ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5241/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5241/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Instanța de fond

în judecată

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, reclamanta SC M.R. SRL a solicitat în temeiul art. 14

din Legea nr. 554/2004, în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului

pentru Mediu, Direcția Venituri, suspendarea executării deciziei de impunere

din 17 martie 2011 privind aplicarea penalității prevăzute în cazul

nerestituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, fiind

îndeplinite condițiile prevăzute de acest text de lege.

În motivarea cererii,

reclamanta a arătat că societatea este operator în sensul dispozițiilor H.G.

nr. 780/2006 privind stabilirea schemei de comercializare a certificatelor de

emisii gaze cu efect de seră și că în temeiul art. 18 alin. (2) din această

hotărâre are obligația de a restitui, până cel târziu la data de 30 aprilie a

fiecărui an, un număr de certificate de emisii de gaze cu efect de seră, egal

cu cantitatea totală de emisii provenite de la instalația proprie în anul

calendaristic anterior.

Reclamanta a mai

susținut că a fost în imposibilitate de a restitui certificate de emisii de

gaze cu efect de seră, până la data de 30 aprilie 2010, din cauza Agenției

Naționale pentru Protecția Mediului, care a dispus măsura nejustificată a

blocării contului pentru o eroare cu privire la plata tarifului de administrare

a contului aferent anului 2009.

Prin întâmpinarea

formulată în temeiul art. 115, art. 118 din C. proc. civ.,

pârâta Administrația Fondului

pentru Mediu a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată

.

instanței de fond

Prin sentința nr. 4675

din 6 iulie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a

admis cererea

formulată de reclamantă

și a suspendat executarea

deciziei nr. 12/2011 emisă de

pârâtă.

Pentru a pronunța această

soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Prin decizia contestată

autoritatea pârâtă a stabilit obligații fiscale în sarcina reclamantei reprezentând

penalitatea de 100 Euro pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă,

datorată de către operatorul sau operatorul de aeronave care nu a restituit certificatele

de emisii de gaze cu efect de seră, corespunzătoare emisiilor de gaze cu efect de

seră generate în anul anterior, conform art. 3 alin. (1) lit. ș) din O.U.G. nr.

196/2005, modificată și completată de Legea nr. 105/2006, în sumă de 1.811.191 RON,

reclamanta datorând penalități pentru 4.388 certificate nerestituite în anul 2010.

Prima instanță a reținut

că prevederile legale incidente în speță, H.G. nr. 780/2006 modificată prin H.G.

nr. 133/2010 (în vigoare la data emiterii actului a cărui suspendare se solicită)

au transpus în întregime conținutul Directivei nr. 2003/87/CE.

Conform acestei directive,

s-a adoptat un Regulament privind gestionarea și operarea registrului național al

emisiilor de gaze cu efect de seră, care a pus bazele uni sistem standardizat și

securizat de registre pentru a asigura accesul publicului, iar pentru situația din

speță există Regulamentul nr. 2216/2004 privind sistemul de registre standardizat

și securizat și decizia nr. 280/2004/CE, transpuse în România prin Ordinul nr. 1474/2007

și orice activitate în conturile de registru se înregistrează automat.

Prima instanță a reținut

că Agenția Națională pentru Protecția Mediului este administratorul registrului

național și în acest registru orice activitate privind conturile de registre se

înregistrează automat de la data producerii acestora, iar faptul că reclamanta nu

a predat certificatele la 30 aprilie 2010, orele 23.59 a condus la înregistrarea

automată ca și neconformitate atât în registrul național al României cât și în registrul

Comunității (C.I.T.L.).

Cu privire la încălcarea

principiului neretroactivității legii, prima instanță a considerat că poate fi încadrată

în sintagma „împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură

să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ” conform

art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

La data constatării neconformității

de către reclamantă, fapta era incriminată de lege ca și contravenție și a fost

astfel sancționată prin adresa din 14 iulie 2010 cu amendă în cuantum de 438.800

Euro, iar prin adresa din 2010 a fost soluționată contestația împotriva actului

de constatare a contravenției.

