ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4857/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4857/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamanții P.E.,

S.D., L.L.A., ș.a.,

au solicitat

suspendarea adresei nr.

76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât.

În motivarea acțiunii, reclamanții au

arătat că, prin actul administrativ contestat, pârâtul a dispus, cu începere de

la data de 10 iulie 2009, achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie

2009 fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să

se păstreze și pentru viitor.

În concepția reclamanților, actul

administrativ solicitat a fi suspendat întrunește cerința cazului bine

justificat, întrucât refuzul plății sporului aflat în discuție, pe o perioadă

nedeterminată, încalcă prevederile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

ale art. 1 alin. (4) și ale art. 15 alin. (2) din Constituție.

Pârâtul a formulat întâmpinare prin

care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pe motiv că adresa în cauză

nu reprezintă un act administrativ, ci o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării

în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009.

Pe fond pârâtul a invocat faptul că în

cauză nu sunt îndeplinite cerințele specifice art. 14 și art. 15 din Legea nr.

554/2004 privind cazul bine justificat și paguba iminentă.

Împrejurările în care a fost emisă adresa

a cărei suspendare se solicită nu sunt de natură că creeze o îndoială serioasă

asupra legalității acesteia, nefiind vorba de o diminuare a drepturilor

salariale cuvenite reclamanților, care sunt și au fost calculate în conformitate

cu O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care

va fi realizată potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.

Prin sentința civilă nr. 299 din 28 iulie 2009 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis

acțiunea reclamanților și a suspendat executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009

emisă de pârât, până la soluționarea fondului acțiunii în anularea acestui act.

Pentru a pronunța această hotărâre,

instanța de fond a reținut că reclamanții au făcut dovada formulării plângerii

prealabile, conform art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar adresa

contestată reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c)

din Legea nr. 554/2004, care produce efecte juridice în ceea ce privește

drepturile salariale cuvenite reclamanților, în sensul diminuării acestora,

considerente pentru care excepția inadmisibilității invocată de pârât va fi

respinsă.

Instanța de fond a reținut că reprezintă

o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de incidență asupra

drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis

la data de 3 iulie 2009.

Prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009,

drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un

prejudiciu reclamanților, care aveau o speranță legitimă în ceea ce privește valoarea

patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activității în luna

iunie 2009.

Împotriva acestei sentințe pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a declarat recurs criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, încadrat în

drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond în mod greșit a

respins excepția inadmisibilității acțiunii;

- adresa contestată nu constituie un

act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de

ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu

Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu este întrunită

condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de

nelegalitate a acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât

reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai susține că nu este

vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților reclamanți,

care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr.

27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri

judecătorești care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci

potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în vedere că plata

titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în conformitate cu

legea, plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea

sumelor cu IPC nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune

grave în patrimoniul reclamanților.

La 27 mai 2009 Curtea Constituțională a pronunțat Decizia nr. 838/2009 prin care a constatat existența unui

conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe

de o parte și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte.

Recurentul a solicitat instanței de

recurs să constate că după pronunțarea deciziei Curții Constituționale,

instanțele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casație și

Justiție prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008 întrucât o asemenea conduită nu

face decât să ignore dispozițiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea

nr. 47/1992 și să perpetueze încălcarea Constituției în ciuda celor constatate

expres de Curtea Constituțională.

Analizând sentința atacată în raport

de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei

nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal

anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a

fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c)

din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate fi

primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de

serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de

modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna

iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în

cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar

și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem

în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit

faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă

să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea

actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor

acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o

condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie

să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și

prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești

cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte

poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza

faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de

instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor

administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția

retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă

aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin.

(2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale

judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în

cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și

procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest

text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în

vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș)

din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția instanței de control

judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de

diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și

previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre

magistrați și stat.

În ceea ce privește invocarea

Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată că

decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură

constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea

deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în

exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea Constituțională a

statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale, care sunt expres și

limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992,

aceasta asigură, pe calea controlului de constituționalitate, supremația

Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze

legalitatea unor hotărâri judecătorești sau să constate că acestea sunt lipsite

de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M.Of., Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008).

Pe cale de consecință, efectele

deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile,

inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către

autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură constituțională.

În cauza de față, nu sunt incidente

dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009, instanța de fond

fiind investită cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act

administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte, în

temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art.

28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești, împotriva sentinței civile nr. 299 din 28

iulie 2009 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 noiembrie 2009.