CASE OF ALBU AND OTHERS v. ROMANIA - [Romanian Translation] by the SCM Romania and IER
- Instanță
- CtEDO
- Concluzie
- Remainder inadmissible;No violation of Article 6 - Right to a fair trial (Article 6 - Civil proceedings;Article 6-1 - Fair hearing)
CASE OF ALBU AND OTHERS v. ROMANIA - [Romanian Translation] by the SCM Romania and IER (CtEDO, 2012)
©Documentul a fost pus la dispoziție cu sprijinul Consiliului Superior al Magistraturii din România (
www.csm1909.ro
) și al Institutului European din România (
www.ier.ro
). Permisiunea de a republica această traducere a fost acordată exclusiv în scopul includerii sale în baza de date HUDOC.
©The document
was made available with the support of the Superior Council of Magistracy of Romania (
www.csm1909.ro
) and the European Institute of Romania (
www.ier.ro
). Permission to re-publish this translation has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
Secția a treia
CAUZA ALBU ȘI ALȚII ÎMPOTRIVA ROMÂNIEI
(Cererea nr.
34796/09 și alte 63 de cauze)
(a se vedea anexa pentru celelalte cereri)
Hotărâre
Strasbourg
10 mai 2012
Hotărârea devine definitivă în condițiile prevăzute la art.
44 §
2 din convenție. Aceasta poate suferi modificări de formă.
În cauza Albu și alții împotriva României,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secția a treia), reunită într-o cameră compusă din Josep Casadevall,
președinte,
Egbert Myjer, Ján Šikuta, Ineta Ziemele, Nona Tsotsoria, Mihai Poalelungi, Kristina Pardalos,
judecători,
și Santiago Quesada,
grefier de secție,
după ce a deliberat în camera de consiliu, la 10
aprilie 2012,
pronunță prezenta hotărâre, adoptată la aceeași dată:
Procedura
La originea cauzei se află 64 de cereri (a se vedea lista din anexă) îndreptate împotriva României, prin care 64 de resortisanți ai acestui stat („reclamanți”)
au sesizat Curtea la 10
iunie 2009, în temeiul art.
34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale („convenția”). Numele reclamanților și numerele cererilor sunt prezentate în tabelul anexat.
Reclamanții sunt reprezentați de domnul I. Bănicioiu, avocat în Timișoara. Guvernul român („Guvernul”)
este reprezentat de agentul guvernamental, doamna Irina Cambrea, din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.
Reclamanții au invocat încălcarea drepturilor lor prevăzute la art.
6 și 14 din convenție ca urmare a divergențelor persistente din jurisprudența referitoare la problema acordării unor sporuri speciale funcționarilor publici.
La 22
februarie 2011, Guvernul a fost notificat cu privire la cereri. În conformitate cu art.
29 §
1, s-a hotărât, de asemenea, că admisibilitatea și fondul cauzei vor fi examinate împreună.
Având în vedere că domnul Corneliu Bîrsan, judecătorul ales să reprezinte România, s-a abținut de la judecarea cauzei (art.
28 din Regulamentul Curții), Președintele Camerei l-a desemnat pe domnul Mihai Poalelungi în calitate de judecător
ad
hoc
(art.
26
§
4 din convenție și art.
29 §
1 din Regulamentul Curții).
În fapt
I.
Circumstanțele cauzelor
Reclamanții sunt resortisanți români. Aceștia sunt funcționari publici în cadrul Agenției Județene pentru Ocuparea Forței de Muncă din Caraș-Severin.
La 5
mai 2008, reclamanții au adresat angajatorului lor, Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă din Caraș-Severin, o agenție de stat, cereri pentru recunoașterea unor drepturi salariale. Mai exact, în temeiul art.
31 alin.
(1) lit.
c) și d) din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, aceștia au solicitat includerea a două suplimente în salariul lor de bază, și anume suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Reclamanții au calculat fiecare dintre aceste suplimente la 25
% din salariul de bază.
Suplimentele sus-menționate urmau să fie plătite retroactiv, cu începere din aprilie 2004, dar și pe viitor până la încetarea contractelor de muncă ale reclamanților.
Totodată, reclamanții au solicitat ca aceste drepturi salariale să fie incluse în carnetele lor de muncă.
La 19 mai 2008, angajatorul le-a respins cererea ca nefondată.
