Grudić împotriva Serbiei

Reclamanții s-au născut în 1952 și 1948, respectiv, și sunt căsătoriți unul cu celălalt. În 1995 și 1999, respectiv, reclamanții au fost acordate pensii de invaliditate de către Fondul Sârb pentru pensii și asigurări de invaliditate (Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih; denumit în continuare „SPDIF”) – Biroul de filială din Kosovo. După ce au trăit în Kosovska Mitrovica de mulți ani, în 2005 s-au mutat la Novi Pazar, Serbia în mod corespunzător (de exemplu, teritoriul Serbiei excluzând Kosovo), așa cum au fost documentate în cardurile lor de identitate personale emise de Ministerul Intern al statului contestat (Ministarstvo unutrašnjih poslova). Primul și al doilea reclamant au primit în mod regulat pensiile până la 9 iunie 1999 și, respectiv, 15 ianuarie 2000, atunci când plățile lunare s-au oprit fără a fi furnizat nici o explicație de către SPDIF.

10. La 22 mai 2003, reclamanții au solicitat reluarea plății pensiilor lor. 11. La 1 martie 2005 și 17 mai 2004, SPDIF a adoptat decizii formale de suspendare a plăților pensiilor reclamanților începând cu 9 iunie 1999 și 15 ianuarie 2000, retroactiv. În acest sens, a remarcat că Kosovo este în prezent sub administrație internațională, motiv pentru care pensiile nu mai pot fi plătite. 12. Prin două hotărâri separate din 11 iulie 2006, Curtea de District (Okružni sud) din Novi Pazar a anulat (poništio) hotărârile impugate, menționând, printre altele, că nu s-a referit la dreptul intern relevant sau a furnizat o explicație satisfăcătoare privind motivul pentru care plata pensiilor reclamanților ar trebui suspendată.

În ceea ce privește aceasta din urmă, Curtea de District a redefinit în mod eficient părțile din avizul Curții Supreme din 15 noiembrie 2005, dar nu a citat în mod oficial (a se vedea punctul 31 de mai jos). 13. SPDIF a depus ulterior două apeluri separate privind punctele de drept (dva zasebna zahteva zaredno preispitivanje presude) în ceea ce privește hotărârile Curții de District din 11 iulie 2006. În apelul său în ceea ce privește cel de-al doilea reclamant, SPDIF, printre altele, a afirmat că, întrucât Statul pârât nu a putut colecta nici o contribuție de asigurare de pensii în Kosovo începând cu 1999, persoanele care au fost deja acordate pensii SPDIF pe acest teritoriu nu au putut continua să le primească.

În sprijinul acestei poziții, SPDIF a citat avizul Ministerului Afacerilor Sociale (Ministarstvo za socijalna pitanja) din 7 martie 2003 (a se vedea punctul 29 mai jos) și a remarcat că a considerat acest aviz obligatoriu. 14. La 13 septembrie 2007 și 26 februarie 2008, Curtea Supremă (Vrhovni sud Srbije) a respins aceste apeluri privind punctele de drept. În timp ce recursul în ceea ce privește cel de-al doilea reclamant a fost respins ca fiind incomplet, același remediu în ceea ce privește primul reclamant a fost respins pe fondul său. În ultimul caz, Curtea Supremă a confirmat decizia impugnată a Curții de District.

15. Prin intermediul a două decizii separate din 3 aprilie 2008, SPDIF a suspendat procedurile instituite pe baza cererilor reclamanților de reluare a plăților pensiilor lor până la acest moment, astfel cum se menționează în dispozițiile operaționale, atunci când întreaga chestiune se rezolvă între autoritățile sârbe și administrația internațională din Kosovo. Deciziile SPIDF au avut o apariție de modele tipărite în cazul în care doar numele reclamanților, locul lor de reședință și datele de identificare a cazului au fost introduse manual. 16. Reclamanții susțin că au depus apeluri administrative împotriva acestor decizii. Guvernul contează această afirmație.

