ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 795/2016

Circumstanțele cauzei. Cadrul procesual în care a fost invocată excepția de nelegalitate; 1.1. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Botoșani, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la 25 octombrie 2011, sub nr. x/40/2011, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul B. prin C. Botoșani să se dispună anularea Ordinului nr. 1172232 din 26 septembrie 2011 emis de C. Botoșani; reintegrarea sa în funcția deținută anterior; obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri pentru prejudiciul material cauzat, pentru eliberarea ilegală din funcție - egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care a beneficiat pentru perioada de la eliberarea sa din funcție și până la reintegrare, cu cheltuieli de judecată. 1.

La termenul de judecată din data de 12 noiembrie 2014, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului D. nr. 600/2005. În motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul a arătat că prin nepublicarea Ordinul D. nr. 600/2005 în M. Of. nu s-a respectat principiul ierarhiei actelor cu forță juridică superioară consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea 24/2000, precum și faptul că în temeiul său și a altor două ordine, a fost emis noul Stat de organizare, deși nu conține o procedură sau o modalitate de ocupare a posturilor. Mai mult, ordinul a fost emis cu încălcarea art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, art. 2, art. 7 și art. 21 pct. 2 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, Pactului Internațional cu privire la drepturile economice, culturale și sociale sub aspectul dreptului la muncă și ale Directivei nr. 2000/78/CE. 1.

Prin încheierea din 10 decembrie 2014, Tribunalul Botoșani, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins sesizarea privind excepția de nelegalitate a Ordinului D. nr. 600/2005, invocată de reclamantul A., reținând că invocarea excepției de nelegalitate s-a făcut cu încălcarea dispozițiilor procedurale prevăzute în art. 723 alin. (1) C. proc. civ., care obligă părțile litigante să-și exercite drepturile procedurale cu bună-credință și potrivit cu scopul pentru care au fost recunoscute de lege. Tribunalul a calificat ca abuzivă invocarea excepției de nelegalitate în contextul în care criticile de nelegalitate ale Ordinului D. nr. 600/2005 invocate de reclamant sunt identice cu cele pe care le-a invocat cu privire la Ordinul D. nr. 654/2011 și nr. 0130052/2011 - excepție de nelegalitate față de care a fost admisă sesizarea, cu consecința trimiterii spre competentă soluționare a cauzei la Curtea de Apel Suceava, iar ulterior, la Înalta Curte de Casație și Justiție - motiv pentru care a intervenit suspendarea judecății până la soluționarea irevocabilă a acesteia. Ca urmare, instanța a constatat că există deja două hotărâri judecătorești prin care instanțele superioare au răspuns tuturor criticilor formulate de către reclamant în acest cadru procesual și că introducerea unei noi excepții de nelegalitate, pentru aceleași motive analizate, chiar și dacă privesc un alt ordin, a fost efectuată în scopul vădit al tergiversării soluționării cauzei, fapt care contravine atât exercitării cu bună credință a drepturilor procedurale, cât și scopului pentru care a fost instituită de către legiuitor procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004. 1.

Prin sentința nr. 1974 din 17 decembrie 2014, Tribunalul Botoșani, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, acțiunea reclamantului. 1.