La 30
mai 2008, reclamanții au contestat această decizie în fața Tribunalului Caraș-Severin. Aceștia au susținut că, deși, în conformitate cu Ordonanța de urgență a Guvernului nr.
92/2004, aplicarea prevederilor privind acordarea drepturilor în litigiu fusese suspendată până la 31
decembrie 2006, suspendarea nu
însemna că acestea nu
mai trebuiau plătite de la 1
ianuarie 2007, când suspendarea a încetat, întrucât suspendarea unui drept nu
echivalează cu stingerea dreptului respectiv.
În orice caz, aceștia considerau că suspendarea încălca art.
41 și 53 din Constituție și că sporurile pretinse trebuiau, prin urmare, să fie plătite retroactiv, cu începere din 2004.
La 10
septembrie 2008, tribunalul a respins cererea reclamanților. Instanța a stabilit că, în conformitate cu prevederile Codului Muncii în vigoare în acest caz, angajatorul era obligat să plătească angajaților toate drepturile salariale derivate din lege și din contractul de muncă. Prin urmare, reclamanții - funcționari civili - erau îndreptățiți să primească, pe lângă drepturile salariale, cele două suplimente în litigiu – suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare – conform dispozițiilor art.
31 alin.
(1) lit.
c) și d).
Cele două suplimente au fost prevăzute prima dată la art.
29 din Legea nr.
161/2003 din 16 aprilie 2003, fără a se preciza însă suma exactă. De fapt, niciunul din actele normative ulterioare cu privire la drepturile salariale ale funcționarilor publici nu
făcea referire la o metodă sau un criteriu pentru calcularea cuantumului fiecărui supliment.
Prin urmare, deși Legea nr.
188/1999 prevedea în mod expres că salariul unui funcționar public includea un supliment al postului și un supliment corespunzător treptei de salarizare, calcularea acestor drepturi era lăsată în seama conducerii, care avea dreptul să stabilească norme pentru aplicarea legii. În consecință, tribunalul a hotărât următoarele:
„În absența unui act normativ emis sau adoptat de executiv în care cuantumul celor două suplimente pretinse să fie definit, instanța nu
are competența să stabilească din oficiu cuantumurile, întrucât aceasta ar submina principiul separației puterilor prin încălcarea competențelor autorităților administrative.
Prin urmare, tribunalul hotărăște că, în circumstanțele sus-menționate, pârâtul nu
poate fi obligat să plătească suplimentele pretinse până nu
se stabilește cuantumul acestora.”
Reclamanții au atacat cu apel hotărârea în fața Curții de Apel Timișoara, reiterând argumentele prezentate în primă instanță. De asemenea, aceștia au declarat că, în temeiul art.
38 C. muncii, drepturile dobândite ale salariaților nu
pot face obiectul unei limitări. Mai mult, aceștia au susținut că există un principiu legal fundamental potrivit căruia legile sunt concepute pentru a produce efecte, fiind de neconceput ca un act normativ să aibă doar o valoare superficială și să nu
fie aplicabil. Aceștia au afirmat că dreptul lor la suplimentele solicitate este protejat la art.
1 din Protocolul nr.
1 la convenție, în măsura în care acesta este un drept prevăzut de lege.
Reclamanții au susținut că interpretarea prevederilor legale aplicabile dată de instanță în respingerea pretențiilor lor a făcut ca actele respective să devină lipsite de efect și, în consecință, lipsite de fond.
Mai mult, această interpretare constituie o discriminare și o încălcare a art.
14 din convenție, în măsura în care exista o jurisprudență internă consecventă prin care se acorda altor reclamanți (tot funcționari publici) dreptul la suplimentele în litigiu. Discriminarea era și mai gravă dat fiind că o altă persoană, S.S.M., angajat la aceeași instituție ca și ei, a obținut suplimentele în urma unei hotărâri pronunțate în primă instanță tot de Tribunalul Caraș-Severin la 21
martie 2008. Hotărârea a fost confirmată de Curtea de Apel Timișoara la 2
octombrie 2008, când a rămas definitivă.
La 21
ianuarie 2009, Curtea de Apel Timișoara a respins apelul reclamanților.
Instanța a constatat că nu
exista temei legal pentru a pretinde suplimentele în proporție de 25
% din salariul de bază și, în consecință, pentru a admite o asemenea pretenție, întrucât cifra în cauză nu
era prevăzută nicăieri în lege.
În acest context, pentru a putea calcula cuantumul exact al suplimentelor în litigiu, era nevoie de legislație suplimentară, fie sub forma unor prevederi legale adoptate de legiuitor pentru reglementarea aplicării art.