Reclamanții au furnizat Curții copii de certificate poștale care indică faptul că corespondența de un fel a fost trimisă SPDIF, precum și Ministerul muncii, ocupării forței de muncă și politicii sociale (Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike), dar nu au furnizat Curții copii ale apelurilor în cauză. 17. Fără a hotărî oficial de reluare a procedurii rămase, SPDIF a solicitat la 7 aprilie 2008 (zaključkom o obezbeשenju dokaza) reclamanții să le furnizeze deciziile de acordare a pensiilor. Se pare că reclamanții au respectat această cerere. De asemenea, au furnizat acestei instanțe exemplare ale hotărârilor în cauză. 18. În iunie 1999 Kosovo a fost plasat sub administrație internațională.

20. Reclamanții au susținut că toți pensionarii sârbi din Kosovo au continuat să își primească în mod normal pensiile, precum și mulți bosniaci, romi, turci și albanezi. Ei au susținut, de asemenea, că ar fi putut rezolva problema pensiilor dacă ar fi fost dispuși să „scrieți cei care sunt responsabili”. 21. La 18 iunie 2004, Ministerul Sârb pentru Muncă, Ocupare și Politică Socială a informat Ombudsmanul Kosovo că sistemul de pensii din Serbia se bazează pe conceptul de „finanțare în curs”. În mod specific, pensiile au fost garantate prin contribuții actuale de asigurare a pensiilor, iar deoarece autoritățile sârbe nu au putut colecta astfel de contribuții în Kosovo începând cu 1999, persoanele care deja au fost acordate pensii SPDIF în Kosovo nu au putut, deocamdată, să continue să le primească.

În plus, Ministerul a remarcat adoptarea Regulamentului 2001/35 privind pensiile în Kosovo, care prevede un sistem separat de pensii pentru persoanele care locuiesc pe teritoriul (a se vedea punctul 39 de mai jos). 22. În 2005, după distrugerea casei lor, reclamanții s-au mutat din Kosovska Mitrovica către Novi Pazar, situat în Serbia, potrivit. 23. La 2 aprilie 2008, SPDIF a certificat, printre altele, că prima familie a reclamantului era Klapija. 24. Ambele solicitanți suferă de condiții grave legate de inimă și trăiesc în circumstanțe financiare foarte dificile, menținând totuși că nu au solicitat pensii în Kosovo. 25. art. 104 prevede, printre altele, că procedurile administrative înainte de SPDIF pot fi redeschise, la cererea persoanei asigurate sau ex proprio motu, în cazul în care noile fapte sau dovezi relevante devin cunoscute sau dacă, în procedura inițială, aceste fapte sau dovezi nu au fost prezentate.

26. art. 110 prevede, printre altele, că drepturile de pensie și de invaliditate ale persoanei se încheie dacă transpiră că nimeni nu mai îndeplinește cerințele statutare originale. Cu toate acestea, în cazul în care un pensionar îndreptat să asigure o pensie suplimentară înainte de un alt fond de asigurare a pensiilor și a invalidității instituit de una dintre celelalte state constituite pe teritoriul fostei Iugoslavie, pensia sa plătită de SPDIF, cu excepția cazului în care prevede altfel un acord internațional, este reevaluat (recalculat) pe baza perioadei de ocupare a forței de muncă pensionabile (penzijski staž) deja luată în considerare de către primul.

27. art. 169 prevede, printre altele, că activele SPDIF constă în: contribuții de asigurare a pensiilor și invalidității; proprietatea sa; sume alocate în bugetul statelor; subvenții și donații, returnarea diferitelor investiții; și o anumită parte din fondurile obținute prin privatizarea capitalului de stat și a capitalului social. 28. Aceste decizii stabilesc detalii privind competența procedurală a diferitelor sucursale ale SPDIF în ceea ce privește drepturile persoanelor asigurate din Kosovo. 29. Aceste avize se referă, printre altele, la faptul că sistemul de pensii din Serbia se bazează pe conceptul de „finanțare în curs”. În special, pensiile sunt garantate prin contribuții curente de asigurare a pensiilor.

