3ra-273/23 — Contestarea actului administrativ

La 24 decembrie 2021 Lilian Carmanu a depus cerere de chemare în judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la anularea actului de constatare nr. 348/15 din 28 octombrie 2021.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că, la 25 septembrie 2019, în cadrul Autorității Naționale de Integritate a fost înregistrată sesizarea nr. 04-10/532, referitor la faptul că dânsul, în perioada deținerii funcției de președinte de raion, ar fi depus tardiv declarația de avere și interese personale la angajare, prin ce a încălcat regimul juridic al declarării averii și intereselor personale, sesizare care la 26 septembrie 2019, a fost distribuită spre examinare inspectorului de integritate Olga Vizitiu.

A notat, că prin procesul-verbal de inițiere a controlului nr. 315/15 din 26 septembrie 2019, a fost inițiat în privința sa controlul privind respectarea regimului juridic al declarării averii și intereselor personale. Ulterior, prin actul de constatare nr. 348/15 din 28 octombrie 2021, a fost încetată procedura de control a averii și intereselor personale, fiind dispusă sesizarea organului de urmărire penală în vederea examinării faptelor constatate prin prisma art. 3521 alin. (2) Codul penal. El a fost notificat despre obligativitatea depunerii declarațiilor rectificate în termen de 30 de zile de la data devenirii definitive a actului de constatare.

A menționat, că deși actul de constatare a fost emis pe 28 octombrie 2021, acesta i-a fost comunicat abia la 9 decembrie 2021, motiv din care, a fost lipsit de posibilitatea de a-l contesta în termen de 30 de zile de la emiterea actului, motiv din care, a insistat că acțiunea depusă la 24 decembrie 2021 este în termen.

Reclamantul a invocat că nu este de acord cu actul de control emis în privința sa, pe care îl consideră ilegal și neîntemeiat, menționând că controlul din oficiu a respectării regimului juridic a fost inițiat ilegal de către Autoritate la autosesizarea inspectorului de integritate Ion Crețu, or, contrar celor relatate în conținutul notei de autosesizare din oficiu, la materialele dosarului administrativ nu se regăsește dovada faptului că inspectorul de integritate Ion Crețu a avut în examinare declarația de avere și interese personale, precum și faptul că o astfel de declarație i-ar fi fost repartizată 1 acestuia în mod aleatoriu, prin intermediul sistemului informațional e- Integritate.

A susținut că, inspectorul de integritate a încălcat termenul procedurii administrative, invocând că deși autosesizarea a fost depusă la 25 septembrie 2019, fiind repartizată inspectorului de integritate la 26 septembrie 2019, actul de constatare a fost emis abia la 28 octombrie 2021, adică la o distanță la 2 ani din momentul inițierii procedurii administrative, fapt ce denotă cu certitudine depășirea termenului legal maxim de 90 zile instituit de Codul administrativ în vederea finalizării procedurii administrative și emiterii actului administrativ corespunzător.

De asemenea, a menționat că, majoritatea acțiunilor întreprinse de către inspectorul de integritate în cadrul procedurii de control, au avut loc la finele anului 2019, începutul anului 2020, și, respectiv, Autoritatea nu are nici un argument care ar justifica emiterea actului administrativ cu depășirea termenului legal. Or, stabilirea unui termen fix pentru emiterea actului de constatare pe marginea sesizărilor formulate de persoanele interesate, se află în unison cu principiul legalității, celerității, eficienței, securității raporturilor juridice și certitudinii juridice, termen care de altfel este menit să disciplineze conduita destinatarilor legii și să asigure un climat coerent și previzibil de examinare a sesizărilor înaintate.

A insistat că actul de constatare a fost semnat de inspectorul de integritate din numele Inspectoratului de Integritate, care este parte componentă a aparatului Autorității Naționale de Integritate în conformitate cu art. 8, 16 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și Hotărârea Parlamentului nr. 9 din 8 februarie 2018 privind aprobarea structurii și a efectivului-limită ale Autorității Naționale de Integritate.

A susținut că actul de constatare a fost emis de o structură internă a Inspectoratului de Integritate în numele ultimei și semnat de angajatul acesteia, în pofida faptului că funcțiile de exercitare a controlului averii și intereselor personale îi revine Autorității Naționale de Integritate, în unison cu dispozițiile art. 5, 6 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate.