31, fie sub forma unor norme de aplicare emise de Guvern într-un act separat care să explice modul în care trebuie aplicată legea.
Curtea de apel a făcut totodată trimitere la jurisprudența Curții Constituționale în acest sens:
„Instanțele judecătorești nu
au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.”
Prin urmare, instanța a considerat că nu
poate admite pretențiile reclamanților în măsura în care respectivele pretenții nu
fuseseră stabilite de autoritățile competente.
Referitor la jurisprudența neunitară menționată de reclamanți în susținerile lor, instanța a hotărât că precedentele legale nu
constituie, în sistemul juridic român, un izvor de drept și, prin urmare, nu
pot fi luate în considerare.
Referitor la aplicabilitatea art.
1 din Protocolul nr.
1 la convenție, instanța a precizat că reclamanții nu
au demonstrat existența unui „bun” sau măcar a unei „încrederi legitime” dat fiind că jurisprudența în materie nu
este consacrată.
De asemenea, instanța a hotărât că respectivul Cod al muncii nu
se aplică funcționarilor publici deoarece aceștia sunt numiți în funcție publică în temeiul Legii nr.
188/1999. Numirile se fac așadar prin intermediul unor acte administrative individuale, care nu
au făcut nicio referință la suplimentele în litigiu și, în orice caz, nu
au fost contestate de niciun reclamant la data numirii sale.
În consecință, pretențiile reclamanților au fost respinse ca nefondate.
II.
Dreptul și practica internă relevante
Statutul funcționarilor publici
Statutul funcționarilor publici a intrat în vigoare la 7 ianuarie 2000, după promulgarea Legii nr.
188/1999. La 1
ianuarie 2004, art.
29 din statut a fost modificat pentru a prevedea că, începând de la această dată, anumite sporuri și indemnizații urmau să fie incluse în salariul funcționarilor publici.
Art.
29
„(1) Pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul gradului.
(2) Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
(3) Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.”
La 19
iulie 2006, lit.
d) a fost modificată astfel: „suplimentul corespunzător treptei de salarizare”. În vigoare începând cu 1
iunie 2007, art.
29 a devenit art.
31, dar conținutul acestuia nu
a fost modificat.
Aplicarea acestor dispoziții a fost suspendată din 2004 până în 2006, prima dată de Legea nr.
164/2004 din 15
mai 2004, apoi de Ordonanța de urgență a Guvernului nr.
92/2004, aprobată prin Legea nr.
76/2005, și ulterior de Ordonanța Guvernului nr.
2/2006, aprobată prin Legea nr.
417/2006.
În vigoare de la 1
ianuarie 2010, cele două drepturi salariale suplimentare, și anume suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, au încetat prin Legea nr.
330/2009.
Jurisprudența privind cereri similare
Reclamanții au prezentat alte două hotărâri, pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, în care pretențiile reclamanților au fost admise. În hotărârea din 23
ianuarie 2008, pronunțată de același complet de judecată care a statuat și în cauza reclamanților, se declarau, printre altele, următoarele:
„Este irelevant faptul că actul normativ nu
a prevăzut cuantumul exact al drepturilor salariale în litigiu întrucât acesta nu
constituie un motiv întemeiat pentru respingerea pretențiilor; această interpretare ar lipsi de efect prevederile legale în cauză, care fac parte din dreptul pozitiv, iar acest lucru este de neconceput.”
În altă hotărâre prezentată de reclamanți, Curtea de Apel Suceava a hotărât la 5
iunie 2008 într-o cauză similară că reclamanții, angajați ai Agenției Județene pentru Ocuparea Forței de Muncă Suceava, erau îndreptățiți la sporurile în litigiu deoarece drepturile corespunzătoare erau prevăzute de lege, fiind irelevant faptul că cuantumul lor era stabilit sau nu.
Guvernul a susținut că, dintre cele 15 curți de apel din țară, unele au respins pretenții similare referitoare la drepturile salariale de dinainte de 21
septembrie 2009, când Înalta Curte de Casație și Justiție a soluționat un recurs în interesul legii (
infra
, pct.
15). Printre acestea se numărau Curtea de Apel Alba-Iulia, Curtea de Apel Galați și Curtea de Apel Bacău, precum și Curțile de Apel Constanța, Cluj, Ploiești și București. Motivările pentru respingerea pretențiilor erau identice, similare celor prezentate ulterior în decizia pronunțată în recursul în interesul legii.