Deoarece autoritățile sârbe nu au putut colecta astfel de contribuții în Kosovo începând cu 1999, persoanele care au fost acordate pensii SPDIF în Kosovo nu pot aștepta, deocamdată, să continue să le primească. În plus, se remarcă că Regulamentul 2001/35 privind pensiile în Kosovo, adoptat de Misiunea de administrare interimar a Organizației Națiunilor Unite, prevede un sistem separat de pensii pentru persoanele care locuiesc pe teritoriul, care, în sine, constituie o problemă gravă (a se vedea punctul 39 de mai jos).

30. Curtea Constituțională sârbă (Ustavni sud Srbije) a susținut în mod constant că avizele și instrucțiunile emise de diferite ministere guvernamentale nu echivalează la legislație (ne predstavljaju propisili opšti pravni akt), și sunt în schimb doar destinate să faciliteze punerea în aplicare a acesteia (a se vedea, de exemplu, UI-293/2004 din 29 iunie 2006 și UIo-275/2009 din 19 noiembrie 2009). 31. În răspunsul la situația din Kosovo, prezentul aviz prevede, printre altele, că dreptul recunoscut la pensie nu poate fi limitat decât pe baza articolului 110 din Legea privind asigurările pensiilor și persoanelor cu handicap (a se vedea punctul 26 de mai sus). Având în vedere art. 169 din respectiva lege, drepturile de pensie recunoscute nu pot depinde nici de faptul că contribuțiile curente de asigurare a pensiilor pot fi colectate într-un anumit teritoriu (a se vedea punctul 27 de mai sus).

32. Avizul explică, de asemenea, că procedurile administrative (upravni postupak) și, dacă este necesar, procedurile de reexaminare judiciară (upravni spor) ar fi calea adecvată pentru a contesta orice restricție a drepturilor pensiilor. 33. În cele din urmă, avizul constată că instanța civilă este competentă, în acest context, numai pentru a aprecia cazurile care implică afirmații de nefasă (nezakonit i nepravilan rad) din partea SPDIF. 34. Articolele 5 și 6 prevăd, printre altele, că procedura de reexaminare judiciară poate fi interzisă împotriva unei decizii administrative emise de un organism de stat competent sau de autoritate publică.

35. art. 24 prevede că, în cazul în care un organism administrativ din a doua instanță nu decide cu privire la un recurs depus mai mult de 60 de zile mai devreme, și în cazul în care acesta nu o face din nou în alte 7 zile, după primirea cererii repetate ale reclamantului în acest sens, acesta din urmă poate institui direct o procedură de reexaminare judiciară, adică, ca și cum apelul său ar fi fost respins. 36. art. 41 § 3 prevede că instanța competentă nu doar poate anula actul administrativ impugat, ci poate, de asemenea, să declare în fondul cererii reclamantului, în cazul în care faptele cauzei și natura chiar a litigiului în cauză permit acest mod specific de acțiune. 37. art. 1 prevede că dobânzile statutare se plătesc începând cu data scadenței unei cereri monetare recunoscute în dinarii sârbi până la data decontarii sale.

38. art. 2 prevede că acest dobânzi se calculează pe baza indicelui oficial al prețurilor la consum și a altor 0,5% lunar. 39. Aceste reglementări prevăd un sistem separat de pensii, prin care, printre altele, toate persoanele care „rezidează în mod normal” în Kosovo, cu vârsta de 65 de ani sau mai mare, au dreptul la o „pensiune de bază”. 40. La 13 iunie 2008, Adunarea kosovană a adoptat această lege care, în esență, a aprobat sistemul de pensii în conformitate cu cele două regulamente menționate mai sus, dar a transferat competențele funcționale de la Misiunea de Administrație Provisională a Organizației Națiunilor Unite din Kosovo autorităților kosovane.

6. The applicants were born in 1952 and 1948, respectively, and are married to each other. 7. In 1995 and 1999, respectively, the applicants were granted disability pensions by the Serbian Pensions and Disability Insurance Fund (Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenih; hereinafter “the SPDIF”) – Branch Office in Kosovo. 8. Having lived in Kosovska Mitrovica for many years, in 2005 they moved to Novi Pazar, Serbia proper (i.e. the territory of Serbia excluding Kosovo), as documented in their personal identity cards issued by the respondent State’s Ministry of Internal Affairs (Ministarstvo unutrašnjih poslova). 9. The first and second applicants regularly received their pensions until 9 June 1999 and 15 January 2000, respectively, when the monthly payments stopped without any explanation having been provided by the SPDIF.

