altele mai puține, iar la alte materii, cum ar fi dreptul familiei, proprietății intelectuale și drept maritim și fluvial, nu au fost alocate locuri deloc, ține de marja de apreciere a Consiliului, în aplicarea criteriului necesității sistemului, criteriu evaluat pe considerente statistice, ce nu au legătură cu exercitarea abuzivă a competențelor sale.

Nu în ultimul rând, trebuie precizat că împrejurarea potrivit căreia un candidat nu obține, în urma concursului, un calificativ care să îi permită clasarea pe unul dintre locurile alocate, nu poate constitui o îngrădire a accesului la promovare, așa cum a susținut contestatoarea.

Având în vedere cele menționate mai sus, Înalta Curte concluzionează că, în adoptarea celor două hotărâri contestate, Consiliul Superior al Magistraturii și-a exercitat competențele și marja de apreciere fără încălcarea unor norme legale sau regulamentare sau prin abuz de putere publică.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 și art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, va fi respinsă contestația ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge contestația formulată de A. împotriva Hotărârilor nr. 941 din 21 septembrie 2017 și nr. 1317 din 19 decembrie 2017 ambele date de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 aprilie 2018.