Recursul în interesul legii din 21 septembrie 2009
La 13
mai 2009, constatând că din 2008 a început să apară o jurisprudență neunitară la nivelul țării cu privire la acordarea anumitor sporuri funcționarilor publici, Procurorul General a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în conformitate cu dispozițiile art.
329 C. proc. civ. al României, pentru a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii.
La 21
septembrie 2009, Înalta Curte a pronunțat o decizie, confirmând existența unei jurisprudențe neunitare în ceea ce privește interpretarea art.
31 alin.
(1) lit.
c) și d) din Legea nr.
188/1999, și stabilind totodată criterii pentru interpretarea unitară a dispoziției, după cum urmează:
„În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art.
31 alin.
(1) lit.
c) și d) din Legea nr.
188/1999 [...] stabilesc că în lipsa unei cuantificări legale nu
se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.”
Înalta Curte a decis totodată că drepturile pretinse de funcționarii publici nu
constituiau „bunuri”, acestea rămânând doar drepturi „virtuale” în absența unor modalități de calcul.
Conform art.
329 C.
proc.
civ., dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanțele interne. O hotărâre pronunțată în cadrul unui recurs în interesul legii nu
poate influența rezultatul unor cauze soluționate deja.
În urma adoptării deciziei sus-menționate, divergențele din jurisprudența în materie au încetat, iar instanțele interne au urmat criteriile Înaltei Curți [a se vedea, de asemenea,
Zelca și alții împotriva României
(dec.), nr.
65161/10, 6 septembrie 2011, pct.
15].
III. Instrumente de drept internațional relevante
A. Raport privind statul de drept, întocmit de Comisia de la Veneția, 25–26 martie 2011
Raportul precizează în secțiunile relevante că, pentru ca principiul securității juridice - fundamental pentru menținerea încrederii în sistemul juridic și statul de drept - să existe, statul trebuie să facă legislația ușor accesibilă și trebuie totodată să aplice legile pe care le-a adoptat într-un mod previzibil și consecvent. Întrucât existența unor hotărâri neunitare la nivelul instanțelor superioare poate fi contrară acestui principiu, este prin urmare necesar ca instanțele respective să instituie mecanisme pentru evitarea divergențelor și asigurarea coerenței jurisprudenței lor.
B. Concluziile și observațiile preliminare ale Raportorului Special al Națiunilor Unite pentru independența magistraților și a avocaților
În evaluarea sa preliminară privind independența sistemului judiciar din România în urma vizitei sale în România în mai 2011, raportorul a subliniat că practica instanțelor interne a fost subminată de absența unui cadru legislativ stabil, care a avut ca rezultat lipsa interpretării și aplicării unitare a legii. Lipsa de previzibilitate a hotărârilor judecătorești și lipsa de acceptabilitate a procesului decizional judecătoresc constituiau factori structurali ce necesitau remediere.
C. Avizul nr.
11 (2008) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în atenția Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei privind calitatea hotărârilor judecătorești
Părțile relevante ale avizului sunt redactate după cum urmează:
„47. Această putere de interpretare nu
trebuie să ne facă să uităm că judecătorul trebuie să asigure securitatea juridică, ce garantează previzibilitatea atât a conținutului regulii de drept cât și a aplicării sale și contribuie la calitatea sistemului judiciar.
În acest scop, judecătorul va aplica principiile interpretative aplicabile atât în dreptul național cât și internațional. [...] În țările de drept continental se va inspira din jurisprudență, îndeosebi din cea a instanțelor superioare a căror misiune este în special de a veghea la unitatea jurisprudenței.
În general, judecătorii ar trebui să aplice legea în mod constant. Cu toate acestea, atunci când o instanță decide o schimbare a jurisprudenței, aceasta va trebui clar indicată în hotărârea sa. [...]”
‑
{}
‑
În drept
I. Cu privire la pretinsa încălcare a art.
6 din Convenție, considerat separat și coroborat cu art.
14 din Convenție
Reclamanții s-au plâns, în temeiul art.
6 și 14 din convenție, că procedura, finalizată cu hotărârea din 21
ianuarie 2009, a fost inechitabilă în măsura în care instanțele interne au respins în mod eronat capetele lor de cerere privind suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare și nu
au luat în considerare existența unei jurisprudențe neunitare în materie, în cadrul căreia sporurile în litigiu au fost acordate multora dintre colegii lor funcționari publici din întreaga țară. Dispozițiile relevante ale art.