Totodată a opinat, că actul de constatare se întocmește de inspectorul de integritate, însă, se emite din numele Autorității Naționale de Integritate și se semnează de conducerea ei, astfel că, în opinia acestuia, inspectorul de integritate nu era în drept să emită și să semneze actul de constatare.

Concomitent, a relatat că actul de constatare este neîntemeiat, așa cum, indicarea în declarațiile de avere și interese personale a valorii automobilului personal în mărime de 25 000,00 lei, nu constituie o informație falsă, ci doar o eroare mecanică admisă de reclamant la momentul depunerii declarației de avere inițială și, corespunzător, preluată ulterior și în conținutul declarațiilor pentru anii următori.

A conchis că inspectorul de integritate în mod nejustificat și pripit a respins argumentele subiectului declarării expuse în punctul de vedere, or, 2 circumstanțele cauzei denotă cu certitudine că unicul motiv real din care a fost inclusă în declarații o altă sumă decât cea din contractul de vânzare- cumpărare, este strecurarea unei erori mecanice, la prezentarea primei declarații. Or, alte motive care l-a fi determinat pe reclamant să includă alte date decât cele din contractul de vânzare-cumpărare, nu se regăsesc, dat fiind faptul că prin această operațiune reclamantul nu a obținut careva avantaje patrimoniale și nepatrimoniale și nici nu a urmărit obținerea acestora.

În motivarea soluției Curtea de Apel Chișinău a reținut prevederile art. 29, art. 32, art. 60 alin. (1), (4) și (5) din Codul administrativ, art. 10 alin. (1) din Legea nr.133 din 17 iunie 2016, în vigoare la data efectuării controlului, art. 5 alin. (2) și (3) din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017, art. 37 alin. (1)-(3), art. 31 alin. (1), art. 32 alin. (3) și (4) din Legea nr.132 din 17 iunie 2016, în redacția legii în vigoare la acel moment, și a conchis că, reclamantul eronat a invocat incidența în speță a dispozițiilor art. 60 din Codul administrativ. Or, legea specială ce reglementează procedura efectuării controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, a stărilor de incompatibilitate, precum și a încălcării regimului juridic al restricțiilor și limitărilor și anume, Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, în redacția legii în vigoare la data inițierii controlului, stabilea alți termeni de finalizare a procedurii de verificare, care cumulativ depășesc cu mult termenul general al procedurii administrative de 30 de zile prevăzut la art.60 din Codul administrativ, totodată nefiind stabilit un anumit termen limită în acest sens.

A subliniat că, chestiunea cu privire la termenul de verificare a respectării regimului juridic al conflictelor de interese în privința lui Lilian Carmanu urma a fi verificată prin prisma art.27 din Codul administrativ, iar având în vedere volumul de lucru realizat de către inspectorul de integritate și sarcina de lucru, completul judiciar specializat consideră că nu a fost încălcat termenul rezonabil al procedurii administrative.

Mai mult ca atât a notat că, Legea nr.132/2016 nu prevede careva limitări în timp al inspectorului de integritate la efectuarea controlului pentru a obține toată informația necesară în scopul examinării obiective, corecte și multiaspectuale a cauzei, cu emiterea în acest sens a unu act de constatare motivat și întemeiat. Or, termenul special de 30 de zile ar restricționa nu numai inspectorul de integritate în aplicarea instrumentelor necesare privind verificarea respectării regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor şi limitărilor, dar și subiectul supus controlului în cazul imposibilității prezentării unor probe. 3

Totodată, instanța de apel a desconsiderat și argumentele reclamantului care a susținut, că inspectorul de integritate nu deține competența de a semna actele de constatare, evidențiind art. 6 lit. a), b), c), art. 7, art. 14, art. 19, art. 20, art. 34, art. 35 din Legea nr. 132/2016, notând că, anume inspectorului de integritate în persoană, îi aparține competența de semnare a actului de constatare.

