ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5778/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, sub nr. x/2016, reclamantul Sindicatul Liber din Rețeaua Sanitar Veterinară Sibiu în numele și pentru A., B. a chemat în judecată pârâții Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Direcția Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Sibiu solicitând: obligarea pârâtei ANSVSA să completeze Ordinul nr. 1016 din 23 decembrie 2015, prin emiterea în temeiul alin. (82) din O.U.G. nr. 83/2014, a unor acte de asimilare, cu începere de la 1 decembrie 2015, a funcțiilor și salariilor personalului contractual reprezentat de muncitorii din cadrul DSVSA Sibiu cu funcțiile și nivelul de salarizare stabilite, potrivit dispozițiilor Ordinelor Ministrului Agriculturii și Dezvoltării Rurale de aplicare a alin. (8) și (81), în cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură; obligarea pârâtei DSVSA Sibiu, ca pentru perioada cuprinsă între 01 decembrie 2015 și data punerii în aplicare a noilor grile de salarizare stabilite prin asimilare, să plătească salariaților reprezentați în cauză, diferența dintre drepturile asimilate, cuvenite potrivii alin. (82) din O.U.G. nr. 83/2014 și drepturile efectiv plătite.

Prin întâmpinarea depusă de pârâta Direcția Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Sibiu, s-a invocat în principal excepția necompetenței materiale a Tribunalului Sibiu, excepția lipsei calității procesuale pasive și excepția lipsei calității de reprezentant al Sindicatului.

Prin Sentința civilă nr. 1066/2016 Tribunalul Sibiu a admis excepția de necompetență materială și în consecință a declinat competența de soluționare a cererii formulată de reclamantul Sindicatul Liber din Rețeaua Sanitar Veterinară Sibiu, în numele și pentru membrii de sindicat A. și B. împotriva pârâților Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Sibiu, în favoarea Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin Sentința nr. 147 din 29 iunie 2017, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Direcției Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Sibiu, și pe cale de consecință a respins acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Liber al Personalului Sanitar Veterinar al județului Hunedoara, reprezentant pentru membrii de sindicat A. și B., ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei ANSVSA și excepția inadmisibilității acțiunii, pentru capătul de cerere privind completarea Ordinului ANSVSA nr. 1016 din 23 decembrie 2015 prin emiterea unor acte administrative de asimilare, ca neîntemeiate; a admis acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Liber al Personalului Sanitar Veterinar al județului Hunedoara, reprezentant pentru membrii de sindicat: A. și B. împotriva pârâtelor Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA), și în consecință a obligat pârâta ANSVSA să emită un ordin prin care completeze Ordinul ANSVSA nr. 1016 din 23 decembrie 2015 în sensul asimilării funcțiilor și salariilor pentru personalul din cadrul DSVSA Hunedoara, cu funcțiile similare și nivelul de salarizare din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, potrivit art. 1 alin. (82) din O.U.G. nr. 83/2014.

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a formulat recurs solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ. casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii ca neîntemeiate.

3.1. Prima critică formulată se referă la împrejurarea necitării în proces a personalului din cadrul Direcției Sanitar-Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor Hunedoara, avându-se în vedere că în dispozitivul sentinței recurate a fost admisă acțiunea formulată de reclamantul Sindicatul Liber al Personalului Sanitar Veterinar al județului Hunedoara.

În aceste condiții, recurenta-pârâtă consideră că sentința pronunțată nu poate fi executată.

3.2. Cea de-a doua critică privește soluția primei instanțe de respingere a excepției calității procesuale pasive a recurentei-pârâte, întrucât solicitarea reclamantului era în sensul ca Ordinul nr. 1016 din 23 decembrie 2015 să fie completat prin emiterea unor acte administrative de asimilare care pot fi emise numai de către direcțiile sanitare-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a municipiului București.

Recurenta-pârâtă este organul ierarhic superior și nu poate emite decizii pentru personalul încadrat în instituțiile din subordinea sa, iar direcțiile sunt instituții publice cu personalitate juridică.

Conform disp. art. 8 alin. (2), art. 9 alin. (1) lit. f) din Anexa 2 la Ordinul Președintelui ANSVSA nr. 571/2014, directorul executiv al direcțiilor județene, în executarea atribuțiilor de serviciu, emite decizii privind încadrarea, modificarea, sancționarea, pensionarea și încetarea raporturilor de muncă/raporturilor de serviciu ale personalului din instituție, respectiv personalului contractual/funcționarilor publici.

Prin urmare, consideră recurenta-pârâtă, nu există identitate între persoana sa și persoana care este ținută să aducă la îndeplinirea obligația stabilită în raportul juridic dedus judecății.