Prima instanță a reținut

că autoritatea pârâtă a emis decizia de impunere în litigiu pentru aceeași neconformitate,

instituind în sarcina reclamantei, obligația de plată a sumei de 1.811.191 RON,

apreciind astfel că, aparent, prin cel de-al doilea act s-ar fi încălcat principiul

neretroactivității asupra unor fapte consumate deja, produse sub imperiul legii

vechi.

În privința pagubei iminente,

s-a apreciat că prin executarea actului administrativ atacat, înainte de clarificarea

demersurilor întreprinse la C.E. s-ar produce un prejudiciu considerabil în patrimoniul

reclamantei, ce poate conduce la insolvența societății, cu consecințe ireversibile

în cazul unei soluționări favorabile a acțiunii în anulare, dar și a demersurilor

la C.E.

Concluzionând, judecătorul

fondului a considerat că aspectele reținute sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința actului administrativ contestat și care conduc la producerea

unei pagube iminente, fiind îndeplinite cerințele art. 14 din Legea nr. 554/2004

pentru suspendarea actului administrativ.

II. Instanța de recurs

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâta Administrația Fondului pentru Mediu , care a criticat-o

pentru nelegalitate și netemeinicie, susținând în esență că nu erau îndeplinite

cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv „cazul

bine justificat” și „paguba iminentă”.

În privința primei condiții

s-a arătat că în mod nejustificat prima instanță a reținut că pentru aceeași faptă

intimata-reclamantă ar fi fost sancționată și de Agenția Națională pentru Protecția

Mediului cu amendă în cuantum de 438.800 Euro, deoarece prin adresa din 14 iulie

2010 societatea a fost înștiințată că datorează această sumă Fondului pentru Mediu,

conform art. 28 alin. (1) și alin. (2) din H.G. nr. 780/2006, coroborat cu art.

9 alin. (1) lit. ș) din O.U.G. nr. 196/2005, respectiva adresă fiind numai un act

preparator, actul de sancționare constituindu-l decizia Administrației Fondului

pentru Mediu nr. 12 din 17 martie 2011, neconformitatea societății fiind atestată

de administratorul registrului Comunității Europene (C.I.T.L.) după 30 aprilie 2010

când s-a încheiat perioada de conformare.

Recurenta a învederat

că nu există nici un temei legal în baza căruia Agenția Națională pentru Protecția

Mediului să dispună suspendarea procedurilor și demersurilor demarate împotriva

operatorilor sancționați pentru neîndeplinirea obligațiilor prevăzute de H.G.

nr. 780/2006, acesta fiind și punctul de vedere al Comisiei Europene transmis prin

scrisoarea de răspuns din 7 octombrie 2010.

S-a susținut că în mod

eronat prima instanță a reținut că s-ar pune problema retroactivității legi noi,

în condițiile în care sancționarea reclamantei s-a făcut în temeiul art. II din

H.G. nr. 1300/2010 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 780/2006, din Deciziile

Curții Constituționale nr. 330/2001 și nr. 3/1993 rezultând că nu poate fi vorba

de retroactivitate în cazul modificării, prin legea nouă, a regimului juridic al

dreptului anterior, suprimarea acestuia, sau înlocuirea cu un drept care se naște,

retroactivitatea constând în modificarea unei situații juridice pentru trecut, nu

în reglementarea diferită pentru viitor, cum este cazul în speță.

Recurenta a arătat că

nu s-a dovedit „paguba iminentă” în sensul de a se fi probat imposibilitatea achitării

obligațiilor fiscale stabilite prin actul administrativ contestat și împrejurarea

că plata acestora ar afecta bunul mers al activității societății.

În drept recurenta și-a

întemeiat recursul pe dispozițiile art. 304 și 304

1

din C. proc. civ.

În temeiul art. 308

alin. (2) din C. proc. civ. intimata–reclamantă SC M.R. SRL a formulat întâmpinare

prin care a solicitat respingerea recursului pârâtei la nefondat.