Relevă Curtea de Apel că, legiuitorul național, adoptând cadrul legal pertinent, nu a prevăzut expres competența inspectorului de integritate de a semna actul de constatare, însă, din analiza competențelor exclusive ale inspectorului de integritate privind efectuarea controlului averilor și privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, privind depunerea în termen a declarațiilor de avere și interese personale de către subiecții declarării, întocmirea actelor de constatare în condițiile legii, etc, reiese că inspectorul de integritate este competent să semneze actul de constatare.

De altfel observă că, competența privind semnarea actului de constatare nu este atribuită nici unui alt funcționar din cadrul Autorității Naționale de Integritate, inclusiv președintelui sau vicepreședintelui, iar art. 14 alin. (4) din Legea nr. 132/2016, statuează că, președintele şi vicepreședintele Autorității nu exercită atribuții privind controlul averilor și al intereselor personale, privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inclusiv. În opinia instanței nici nu poate semna actele de constatare, după cum afirmă avocatul reclamantului.

Corespunzător, fiind excluse careva atribuții ale preşedintelui şi vicepreşedintelui Autorității privind controlul averilor și al intereselor personale, privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, nefiind stabilită competența strictă a altui funcționar al ANI în semnarea actului de constatare, fiind prevăzut cert că, inspectorul de integritate întocmește actul de constatare și constată abaterile privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, Completul conchide că anume inspectorului de integritate și nu altui funcționar, îi aparține competența în semnarea actului de constatare.

De asemenea instanța de apel reținând art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 din Legea nr.133/2016 privind declararea averii şi intereselor personale, a enunțat că, prevederile legale citate obligă subiectul sesizării să includă în declarația de avere și interese personale, toate veniturile obținute și bunurile dobândite în proprietate, inclusiv, să declare valoarea bunurilor pe care le deține în proprietate.

La caz, constatând că în perioada anilor 2017-2019, subiectul declarării Lilian Carmanu a indicat în declarațiile de avere și interese personale, valoarea automobilului de model „BMW X5” în mărime de 4 25 000,00 lei, deși, valoarea acestui bun mobil, conform contractului de vânzare-cumpărare din 10 mai 2016, constituie suma de 210 000,00 lei.

Prin urmare, a conchis că inspectorul de integritate just a statuat asupra erorilor admise de Liliam Carmanu la depunerea declarațiilor de avere și interese personale pentru perioada 2017-2019, or, subiectul declarării a inclus date eronate referitor la valoarea automobilului deținut în proprietate.

Curtea de apel a considerat argumentele reclamantului care a susținut, că indicarea sumei de 25 000,00 lei la capitolul „valoarea automobilului” ar constitui o eroare nesemnificativă, or, însăși reclamantul prin acțiunea sa a recunoscut că a admis o eroare la indicarea valorii automobilului de model BMW X5.

Corespunzător, argumentele reclamantului nu au fost reținute la caz, deoarece ultima interpretează eronat normele de drept și situația de fapt. Or, simpla nemulțumire a lui Lilian Carmanu cu actul administrativ individual defavorabil, nu atrage după sine anularea acestuia.

La 28 februarie 2023 Lilian Carmanu a depus cerere de recurs motivat împotriva hotărârii din 7 iulie 2022 a Curții de Apel Chișinău, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii și depunerea declinării competenței la judecătoria Chișinău, sediul Râșcani

Din sensul normei de drept enunțate urmează că legiuitorul a optat pentru principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale, cu excepția temeiurilor în baza cărora se vor examina recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi.

Recursul a fost depus până la data intrării în vigoare a Legii nr.246 din 31 iulie 2023, în vigoare din 1 septembrie 2023, prin urmare, va fi examinat în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.

Articolul 244 alin.(1) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare până la 01 septembrie 2023) statuează că: „(1) Hotărârile curții de apel ca instanță de fond, precum şi deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.”

Articolul 245 alin.(1) și (2) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare până la 01 septembrie 2023) prevede că: (1) Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. (2) Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.”

Articolul 246 alin.(1) și (2) lit. a)-f) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare până la 01 septembrie 2023) reglementează că: „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. (2) Recursul se declară inadmisibil în special când: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și (2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiție.” 6

Actele cauzei atestă că copia deciziei instanței de apel a fost notificat participanților la proces la 02 februarie 2023, prin intermediul poștei electronice, fapt ce se confirmă extrasul anexat la dosar (f.d.78).

