ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6397/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6397/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra

recursurilor de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

fața instanței de fond

Prin cererea formulată,

reclamanții au solicitat instanței de contencios administrativ, în

contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea H.G. nr. 737 din 29 iulie

2010 privind metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu prevăzute la

art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010, și pe cale de consecință:

1) În baza art.

18 raportat la art. 8 și respectiv art. 1 din Legea nr. 554/2004, anularea ca

fiind neconstituțională, nelegală, contrară principiilor și drepturilor

fundamentale consacrate de Constituție, de normele dreptului comunitar și de

cele ale dreptului internațional, ratificate de România, aplicabile în materie,

a H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a pensiilor de serviciu

prevăzute la art. 1 lit c)-h) din Legea nr. 119/2010, respectiv a metodologiei

de recalculare a pensiilor de serviciu ale funcționarilor publici parlamentari,

stabilite prin art. 74-77, art. 80, art. 81 și art. 96 din Legea nr. 7/2006

privind Statutul Funcționarului Parlamentar;

2) În baza art.

15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările

ulterioare, suspendarea executării H.G. nr. 737/2010, până la soluționarea

definitivă și irevocabilă a prezentei cereri;

3) În temeiul

art. 18 raportat la art. 8 și 1 din aceeași Lege, să se dispună recunoașterea

dreptului reclamanților la pensiile de serviciu stabilite prin Legea nr. 7/2006

și repararea pagubei în sensul:

a) anulării

tuturor deciziilor de „recalculare" a pensiilor în baza art. 1 lit. g) din

legea nr. 119/2010 raportat la prevederile art. 1, 2, 4 alin. (1), art. 5, 7 și

12 din H.G. nr. 737 din 2010 și repunerea în plată a ultimelor decizii prin

care le-au fost stabilite ultimele cuantumuri ale pensiilor de serviciu;

b) obligarea

pârâtului la plata diferențelor dintre cuantumurile pensiilor de serviciu ce li

se cuvin și respectiv cuantumurile pensiilor „recalculate" în baza

deciziilor sus arătate, aferente perioadei septembrie 2010 și până la data de

repunerii în plată a ultimelor decizii prin care le-au fost stabilite ultimele

cuantumuri ale pensiilor de serviciu;

c) obligarea

pârâtului să procedeze la punerea în executare a hotărârii judecătorești în

termen de cel mult 10 zile de la pronunțarea acesteia în sensul îndeplinirii

tuturor obligațiilor sus arătate, în caz contrar, urmând a se face aplicarea

dispozițiilor art. 24 alin. (2) și (3) din Legea nr. 544/2004.

Guvernul

României a invocat prin întâmpinare excepția lipsei de interes și excepția

lipsei de obiect, motivate de faptul că prin art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011 s-a

abrogat H.G. nr. 737/2010.

M.M.F.P.S. a

formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului prin care a solicitat

admiterea excepției rămânerii fără obiect a acțiunii și, pe fond, respingerea

acțiunii ca nefondată.

Hotărârea

instanței de fond

Prin sentința

civilă nr. 6960 din 22 noiembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a

VlII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței

materiale în ceea ce privește capătul trei de cerere referitor la recunoașterea

dreptului la pensie de serviciu și a declinat competența de soluționarea în favoarea

Tribunalului București, secția a VIII-a.

A admis în

parte acțiunea formulată de reclamanți, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul

României și intervenientul accesoriu M.M.F.P.S. și a anulat H.G. nr. 737/2010,

dispunând suspendarea executării H.G. nr. 737/2010 până la rămânerea

irevocabilă a sentinței.

Pentru a hotărî

astfel, instanța de fond a reținut următoarele:

Prin

metodologia de calcul se reglementează o situație juridică ce nu a fost avută

în vedere de legiuitor conform Legii nr. 119/2010, aceea a luării în calcul a

vechilor decizii, în cazul în care la emiterea acestora a fost determinat și

punctajul mediu anual în sistemul public, în condițiile în care potrivit art. 3

din Lege, pensiile se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual și

a cuantumului fiecărei pensii.

Punctajul mediu

anual in sistemul public calculat potrivit Legii nr. 19/2000 la momentul

emiterii deciziei de pensionare pentru anumite categorii de persoane nu a avut

nicio relevanță sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu, astfel încât

persoanele respective nu aveau niciun interes sa atace decizia de pensionare

prin care s-a determinat un astfel de punctaj.