6 și 14 din convenție sunt următoarele:
Art.
6 §
1
„Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil [...] a cauzei sale, de către o instanță [...], care va hotărî [...] asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil [...]”
Art.
14
„Exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute de [prezenta] convenție trebuie să fie asigurată fără nicio deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine națională sau socială, apartenență la o minoritate națională, avere, naștere sau orice altă situație.”
A.
Cu privire la admisibilitate
Curtea constată că acest capăt de cerere nu
este în mod vădit nefondat în sensul art.
35 §
3 lit.
a) din convenție. În continuare, subliniază că acesta nu
prezintă niciun alt motiv de inadmisibilitate. Prin urmare, este necesar să fie declarat admisibil.
B.
Cu privire la fond
Argumentele părților
Guvernul a evidențiat faptul că, în conformitate cu jurisprudența Curții, în cazul în care un reclamant invocă o încălcare a art.
6 §
1 cu privire la securitatea juridică, se analizează trei condiții: în primul rând, dacă divergențele din jurisprudență care fac obiectul plângerii erau profunde și persistente; în al doilea rând, dacă legislația națională prevederea mecanisme care să permită eliminarea acestor incoerențe; și, în al treilea rând, dacă aceste mecanisme au fost aplicate și care au fost, după caz, efectele aplicării lor (Guvernul a făcut trimitere la cauza
Iordan Iordanov și alții împotriva Bulgariei
, nr.
23530/02, 2 iulie 2009, pct.
49).
În continuare, Guvernul a susținut că respectivele condiții nu
fuseseră întrunite în prezentele cereri, din următoarele motive.
În ceea ce privește persistența și amploarea divergențelor contestate, Guvernul a argumentat că din 2008 instanțele interne au avut abordări diferite în interpretarea actelor normative privind drepturile salariale specifice care trebuie acordate funcționarilor publici. Unele instanțe au respins asemenea pretenții de la bun început, în vreme ce altele le-au admis în primă instanță și apoi au început treptat să își modifice propria jurisprudență, mai ales în urma ședințelor cu judecătorii organizate la 19
noiembrie 2008 și 10
aprilie 2009 de comisiile Consiliului Superior al Magistraturii pentru armonizarea jurisprudenței interne. În ambele ședințe s-a ajuns la concluzia că exista o neconcordanță cu privire la interpretarea actelor normative referitoare la drepturile salariale speciale pentru funcționarii publici. Membrii comisiilor au convenit că formularea unui recurs în interesul legii era necesară pentru încetarea divergențelor. Luând ca punct de plecare constatările făcute de comisii la 13
mai 2009, Procurorul General a formulat un recurs în interesul legii, pe care Înalta Curte de Casație și Justiție l-a admis la 21
septembrie 2009, punând astfel capăt divergențelor în materie.
Guvernul a mai subliniat că numărul mare de reclamanți implicați în procedurile contestate nu
era în mod obligatoriu un indicator al amplorii divergențelor din jurisprudență. În această privință, Guvernul a admis că problema controversată a acordării anumitor sporuri funcționarilor publici privea un număr mare de persoane, mai precis toți funcționarii publici cărora li se aplicau dispozițiile contestate din legea relevantă. Cu toate acestea, în pofida numărului mare de reclamanți, problema controversată nu
era susceptibilă să se amplifice, spre deosebire de cauza
Tudor Tudor împotriva României
(nr.
21911/03, 24
martie 2009), în care problema aplicării legilor privind restituirea [proprietăților] în România a fost considerată o chestiune ce afectează întreaga societate românească.
Subliniind că anterior Curtea a hotărât că o simplă schimbare în practica unei instanțe interne nu
implică o încălcare a convenției, mai ales dacă acea practică nu
este arbitrară, Guvernul a adăugat că în prezenta cauză abordările neunitare adoptate la date diferite de instanțe diferite nu
pot fi interpretate ca reprezentând divergențe profunde și persistente în jurisprudență.
Considerând că sarcina Înaltei Curți de a asigura uniformitatea jurisprudenței a fost îndeplinită cu succes în termen de circa un an de la data apariției divergențelor, Guvernul a afirmat că recursul în interesul legii s-a dovedit a fi un mecanism eficient în privința acestor divergențe [Guvernul a făcut trimitere la
Schwarzkopf și Taussik împotriva Republicii Cehe
(dec.), nr.