În plus, nici calitatea de ordonator principal de credite nu atrage calitatea procesuală pasivă a recurentei-pârâte și, prin urmare, sentința atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a disp. O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, ale H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea și funcționarea ANSVSA și a unităților subordonate acesteia, coroborate cu prevederile art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și cu cele ale art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice stabilite prin titluri executorii.

3.3. O altă critică se referă la respingerea excepției inadmisibilității, soluția primei instanțe sub acest aspect fiind dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Recurenta-pârâtă învederează faptul că prima instanță a încălcat prevederile art. 1 alin. (1) și (2), art. 8 alin. (1) și (11) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum și pe cele ale art. 60 - 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Obiectul unei acțiuni în contencios administrativ este cel reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004 și constă în anularea în tot sau în partea actului administrativ, repararea pagubei cauzate și acordarea de daune morale, prin urmare, solicitarea intimaților-reclamanți, de completare a unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală, nu poate constitui obiect al unei acțiuni în contencios administrativ.

Cererea reclamantului este inadmisibilă și prin raportare la maniera în care aceștia solicită să se efectueze completarea, respectiv prin emiterea unor acte administrative cu caracter individual de către instituțiile din subordine (decizii de asimilare).

Mai arată recurenta-pârâtă că reclamantul nu contestă și nu aduce nicio critică Ordinului Președintelui ANSVSA nr. 1016 din 23 decembrie 2015 și nici drepturilor salariale stabilite, începând cu data de 1 decembrie 2015, prin actele administrative individuale emise de DSVSA Sibiu, astfel că soluția primei instanțe este dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești.

3.4. Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă invocă motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., arătând că aprecierile instanței de fond sunt contradictorii și neîntemeiate, deoarece, începând cu data de 1 decembrie 2015, funcțiile și salariile personalului din cadrul structurilor subordonate instituției au fost asimilate cu funcțiile și salariile din cadrul Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA), potrivit disp. art. I pct. 2 din Legea nr. 293/2015 privind aprobarea O.U.G. nr. 35/2015 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 152/1998 privind înființarea Agenției Naționale pentru Locuințe.

Aceste dispoziții legale susțin asimilarea funcțiilor și salariilor personalului ANSVSA, instituțiilor centrale și structurilor subordonate județene, în mod corespunzător încadrării acestor structuri, cu funcțiile și nivelul de salarizare din cadrul Ministerului agriculturii și Dezvoltării Rurale și, după caz, din cadrul APIA pentru unitățile subordonate.

Totodată, se prevede că stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale se face prin ordin al președintelui autorității naționale sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, corespunzător specificului funcțiilor ANSVSA, având ca referință dispozițiile ordinelor MADR, de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) și (81), cu respectarea normelor legale în vigoare.

La asimilarea funcțiilor trebuie să se țină seama de nivelul studiilor și ierarhizarea funcțiilor din cele două instituții ale căror salarii se asimilează.

Recurenta-pârâtă ANSVSA a procedat la asimilarea cu funcțiile și salariile din cadrul APIA, prin emiterea Ordinului nr. 1016/2015, ținându-se seama de nivelul studiilor și vechimea în specialitate a acestora.

Ulterior, DSVSA Sibiu a emis acte administrative individuale privind stabilirea nivelului concret al drepturilor salariale pentru personalul din cadrul acesteia, funcționari publici/contract de muncă.

Mai arată recurenta-pârâtă că au fost asimilate numai funcțiile regăsite în Anexa nr. 1, Capitolul II, lit. k) - "Administrația publică sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor" din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu alte cuvinte, au fost asimilate numai funcțiile contractuale specifice activității, exceptându-se funcțiile contractuale comune.

Asimilarea s-a realizat strict din punctul de vedere al salarizării și are ca referință dispozițiile OMADR nr. 1980 din 29 decembrie 2014.

Pentru funcțiile contractuale comune (muncitor calificat, paznic, dactilograf, îngrijitor, șofer), Legea nr. 284/2010 nu reglementează niciun nivel de studii, în timp ce pentru funcțiile cuprinse în Anexa la Ordinul comun nr. 103/417/399/30/RP/398/370/238/2014 și OMADR nr. 1980/2014, legea prevede pentru ocupare studii superioare de lungă durată/de scurtă durată și studii medii.

Reclamanții sunt încadrați pe postul de muncitori, corespunzător Anexei I, Cap. II lit. D) - Alte funcții comune din sectorul bugetar din Legea nr. 284/2010, iar funcția nu este corespondentă cu funcțiile contractuale specifice sistemului sanitar veterinar și pentru siguranța alimentelor, pentru care se cere un anumit nivel al studiilor, conform Anexei I, Cap. II, lit. k) - Administrația publică sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor din Legea nr. 284/2010.