Prin Decizia nr. 2491 din 19 mai 2015, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis recursul declarat de reclamantul A., a casat Încheierea din 10 decembrie 2014 și sentința nr. 1974/2014 ale Tribunalului Botoșani, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reținând că tribunalul avea obligația, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 să verifice dacă excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral cu caracter individual și dacă de actul administrativ cercetat depinde soluționarea în fond a pricinii. În speță, Ordinul D. nr. 600/2005 este un act administrativ unilateral care a stat la baza emiterii Ordinului inspectorului șef al C. Botoșani nr. 1172232 din 26 septembrie 2011 prin care reclamantul a fost trecut în rezervă ca urmare a reorganizării și reducerii unor funcții din Statul de organizare al C. Botoșani - contestat de reclamant. Prin încheierea din 9 iunie 2015, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în baza dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a suspendat soluționarea cauzei și a dispus trimiterea spre repartizarea aleatorie a cauzei având ca obiect excepția de nelegalitate a Ordinului D. nr. 600/2005. Excepția de nelegalitate a Ordinului D. nr. 600/2005 a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 16 iunie 2015, sub nr. x/39/2015. În întâmpinările formulate în cauză, pârâții D., B., prin C. Botoșani au invocat: - excepția inadmisibilității acțiunii, cu motivarea că ordinul aflat în litigiu este act administrativ unilateral cu caracter normativ ce nu poate fi atacat în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată; - excepția lipsei calității procesuale pasive a B. - C. Botoșani întrucât Ordinul D. nr. 600/2005 a fost emis de D. Pe fond, pârâții au solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată. 2. Hotărârea Curții de Apel; Prin sentința nr. 161 din 9 septembrie 2015, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiate excepțiile invocate de pârâți, precum și excepția de nelegalitate a Ordinului D. nr. 600/2005 invocată de reclamant. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut următoarele considerente: Excepția inadmisibilității este neîntemeiată deoarece excepția de nelegalitate a fost invocată într-un proces început anterior modificării art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, fiind admisibilă potrivit legii aplicabile în timp și jurisprudenței Înaltei Curții de Casație și Justiție, indiferent de caracterul normativ sau individual al actului. Excepția lipsei calității procesuale pasive a B. - C. Botoșani este neîntemeiată, întrucât deși nu este emitent al ordinului contestat este parte în litigiul în care s-a invocat nelegalitatea sa pe cale incidentală, drept pentru care își justifică calitatea procesuală în cauză. În ceea ce privește excepția de nelegalitate, prima instanță a reținut cu privire la critica ce vizează nepublicarea ordinului în M. Of., că aducerea la cunoștință a actelor administrative, prin publicare sau comunicare, după caz, reprezintă o condiție posterioară emiterii acestora, drept care excede controlului specific excepției de nelegalitate, similar unei acțiuni directe în anulare, ce vizează motive existente sau cel mult concomitente emiterii actului, iar aceasta indiferent de caracterul său individual sau normativ. Cu referire la cea de-a doua critică, prima instanță a constatat că reclamantul se referă, în realitate, la alte acte administrative, supuse anterior controlului de legalitate în aceeași cauză, și nu pot fi identificate, din motivarea lapidară, ce dispoziții legale cu forță juridică superioară au fost încălcate prin emiterea Ordinului D. nr. 600/2005, motiv pentru care nu se pot face verificări sub acest aspect. Totodată, în lipsa oricărei motivări din partea reclamantului, prima instanță, din oficiu, a constatat că nu se identifică nicio o încălcare a principiului nediscriminării și egalității în drepturi, consacrat de dispozițiile internaționale de care se prevalează doar nominal în cuprinsul sesizării, excepția de nelegalitate a Ordinului D. nr. 600/2005, fiind vădit neîntemeiată în întregul ei. 3. Recursul declarat de reclamantul A.; În recursul său, reclamantul a solicitat modificarea sentinței, în sensul admiterii excepției de nelegalitate. În motivare, recurentul a prezentat aceleași motive de nelegalitate ale actului administrativ dedus judecății, respectiv: a) Nu există concordanță între ordin și actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin (3) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative publicate. b) Ordinul D. nr. 600/2005 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ nepublicat în M. Of. al României, ceea ce contravine dispozițiilor art. 10 alin. (1) și art. 11 din Legea nr. 24/2000, motiv pentru care acesta nu au intrat în vigoare, fiind lipsit de efecte juridice. 5. Apărările formulate în recurs; În recurs au formulat întâmpinare toți intimații, D., B., și C. Botoșani, solicitând respingerea recursului ca nefondat, pentru argumentele prezentate la filele 11-14, 17 și 20-21 dosar Înalta Curte de Casație și Justiție, susținând în esență, că ordinul a fost emis cu respectarea tuturor reglementărilor în vigoare în epoca respectivă și că publicarea actului administrativ este un element ce ține de opozabilitate și de efectele juridice pe care le produce actul, iar nu de legalitate, aspect care nu poate fi analizat pe calea excepției de nelegalitate. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului; Verificând legalitatea sentinței prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare, cât și în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante; Curtea de apel a fost învestită, în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, cu excepția de nelegalitate a Ordinului D. nr. 600/2005 pentru aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului administrației și internelor, secretarilor de stat, secretarului general și șefilor/comandanților unităților D. Prima instanță a respins excepția de nelegalitate pentru argumentele prezentate rezumativ la pct. 2 din decizia de față, soluție pe care o împărtășește și instanța de control judiciar. În prealabil, Înalta Curte remarcă lipsa unor critici concrete la adresa sentinței primei instanțe, recurentul limitându-se la reproducerea motivelor de nelegalitate ale actului administrativ dedus judecății. Cu toate acestea, examinând cauza prin prisma prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., instanța de control judiciar reține că în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative care au forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Așadar, verificarea legalității actului administrativ contestat, pe calea excepției de nelegalitate, presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispozițiile legii în aplicarea căreia a fost emis, or recurentul nu a formulat nicio critică sub acest, care să permită instanței să facă minime verificări cu privire la legalitatea Ordinului D. nr. 600/2005. Susținerile sale privind nepublicarea Ordinului D. nr. 600/2005 în M. Of. al României, exced sensului și scopului excepției de nelegalitate, și se referă la nulitatea actului pe motivul neîndeplinirii unei condiții de formă imperative. Conform Legii nr. 24/2000, nepublicarea în M. Of. a unui ordin nu atrage nulitatea lui, fiind vorba de o condiție procedurală posterioară emiterii actului. Prin urmare, în mod judicios s-a reținut că motivul ce vizează încălcarea principiului publicității actelor administrative nu poate fi analizat în acest cadru procesual. De altfel, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, reliefată de exemplu prin Deciziile nr. nr. 1565/2011, nr. 33/2014, nr. 1017/2014, nr. 4723/2014 și 4763/2014 este constantă în sensul afirmării legalității Ordinului D. nr. 600/2005. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs; Concluzionând, Înalta Curte constată că nu există motive care să atragă modificarea ori casarea sentinței, astfel încât, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge recursul de față ca nefondat.