10. On 22 May 2003 the applicants sought that the payment of their pensions be resumed. 11. On 1 March 2005 and 17 May 2004, the SPDIF adopted formal decisions to suspend payment of the applicants’ pensions as of 9 June 1999 and 15 January 2000, retroactively. In so doing, it noted that Kosovo was now under international administration which was why the pensions could no longer be paid. 12. By two separate judgments of 11 July 2006 the District Court (Okružni sud) in Novi Pazar annulled (poništio) the impugned decisions, noting, inter alia, that they did not refer to the relevant domestic law or provide a satisfactory explanation as to why the payment of the applicants’ pensions should be suspended.

In respect of the latter, the District Court effectively re-stated parts of the Supreme Court’s Opinion of 15 November 2005, but did not formally cite it (see paragraph 31 below). 13. The SPDIF thereafter filed two separate appeals on points of law (dva zasebna zahteva za vanredno preispitivanje presude) in respect of the District Court’s rulings of 11 July 2006. In its appeal as regards the second applicant the SPDIF, inter alia, stated that, since the respondent State has been unable to collect any pension insurance contributions in Kosovo as of 1999, persons who had already been granted SPDIF pensions in this territory could not continue receiving them. In support of this position the SPDIF cited the Opinion of the Ministry for Social Affairs (Ministarstvo za socijalna pitanja) of 7 March 2003 (see paragraph 29 below) and noted that it considered this opinion binding.

14. On 13 September 2007 and 26 February 2008 the Supreme Court (Vrhovni sud Srbije) rejected the said appeals on points of law. Whilst the appeal as regards the second applicant was rejected as incomplete, the same remedy concerning the first applicant was rejected on its merits. In the latter case, the Supreme Court confirmed the impugned decision of the District Court. 15. By means of two separate decisions of 3 April 2008 the SPDIF suspended the proceedings instituted on the basis of the applicants’ requests for the resumption of payment of their pensions until such time, as stated in the operative provisions, when the entire issue shall be resolved between the Serbian authorities and the international administration in Kosovo.

The SPIDF decisions had an appearance of printed templates where merely the applicants’ names, their place of residence and case identification data were entered by hand. 16. The applicants maintain that they filed administrative appeals against these decisions. The Government contests this claim. The applicants have provided the Court with copies of postal certificates indicating that correspondence of some sort had been sent to the SPDIF, as well as the Ministry for Labour, Employment and Social Policy (Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike), but have not supplied the Court with copies of the appeals in question. 17. Without formally deciding to resume the stayed proceedings, on 7 April 2008 the SPDIF requested (zaključkom o obezbeđenju dokaza) the applicants to provide them with the decisions granting their pensions.

It would appear that the applicants complied with this request. They have also provided this Court with copies of the decisions in question. 18. There seem to have been no procedural developments thereafter. 19. In June 1999 Kosovo was placed under international administration. 20. The applicants submitted that all ethnically Serbian pensioners from Kosovo had continued receiving their pensions normally, as have many Bosniaks, Roma, Turks and Albanians. They further contended that they also could have solved their pension problem had they been willing to “bribe those in charge”. 21. On 18 June 2004 the Serbian Ministry for Work, Employment and Social Policy, in response to a prior query, informed Kosovo’s Ombudsman that the pension system in Serbia was based on the concept of “ongoing financing”.

Specifically, pensions were secured through current pension insurance contributions. It followed that since the Serbian authorities have been unable to collect any such contributions in Kosovo as of 1999, persons who had already been granted SPDIF pensions in Kosovo also could not expect, for the time being, to continue receiving them. Further, the Ministry noted the adoption of Regulation 2001/35 on pensions in Kosovo, providing for a separate pension system for persons living in the territory (see paragraph 39 below). 22. In 2005, following the destruction of their house, the applicants moved from Kosovska Mitrovica to Novi Pazar located in Serbia proper. 23. On 2 April 2008 the SPDIF certified, inter alia, that the first applicant’s maiden family name had been Klapija.