Intimatul-reclamant nu precizează în cerere cu ce funcție solicită să se facă asimilarea, astfel că, și din acest punct de vedere soluția primei instanțe este criticabilă.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Recurenta-pârâtă invocă, în realitate, o eroare strecurată în dispozitivul sentinței, cu privire la numele reclamantului.

Îndreptarea hotărârii urmează procedura prevăzută de art. 442 C. proc. civ., iar cererea se îndreaptă la instanța care a pronunțat hotărârea, care va da o încheiere în camera de consiliu.

Recurenta-pârâtă susține că cererea de completare a Ordinului nr. 1016 din 23 decembrie 2015 al ANSVSA poate fi realizată numai de către direcțiile sanitare-veterinare și pentru siguranța alimentelor județene, respectiv a mun. București, prin emiterea unor decizii în acest sens.

Acțiunea introductivă nu privește plata unor drepturi de natură salarială ce ar intra în sarcina instituțiilor aflate în subordinea ANSVSA, ci obligarea autorității centrale la emiterea unui ordin, în completarea primului ordin emis, nr. 1016 din 23 decembrie 2015.

Înalta Curte observă că Ordinul nr. 1016 din 23 decembrie 2016 a fost emis în temeiul art. I pct. 2 și pct. 4 din Legea nr. 293/2015, Legea nr. 284/2010, O.U.G. nr. 83/2014, care obligă ANSVSA să emită un ordin prin care să dispună asimilarea funcțiilor și salariului (unde este cazul) personalului din structura centrală și structurile județene subordonate, cu funcțiile și salariile personalului Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură.

Recurenta-pârâtă a emis în acest scop Ordinul nr. 1016 din 23 decembrie 2016, însă reclamanții pretind că nu a fost îndeplinită obligația și în privința acestora.

În ipoteza recunoașterii dreptului reclamanților de a le fi asimilate funcția și salariul cu cele ale personalului APIA, așa cum a procedat prima instanță, autoritatea publică are competența să emită un nou ordin care să cuprindă și funcțiile reclamanților este pârâta ANSVSA.

Deciziile despre care vorbește recurenta-pârâtă și care sunt de competența direcțiilor județene/mun. București sunt acte administrative unilaterale individuale ce nu pot fi emise în absența unui act administrativ unilateral normativ, similar Ordinului nr. 1016 din 23 decembrie 2015.

În concluzie, în speță sunt pe deplin respectate prevederile art. 36 C. proc. civ., existând identitate între persoana pârâtului și persoana care este ținută să aducă la îndeplinire obligația stabilită prin raportul juridic dedus judecății.

Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Potrivit disp. art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate, reparații pentru daune morale dar și dacă se consideră vătămată prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În aceste cazuri, soluțiile pe care le poate da instanța de contencios administrativ sunt, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004, anularea, în tot sau în parte a actului administrativ, obligarea autorității publice să emită un act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operațiuni administrative; acordarea de daune materiale/morale, după caz.

În cuprinsul cererii de recurs, recurenta-pârâtă ANSVSA citează trunchiat disp. legale sus-menționate, omițând să indice și să analizeze situația în care persoana vătămată se plânge pentru refuzul nejustificat de soluționare a cererii sale (în speță de a-i fi asimilată funcția și salariul cu cele din cadrul APIA), când, instanța de contencios administrativ are posibilitatea dată de disp. art. 18 din Legea nr. 554/2004, să oblige autoritatea pârâtă să emită un act administrativ prin care să îi fie recunoscut dreptul pretins.

Instanța de fond a identificat corect cererea reclamanților și ipoteza permisă de Legea nr. 554/2004, dispunând obligarea pârâtei ANSVSA să emită un ordin prin care să asimileze funcțiile și salariile reclamanților cu funcțiile și nivelul de salarizare din cadrul APIA, potrivit art. 1 alin. (82) din O.G. nr. 83/2014, ordin care, în mod evident, va fi dat în completarea Ordinului nr. 1016 din 23 decembrie 2015 care a omis în cuprinsul său situația celor doi reclamanți.

În ceea ce privește încălcarea disp. art. 60 - 62 din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte constată că acest act privește normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative importante și incidente fiind disp. art. 4 alin. (3), conform cărora "actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă".

Recurenta-pârâtă nu a dezvoltat argumente legate de încălcarea disp. art. 60 - 62 din Legea nr. 24/2000, în schimb, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 reprezintă consacrarea principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative.