Cererea de recurs nemotivat a fost depusă la 25 iulie 2022, iar la 28 februarie 2022 a fost depusă motivarea recursului Astfel, recursul a fost depus de Lilian Carmanu, cu respectarea prevederilor art. 245 din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare până la operarea modificărilor prin Legea nr.246 din 31 iulie 2023, în vigoare 01 septembrie 2023).

Din analiza prevederilor legale citate supra, rezultă că admisibilitatea /inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente şi serioase.

Completul Curții Supreme de Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate şi în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă şi care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din admisibilitatea cererii de recurs.

În această ordine de idei, completul Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar şi cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile şi esențiale încălcări de drept procedural şi material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile curții de apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond şi invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare şi întemeiată în condițiile nominalizate mai sus.

Acest argument rezultă şi din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ şi anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului şi filtrului de admisibilitate.

Argumentul recurentului potrivit căruia Curtea de Apel Chișinău nu ar fi fost competentă să examineze cauza în primă instanță este neîntemeiat și urmează a fi respins. 7

Într-adevăr, art. 36 din Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate, în redactarea în vigoare până la 29 octombrie 2021, prevedea că actele de constatare emise până la acea dată puteau fi contestate la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani. Totuși, competența materială a instanței se determină în funcție de normele procesuale în vigoare la data sesizării instanței, acestea fiind de imediată aplicare.

Prin Legea nr. 130 din 7 octombrie 2021, în vigoare din 29 octombrie 2021, art. 36 din Legea nr. 132/2016 a fost modificat, stabilindu-se că: „(1) Actele de constatare menționate la art. 34 alin. (1) și (2) pot fi contestate la Curtea de Apel Chișinău, în termen de 30 de zile de la emitere, de către persoana supusă controlului, de către autorul sesizării sau de către persoanele menționate la art. 33 alin. (4) și (5), afectate nemijlocit de acesta.”

În speță, acțiunea a fost depusă la data de 24 decembrie 2021, ulterior intrării în vigoare a modificărilor legislative menționate. Prin urmare, la momentul sesizării instanței, competența de soluționare a cauzei aparținea Curții de Apel Chișinău, astfel încât cauza a fost primită spre examinare și soluționată de instanța competentă potrivit cadrului normativ aplicabil la data introducerii acțiunii.

Completul de judecată mai reține că, normele care reglementează competența materială a instanțelor au caracter procesual și sunt supuse principiului aplicării imediate a legii noi, în lipsa unor dispoziții tranzitorii care să prevadă contrariul. Or, Legea nr. 130 din 7 octombrie 2021 nu conține norme tranzitorii care să mențină competența Judecătoriei Chișinău pentru acțiunile introduse după intrarea sa în vigoare împotriva actelor de constatare emise anterior. În consecință, împrejurarea că actul de constatare contestat a fost emis înainte de modificarea art. 36 din Legea nr. 132/2016 nu este de natură să atragă aplicarea normei de competență în vigoare la data emiterii acestuia, întrucât competența instanței se determină în raport cu legea procesuală în vigoare la data sesizării instanței. Data emiterii actului administrativ este relevantă sub aspectul legalității acestuia, însă nu influențează stabilirea instanței competente să soluționeze cauza.

În plus, se reține că însuși recurentul a sesizat Curtea de Apel Chișinău cu cererea de chemare în judecată, iar pe parcursul examinării cauzei niciuna dintre părți nu a invocat lipsa competenței materiale a instanței. De altfel, Curtea de Apel și-a verificat competența în conformitate cu dispozițiile legale aplicabile la data înregistrării acțiunii. În aceste condiții, nu există temeiuri pentru a constata că hotărârea a fost pronunțată de o instanță cu încălcarea competenței materiale.

De asemenea, Completul Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită şi în contextul rolului şi funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea şi interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. 8

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate şi a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct.38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franţei, pct.45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național şi de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac şi procedurile care implică doar chestiuni de drept, şi nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, §31, Seria A, nr.212-A).

În circumstanțele menționate, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție concluzionează de a declara inadmisibil recursul depus de Lilian Carmanu.

În conformitate cu prevederile art.230 și art.246 din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Lilian Carmanu. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Ion Munteanu Diana Stănilă 9