Curți asupra recursului

Analizând sentința criticată

prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările dosarului, precum

și de dispozițiile legale incidente, inclusiv ale art. 304

1

din C. proc.

civ., Înalta Curte constată că nu este afectată legalitatea și temeinicia acesteia,

după cum se va arăta în continuare:

Actele administrativ fiscale

se bucură de prezumția de legalitate, fiind executorii din oficiu, suspendarea executării

fiind o măsură de excepție, care nu se poate aplica decât dacă sunt îndeplinite

condițiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Conform acestui text,

suspendarea unui act administrativ se poate dispune numai în cazuri bine justificate

și pentru prevenirea unei pagube iminente, după îndeplinirea procedurii prealabile

prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Art. 2 lit. t) din Legea

554/2004 prevede că reprezintă un caz bine justificat orice împrejurare legată de

starea de fapt și drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității

actului administrativ, iar paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor

și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități

publice sau a unui serviciu public, conform art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a constatat

în mod corect că în speță erau îndeplinite toate condițiile legale, pentru a se

putea proceda la suspendarea deciziei de impunere din 2010 emisă de recurentă în

sarcina intimatei.

Fără a antama fondul dreptului

dedus judecății, Curtea a constatat corect că aparența dreptului este în favoarea

intimatei.

Intimata–reclamantă SC

M.R. SRL face parte din categoria operatorilor economici care, potrivit art. 18

alin. (2) din H.G. nr. 780/2006 aveau obligația să restituie până la data de 30

aprilie a fiecărui an un număr de certificate de emisii de gaze cu efect de seră

egal cu cantitatea totală de emisii provenite de la instalația proprie în anul calendaristic

anterior, însă aceasta a predat certificatele la 3 mai 2009, susținând că i-a fost

blocat abuziv contul de către recurentă la 30 aprilie 2010, deși dispunea de un

număr de 10 ori mai mare de certificate de certificate-X, față de cele care trebuiau

restituite–Y.

Prin adresa din 14 iunie

2010 Agenția Națională pentru Protecția Mediului a comunicat societății intimate

că potrivit art. 28 din H.G. nr. 133/2010 , nerespectarea art. 18 alin. (2) constituie

contravenție, pentru care trebuie să achite 438.800 Euro în contul Fondului pentru

Mediu, intimata demarând procedura de contestare a acestei adrese, pe calea contenciosului

administrativ, primind răspuns la plângerea prealabilă cu adresa din 28 iulie 2010.

Ulterior, prin decizia

de impunere din 17 martie 2011 recurenta Administrația Fondului pentru Mediu a stabilit

o obligație de plată în sarcina intimatei de 1.811.191 RON, constând în penalități

de 100 Euro pentru fiecare tonă de dioxid de carbon emisă , pentru care nu s-au

restituit certificatele de emisii de gaze cu efect de seră corespunzătoare emisiilor

de gaze cu efect de seră generate în anul anterior, conform art. 9 alin. (1)

lit. ș) din O.U.G. nr. 196/2005 modificată și completată prin Legea nr. 105/2006.

Din analiza înscrisurilor

aflate la dosar rezultă că intimatei–reclamante i-au fost comunicate sancțiuni diferite,

pentru aceeași faptă din aprilie 2010, de către Agenția pentru Protecția Mediului

și de către recurenta Administrația Fondului pentru Mediu, decizia de impunere din

17 martie 2011 emisă de aceasta din urmă având în vedere penalitatea de 100 Euro/zi

pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent, emisă în anul anterior, pentru

care operatorul economic nu a restituit certificate de emisii de gaze cu efect de

seră, conform O.U.G. nr. 115/2010 publicatăîn M. Of. nr. 862/22.12.2010, care a

modificat O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru Mediu și H.G. nr. 1300/2010,

publicată în M. Of. nr. 874/28.12.2010, care a modificat H.G. nr. 780/2006 privind

stabilirea schemei de comercializare a certificatelor de emisii gaze cu efect de

seră.

Prin urmare, stabilirea,

în sarcina intimatei, a două sancțiuni cu regim juridic diferit, prima contravențională,

cealaltă cu caracter punitiv, de „penalitate”, ultima în temeiul unor acte normative

intrate în vigoare după șapte luni de la data neîndeplinirii obligației legale de

restituire a certificatelor de gaze cu efect de seră, este o situație de natură

să creeze o îndoială justificată cu privire la legalitatea deciziei de impunere

din 17 martie 2011 emisă de recurentă, mai ales că adresa din 14 iunie 2010 emisă

de Agenția Națională pentru Protecția Mediului pentru o altă sumă pretins datorată,

decât cea stabilită prin decizia de impunere, nu a fost anulată de către autoritatea

emitentă.