Curtea de Apel

a mai constatat că potrivit metodologiei, recalcularea pensiei se realizează pe

baza unor acte depuse în dovedirea unor situații de fapt anterioare și a

îndeplinirii altor condiții legale, cele în vigoare la momentul constituirii

dosarului.

Instanța de

fond a apreciat că aceste dispoziții pot fi interpretate ca o aplicare a

principiului aplicării imediate a legii noi (hotărârile judecătorești

anterioare intrării în vigoare a legii noi fiind date în aplicarea

dispozițiilor legale în vigoare la momentul pronunțării).

Insă instanța a

constatat că normele respective nu asigură respectarea standardelor de calitate

ale unui act normativ- precizie și previzibilitate.

Astfel,

interpretarea acestui text în sensul că recalcularea pensiilor se realizează conform

metodologiei pe baza actelor aflate la dosarul de pensie, iară a ține cont de

hotărârile judecătorești definitive și irevocabile care au decis asupra unor

probleme precum stagiul de cotizare, grupe de muncă etc. contravine

principiului constituțional al separației puterilor în stat.

Curtea de Apel

nu a reținut susținerea reclamanților cu privire la încălcarea dispozițiilor

Legii nr. 119/2010 prin adoptarea a două hotărâri de guvern.

În ce privește

încălcarea celorlalte dispoziții constituționale invocate prin acțiune, Curtea

de Apel a constatat că reclamanții nu relevă încălcarea dispozițiilor

Constituției prin procedura de recalculare, ci chiar prin faptul anulării

pensiilor de serviciu, măsură dispusă prin lege.

Totodată,

instanța de fond a reținut că pensia de serviciu -privită în cele două

componente ale sale - cea contributivă și cea compensatorie - constituie un bun

în sensul art. 1 din Protocolul 1 adițional la C.E.D.O., iar C.E.D.O. a hotărât

în cauza Stec și alții contra regatului Unit al Marii britanii pronunțată în

Marea Cameră în 2005, că prestațiile sociale constituie obiect de protecție al

art. 1 din Protocolul nr. 1 indiferent de natura contributivă sau

necontributivă a acestora.

atac exercitată

împotriva

acestei sentințe, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pârâtul

Guvernul României și intervenientul M.M.F.P.S. au declarat recurs.

2.1. Recursul

declarat de Guvernul României

A fost invocat,

ca și motiv de nelegalitate, nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub

sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., față de faptul că

instanța de fond nu s-a pronunțat asupra excepției lipsei de obiect a acțiunii

și a excepției lipsei de interes.

Pe fond, s-a

arătat că nu se poate reține niciun element de nelegalitate al H.G. nr.

737/2010, întrucât doar dreptul la pensie câștigat potrivit principiului

contributivității intră sub incidența art. 1 din Protocolul 1, iar, pe de altă

parte, dreptul de proprietate nu este un drept absolut, iar ingerința statului

poate interveni in scopul apărării unui interes public, cu respectarea

criteriului proportionalității intre scopul urmărit și mijloacele de realizare,

in condițiile unei măsuri luate prin lege și în mod nediscriminatoriu.

În subsidiar,

s-a arătat că sentința atacată afectează grav principul siguranței juridice, în

raport de soluțiile opuse, pronunțate anterior în aceeași speță de către

instanțele judecătorești.

2.2. Recursul

declarat de M.M.F.P.S. (în prezent M.M.F.P.S.P.V.).

În temeiul art.

304 pct. 9 și art. 304 C. proc. civ. s-a solicitat admiterea recursului și

modificarea in totalitate a sentinței atacate și respingerea acțiunii ca rămasă

fără obiect.

În motivarea

recursului s-a arătat că cererea de suspendare a H.G. nr. 737 din 29 iulie 2010

a rămas rară obiect prin abrogarea expresă potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 59

din 29 iunie 2011.

În ceea ce

privește cererea de anulare a H.G. nr. 737/2010, s-a arătat că Legea nr.

119/2010 a fost declarată constituțională prin Decizia nr. 871/2010 a Curții

Constituționale.

3.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând cauza

și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele

invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii,

inclusiv cele ale art. 304 ind. 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că

recursurile, care vor fi analizate împreună, sunt fondate, însă în limitele și

pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

În temeiul

dispozițiilor art. 137 C. proc. civ., instanța va analiza mai întâi excepția

lipsei calității de reprezentant a semnatarului cererii de recurs formulată de

Guvernul României, pe care o constată neîntemeiată pentru următoarele

considerente:

Reprezentarea

în justiție a Guvernului României, organ colegial rară personalitate juridică

civilă, este realizată de către Secretariatul General al Guvernului, în temeiul

prevederilor art. 22 alin. (2) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și

funcționarea Guvernului României și a ministerelor.