24. Both applicants are suffering from serious heart-related conditions, and are living under very difficult financial circumstances. They maintain, however, that they have never applied for pensions in Kosovo. 25. Article 104 provides, inter alia, that administrative proceedings before the SPDIF may be reopened, at the request of the insured person or ex proprio motu, if new relevant facts or evidence become known or if in the original proceedings such facts or evidence were not presented. 26. Article 110 provides, inter alia, that one’s pension and disability rights shall be terminated if it transpires that one no longer meets the original statutory requirements.

However, should an entitled pensioner secure an additional pension before another pension and disability insurance fund established by one of the other States formed in the territory of the former Yugoslavia, his or her pension paid by the SPDIF, unless stipulated otherwise by an international agreement, shall be reassessed (recalculated) based on the pensionable employment period (penzijski staž) already taken into account by the former. 27. Article 169 provides, inter alia, that the SPDIF’s assets consist of: pension and disability insurance contributions; its own property; earmarked sums in the States’ budget; subsidies and donations, return on various investments; and a certain portion of the funds obtained through the privatisation of State-owned and socially-owned capital.

28. These decisions set out details concerning the procedural competence of various branches of the SPDIF as regards the entitlements of insured persons from Kosovo. 29. These Opinions state, inter alia, that the pension system in Serbia is based on the concept of “ongoing financing”. Specifically, pensions are secured through current pension insurance contributions. Since the Serbian authorities have been unable to collect any such contributions in Kosovo as of 1999, persons who have been granted SPDIF pensions in Kosovo also cannot expect, for the time being, to continue receiving them. Further, it is noted that Regulation 2001/35 on pensions in Kosovo, adopted by the United Nations Interim Administration Mission, provides for a separate pension system for persons living in the territory, which in itself amounts to a serious issue (see paragraph 39 below).

30. The Serbian Constitutional Court (Ustavni sud Srbije) has consistently held that Opinions and Instructions issued by various Government ministries do not amount to legislation (ne predstavljaju propis ili opšti pravni akt), and are instead merely meant to facilitate the implementation thereof (see, for example, IU-293/2004 of 29 June 2006 and IUo-275/2009 of 19 November 2009). 31. In response to the situation in Kosovo, this Opinion states, inter alia, that one’s recognised right to a pension may only be restricted on the basis of Article 110 of the Pensions and Disability Insurance Act (see paragraph 26 above). In view of Article 169 of the said Act, one’s recognised pension rights cannot either depend on whether or not current pension insurance contributions can be collected in a given territory (see paragraph 27 above).

32. The Opinion further explains that administrative proceedings (upravni postupak) and, if needed, judicial review proceedings (upravni spor) would be the appropriate avenue to challenge any restriction of one’s pension rights. 33. Lastly, the Opinion notes that the civil courts shall, in this context, only be competent to adjudicate cases involving claims of malfeasance (nezakonit i nepravilan rad) on the part of the SPDIF. 34. Articles 5 and 6 provide, inter alia, that judicial review proceedings may be brought against an administrative decision issued by a competent State body or public authority. 35. Article 24 provides that should a second instance administrative body fail to decide on an appeal filed more than 60 days earlier, and should it again fail to do so in another 7 days, upon receipt of the claimant’s repeated request to this effect, the latter may directly institute a judicial review suit, i.e.

as if his or her appeal had been rejected. 36. Article 41 § 3 provides that the competent court may not only quash the impugned administrative act but may also rule on the merits of the plaintiff’s claim, should the facts of the case and the very nature of the dispute in question allow for this particular course of action. 37. Article 1 provides that statutory interest shall be paid as of the date of maturity of a recognised monetary claim in Serbian dinars until the date of its settlement. 38. Article 2 states that such interest shall be calculated on the basis of the official consumer price index plus another 0.5% monthly. 39. These regulations provide for a separate pension system whereby, inter alia, all persons “habitually residing” in Kosovo, aged 65 or above, shall have the right to a “basic pension”.

40. On 13 June 2008 the Kosovan Assembly adopted this Act which, essentially, endorsed the pension system as set up by the two Regulations cited above but transferred the functional competencies from the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo to the Kosovan authorities.