Ordinul nr. 1016 din 23 decembrie 2016 fiind act administrativ unilateral cu caracter normativ emis în vederea organizării legii, autoritatea competentă are obligația să respecte forța juridică superioară a legii în temeiul căruia a fost emis.

În speță, prin Ordinul nr. 1016/2015, emitentul actului avea obligația să identifice toate funcțiile și nivelul de salarizare ce pot fi asimilate cu cele existente în cadrul APIA.

În caz contrar, persoanele care se consideră vătămate în drepturile acestora, prin neincluderea funcției lor în cuprinsul Ordinului nr. 1016/2015, în vederea asimilării, pot, în temeiul disp. Legii nr. 554/2004, modificată și completată, să acționeze autoritatea publică competentă în instanța de contencios administrativ pentru a-i fi recunoscut dreptul și a fi obligată autoritatea să emită un act administrativ în acest sens.

Față de acestea, Înalta Curte va reține neîntrunirea motivului de casare întemeiat pe disp. Art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., respingerea excepției inadmisibilității acțiunii nefiind susceptibilă de reformare în calea de atac a recursului.

În cadrul motivului de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a susținut aplicarea greșită a disp. art. 1 alin. (8) și alin. (81) din O.U.G. nr. 83/2014.

Instanța de fond, admițând acțiunea reclamanților, a indicat și analizat disp. art. 1 alin. (7) - (82) din O.U.G. nr. 83/2014, considerând că art. 1 alin. (82) din O.U.G. nr. 83/2014 nu face nicio distincție între funcția publică și funcția contractuală și nici în cadrul funcțiilor contractuale, astfel că, asimilarea trebuie să privească atât funcțiile contractuale specifice, cât și funcțiile contractuale comune.

Înalta Curte constată că sentința atacată a fost pronunțată, sub acest aspect, cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente.

Astfel, potrivit disp. art. I pct. 2 din Legea nr. 293/2015, asimilarea funcțiilor și salariilor personalului instituției centrale și structurilor subordonate județene/mun. București se realizează în acord cu funcțiile și nivelul de salarizare din cadrul APIA, în funcție de specificul funcțiilor ANSVSA.

Această asimilare are ca punct de reper dispozițiile ordinelor MADR de aplicare a prevederilor art. 1 alin. (8) și (81) din O.U.G. nr. 83/2014.

Asimilarea are în vedere funcțiile și nivelul de salarizare, astfel că, în mod firesc și legal s-a procedat la compararea nivelului studiilor și a vechimii în specialitate, între personalul ANSVSA/direcții subordonate și APIA/MADR.

Asimilarea se face ținând seama și de specificul sistemului sanitar veterinar pentru siguranța alimentelor, iar funcțiile contractuale comune în discuție nu se regăsesc în anexele ordinelor de referință emise de MADR/APIA.

Pentru funcțiile cuprinse în anexele ordinelor emise de MADR/APIA este prevăzut un anumit nivel de studii necesar ocupării funcției, în timp ce pentru funcțiile ocupate de reclamanți nu se cer asemenea studii.

De altfel, funcțiile contractuale comune nu fac parte și nu se regăsesc în Anexa nr. 1, Cap. II, lit. k) - "Administrația publică sanitar-veterinară și pentru siguranța alimentelor" din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Rațiunea adoptării dispozițiilor legale analizate a fost aceea de înlăturare a diferențelor salariale în cadrul autorităților ce funcționează în coordonarea/subordinea MADR, cu atribuții specifice domeniului de activitate, ținând seama că la nivelul APIA a intervenit o modificare salarială prin raportare la funcțiile Ministerului Fondurilor Europene, în baza art. 1 alin. (8) și (81) din O.U.G. nr. 83/2014.

Reclamanții se găsesc într-o situație diferită, datorită faptului că nu ocupă o funcție specifică, iar aceasta nu determină crearea unei situații discriminatorii.

Pentru personalul contractual prevăzut în Anexa I - Familia ocupațională de funcții bugetare, "Administrație", Legea nr. 293/2015 a prevăzut o majorare de 10% față de nivelul acordat pentru luna noiembrie 2015, reclamanții încadrându-se în această prevedere legală.

În concluzie, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, urmează să fie admis recursul pârâtei ANSVSA, să se caseze în parte sentința atacată, și, în rejudecare, să se respingă acțiunea, în tot, ca neîntemeiată.

Se vor menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor împotriva Sentinței nr. 147 din 29 iunie 2017 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința atacată și, în rejudecare, respinge, în tot, acțiunea, ca neîntemeiată.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 21 noiembrie 2019.

GGC - LM