Astfel cum

rezultă din actele depuse de Guvernul României, în susținerea calității de

reprezentant, calitatea de reprezentant legal al Secretariatului General al

Guvernului la data formulării cererii de recurs a avut-o domnul D.A., numit în

funcția de Secretar General al Guvernului, cu rang de ministru, prin Decizia

Primului-Ministru nr. 138/2011, publicată în M. Of. al României, partea I, nr.

920 din 23 decembrie 2011.

Ulterior, prin

Ordinul Secretariatului General al Guvernului nr. 603 din 23 decembrie 2011

domnul D.A. a împuternicit pe domnul N.T. - directorul D.C.R.U., să semneze

pentru Secretariatul General al Guvernului actele procedurale și cererile

adresate instanțelor judecătorești.

Prin urmare,

competența reprezentării în justiție a Guvernului României de către

Secretariatul General al Guvernului este expres prevăzute de lege, iar cererea

de recurs a fost legal semnată de domnul N.T. - directorul D.C.R.U.

Cu privire la

motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., invocat de către

recurentul - pârât Guvernul României, motivat de nesocotirea formelor de

procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc.

civ., Înalta Curte constată că din raționamentul juridic expus în

considerentele hotărârii, față de obiectul cererii de chemare în judecată,

rezultă că judecătorul fondului a considerat aceste excepții ca fiind apărări

de fond, analizându-le în contextul tuturor argumentelor dezvoltate de pârât și

intervenient prin întâmpinările depuse la dosar.

În ceea ce

privește excepția lipsei de obiect a acțiunii in anulare, Înalta Curte o

apreciază ca fiind nefondată, având în vedere că este irelevantă împrejurarea

că H.G. nr. 737/2010 a fost abrogată, întrucât motivele de nulitate se

apreciază prin raportare la momentul emiterii actului administrativ, iar

efectele juridice produse în perioada de activitate a hotărârii contestate nu

sunt influențate de abrogarea ulterioară, ci de soluția instanței cu privire la

legalitatea actului.

Pentru aceleași

considerente, urmează a fi respinse și susținerile recurenților privind lipsa

unui interes actual in promovarea acțiunii.

Însă, pe fondul

cauzei, Înalta Curte constată că potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din

Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, „în

termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se

elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se

aprobă prin hotărâre a Guvernului".

În temeiul

acestor prevederi legale, precum și al dispozițiilor art. 108 din Constituția

României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind

metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la

art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în

domeniul pensiilor.

Așa cum o arată

și titlul actului administrativ normativ contestat, prin conținutul acestuia se

reglementează „metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu

prevăzute la art. 1 lit. c)) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea

unor măsuri în domeniul pensiilor", constituind normele procedurale

efective de punere în executare a dispozițiilor legale în temeiul cărora a fost

emis actul administrativ în discuție.

H.G. nr.

737/2010 nu conține, așadar, principii sau norme de drept substanțial

referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 și nr.

119/2010, dispozițiile acestui din urmă act normativ constituind și temeiul

legal al emiterii actului administrativ contestat.

Aceasta rezultă

din însuși conținutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile

art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul și

sfera de reglementare a actului emis în temeiul și aplicarea acestei legi,

respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe

baza cărora să se realizeze operațiunea de transformare a pensiilor de serviciu

în pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000.

H.G. nr.

737/2010 îndeplinește, deci, o simplă funcție metodologică (tehnică) iar nu un

rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate reclamanți,

care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile

neputând fi, însă, transpuse în procedura de control a legalității actului

administrativ contestat.

Rolul H.G. nr.

737/2010, precum și sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea

instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea

dispozițiilor actului legislativ cu forță juridică superioară, care este Legea

nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ

contestat și ale cărei dispoziții nu le încalcă.

Or, prin

Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională a statuat că

dispozițiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt

constituționale, instanța constituțională analizând legea respectivă inclusiv

din perspectiva prevederilor și principiilor constituționale și comunitare

invocate în cauza de față, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la

respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2)

referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind

egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate

privată, art. 47 referitor la nivelul de trai și dreptul la pensie, art. 53

privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți și art. 135 alin.