Susținerile recurentei

privind inexistența unui temei legal care să conducă la suspendarea sancțiunilor

contravenționale și la scutirea de plata amenzilor prevăzute de art. 28 din H.G.

nr. 780/2006, care a transpus art. 16 alin. (3) din Directiva nr. 2003/87/CE nu

are relevanță în cauză, deoarece intimata-reclamantă a înțeles să conteste legalitatea

actului administrativ fiscal, urmând procedura prevăzută de art. 7 din Legea

nr. 554/2004 și nu să solicite clemența autorității în executarea sancțiunilor aplicate.

Nici motivele de neretroactivitate

invocate de recurentă nu pot fi analizate în cadrul măsurii suspendării actului

administrativ fiscal, deoarece s-ar antama fondul cauzei , retroactivitatea legilor

în baza cărora s-a aplicat sancțiunea penalităților prin decizia de impunere din

17 martie 2011 emisă de recurentă, fiind invocată drept motiv principal al nelegalității

acestei decizii prin contestația administrativă din 10 mai 2011, asupra acestuia

urmând a se pronunța instanța de fond, investită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Aparenta suprapunere a

două sancțiuni juridice diferite, aplicate intimatei pentru aceeași faptă, este

de natură să creeze îndoieli justificate în privința legalității acestora .

Pe de altă parte, față

de succesiunea actelor normative care au reglementat sancțiunile aplicate intimatei,

problema individualizării corecte a acestora și a dispozițiilor legale incidente,

dintre cele care s-au modificat și succedat în timp, formează obiectul contestației

administrative și apoi al cercetării judecătorești, necesitatea dezlegării acesteia

de către instanță reprezentând un argument rezonabil al existenței „cazului bine

justificat” în sensul art. 14 și art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Paguba iminentă a intimatei

este evidentă, deoarece executarea actului administrativ fiscal înaintea clarificării

legalității acestuia , pentru suma de 1.811.191 RON, cu siguranță ar perturba grav

activitatea intimatei, putând conduce chiar la insolvența acesteia, așa cum corect

a reținut și instanța de fond.

Alături de argumentele

expuse mai anterior, Curtea are în vedere și recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie

1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția

jurisdicțională provizorie în materie administrativă, precum și recomandarea 16/2003

a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, potrivit căreia executarea

deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor

particulare.

Recomandarea nr. R/89/8

a Comitetului de Miniștri instituie ca principiu posibilitatea autorității jurisdicționale

competente, respectiv a instanței judecătorești, să ia măsuri provizorii corespunzătoare,

atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune

grave, dificil de reparat, particularilor, cărora li se aplică decizia și când există

argumente juridice valabile față de regularitatea actului.

Soluția suspendării actului

administrativ, până la pronunțarea instanței, se circumscrie noțiunii de protecție

provizorie corespunzătoare,

măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională,

fără a se aduce atingere principiului executării deciziilor autorităților administrative

din oficiu, prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Ținând seama de considerentele

de ordin legal și de situația de fapt dovedită, expuse în prezenta hotărâre, de

circumstanțele cauzei și de recomandările Comitetului de Miniștri, pentru a evita

excesul de putere din partea autorității fiscale, Înalta Curte apreciază că executarea

actului administrativ reprezentat de decizia de impunere din 17 martie 2011 emisă

de recurenta Administrația Fondului pentru Mediu este de natură a crea pagube serioase

societății intimate, care pot avea consecințe grave în patrimoniul acesteia din

urmă.

Constatându-se îndeplinite

condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea deciziei de impunere,

așa cum corect a concluzionat prima instanță și că sentința atacată nu este afectată

de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 din C. proc.

civ.,în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ, Curtea va respinge recursul pârâtei

ca nefondat.

Constatând că în speță

erau îndeplinite cerințele art. 14 pentru suspendarea executării deciziei de impunere

din 17 martie 2011 a Administrației Fondului pentru Mediu și că sentința atacată

nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de

art. 304 din C. proc. civ., în temeiul art. 312 din C. proc. civ. și art. 20

alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va respinge recursul

pârâtei ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Administrația Fondului

pentru Mediu, Direcția Venituri împotriva sentinței nr. 4675 din 6 iulie 2011 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 8 noiembrie

2011.