(2) lit. f) privind obligația statului de a asigura crearea condițiilor

necesare pentru creșterea calității vieții, precum și prevederile art. 20 din

Constituție prin raportare la următoarele acte internaționale: Primul Protocol

adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților

fundamentale, și anume art. 1 referitor la proprietate; Declarația Universală a

Drepturilor Omului, și anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art.

23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție

socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta

drepturilor fundamentale a U.E., și anume art. 1 privind demnitatea umană, art.

17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile

persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială și

asistența socială și art. 52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea

drepturilor și principiilor.

Însuși art. 1

lit. c) din Legea nr. 119/2010 impune recalcularea și conferă criteriul

algoritmului de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, dispozițiile hotărârii

atacate nedepășind cadrul juridic impus de actul normativ în a cărui executare

a fost emisă.

Analizând

încălcarea art. 1 din Protocolul 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

Înalta Curte constată că, potrivit jurisprudenței C.E.D.O. când, din

considerente obiective, măsura dispusă printr-o nouă reglementare determină

numai reducerea cuantumului valoric al dreptului de asigurări sociale, o

asemenea ipoteză nu reprezintă încălcarea art. 1 din Protocolul 1 la Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, cu atât mai mult cu cât noul nivel este

determinat în funcție de sistemul contributivității, iar, în aceste condiții,

reducerea cuantumului unei pensii speciale până la nivelul determinat de

aplicarea principiului contributivității, nu reprezintă nici o măsură nejustificată,

nici o măsură care să depășească criteriile cerute de jurisprudența C.E.D.O.,

recunoscute și în art. 53 din Constituția României.

Practic,

reclamanții critică reducerea cuantumului pensiilor de serviciu de care

beneficiau anterior intrării în vigoare a H.G. nr. 737/2010, în urma

recalculării, în condițiile în care criteriile avute în vedere pentru

recalculare prin metodologia prevăzută de H.G. nr. 737/2010, sunt cele

stabilite prin Legea nr. 119/2010.

Într-adevăr,

H.G. nr. 737/2010, publicată în M. Of. al României nr. 528 din 29 iulie 2010, a

fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituție și al art. 3 alin. (3) din

Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, dfn

examinarea înscrisurilor dosarului neputând fi identificate elemente de

nelegalitate în operațiunea elaborării și adoptării sale.

De asemenea,

verificând concordanta actului administrativ cu Legea nr. 119/2010, în baza și

în aplicarea căreia a fost emis, prin prisma motivelor invocate de reclamanți, Înalta

Curte constată că H.G. nr. 737/2010 îndeplinește numai o funcție tehnică,

rezumându-se la a stabili instrumentele procedurale care să permită aplicarea

actului normativ cu forță juridică superioară, în acord cu dispozițiile art. 1

alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind

nomele de tehnică legislativă.

În realitate,

prevederile legale criticate au fost preluate în cuprinsul actului

administrativ din chiar Legea nr. 119/2010, respectiv art. 3 alin. (1):

„Pensiile prevăzute la art. 1, stabilite potrivit prevederilor legilor cu

caracter special, cuvenite sau aflate în plată, se recalculează prin

determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii,

utilizând algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000, cu modificările

și completările ulterioare" și art. 7 alin. (1) „Procedura de stabilire,

plată, suspendare, recalculare, încetare și contestare a pensiilor recalculate

potrivit prezentei legi este cea prevăzută de Legea nr. 19/2000, cu

modificările și completările ulterioare".

Așa fiind, Înalta

Curte reține că nu există argumente valide care să conducă la concluzia că H.G.

nr. 737/2010 ar fi depășit cadrul normativ fixat prin Legea nr. 119/2010, iar,

pe de altă parte, acest act normativ cu forță juridică superioară a făcut deja

obiectul controlului de constituționalitate sub aspectele criticate de către

reclamanți.

Prin urmare,

instanța de control judiciar constată că susținerile recurenților vizând

legalitatea H.G. nr. 737/2010 sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat

o hotărâre nelegală.

În consecință,

pentru motivele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1)

C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile, va modifica în parte

sentința atacată, în sensul respingerii acțiunii reclamanților de anulare a

H.G. nr. 737/2010, ca neîntemeiată, fiind menținute celelalte dispoziții ale

sentinței.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursurile declarate de Guvernul României, de M.M.F.P.S.P.V. împotriva

sentinței civile nr. 6960 din 22 noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția

a VlII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în

parte sentința atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind

anularea H.G. nr. 73772010, ca nefondat.

Menține

celelalte dispoziții ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 27 septembrie 2013.