42162/02, 2
decembrie 2008].
Mai mult, interpretarea dată de Înalta Curte actelor normative aplicabile a coincis cu abordarea adoptată de instanțe în cauzele reclamanților. Aceasta este încă o dovadă că nu
a fost încălcat art.
6 din convenție [Guvernul a citat
Usnul împotriva Republicii Cehe
(dec.), nr.
33945/06, 29
martie 2011, și
Karakaya împotriva Turciei
(dec.), nr.
30100/06, 25
ianuarie
2011].
Prin urmare, Guvernul a argumentat că, în prezentele cauze, capetele de cerere ale reclamanților privind lipsa securității juridice sunt nefondate.
Drept răspuns la întrebarea Curții dacă divergențele din jurisprudență constituiau o problemă structurală în România, Guvernul a negat că aceasta ar fi situația, indicând faptul că aceste cauze demonstrează perfect faptul că sistemul național pentru asigurarea uniformității jurisprudenței funcționa eficient, ținând seama de faptul că fusese formulat un recurs în interesul legii.
Mai mult, Guvernul a reiterat că, deși problemele reclamate în prezentele cauze afectau un mare număr de persoane, și anume categoria socială a funcționarilor publici, acest fapt nu
era decisiv pentru existența unei probleme structurale.
Din contră, în măsura în care Curtea a găsit statul român vinovat într-un număr foarte mic de cazuri legate de încălcări ale securității juridice din cauza divergențelor din jurisprudență [
Driha împotriva României
, nr.
29556/02, 21
februarie 2008;
Beian împotriva României (nr.
1)
, nr.
30658/05, CEDO 2007
‑
V (fragmente);
Tudor Tudor
, citată anterior;
și
Ștefănică și alții împotriva României
, nr.
38155/02, 2 noiembrie 2010], nu
se poate afirma că în România exista o problemă structurală referitoare la jurisprudența divergentă.
În orice caz, cele mai importante mecanisme pentru uniformizarea jurisprudenței române erau funcționale și eficiente, cum se precizează mai jos.
Un recurs în interesul legii a fost instrumentul principal în măsură să pună capăt abordărilor neunitare din jurisprudența internă. În acest sens, Guvernul a menționat că, în vigoare de la 26
octombrie 2010, dispozițiile privind acest tip de recurs s-au modificat, conferindu-i o eficiență sporită. Lista celor care aveau
locus standi
pentru a formula aceste recursuri a fost extinsă, incluzând Ministerul Justiției, colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel și Avocatul Poporului.
Eficiența mecanismului este confirmată și de statistici. În 2008, Înalta Curte a soluționat 46 de recursuri în interesul legii, toate fiind admise; în 2009, 2010 și 2011, statisticile arătau astfel: 38 de recursuri – din care 26 au fost admise, 9 – din care 8 au fost admise și, respectiv, 11 – din care 10 au fost admise.
În perioada 2005–2011, Înalta Curte a soluționat 24 de recursuri în interesul legii pe tema interpretării unor acte normative privind drepturile salariale; 21 dintre acestea au fost admise.
Un nou mecanism a fost prevăzut în proiectul pentru noul Cod de procedură civilă al României, urmând să intre în vigoare în iunie 2012; procedura hotărârii prealabile oferea, reclamanților dar și instanțelor care pronunțau hotărâri definitive în cauza respectivă, posibilitatea de a sesiza Înalta Curte de Casație și Justiție în cazul în care anumite probleme de drept specifice referitoare la fondul cauzei au fost interpretate diferit în țară. În asemenea acțiuni, Înalta Curte este obligată să prezinte o soluție în termen de trei luni de la data cererii; hotărârea astfel pronunțată, care stabilea orientări pentru interpretarea corectă a actelor normative în litigiu, este obligatorie pentru toate instanțele, nu
numai pentru părțile implicate în cauză.
Măsura generală avută în vedere de Guvern pentru a rezolva problema divergențelor din jurisprudența instanțelor naționale era, prin urmare, de a continua îmbunătățirea aplicării mecanismelor menționate anterior.
Referitor la capetele de cerere ale reclamanților privind discriminarea, Guvernul a susținut că simpla existență a unor divergențe în jurisprudență nu
poate fi considerată discriminare. De asemenea, reclamanții nu
au indicat criteriile în funcție de care pretind că au fost discriminați.
Făcând trimitere la jurisprudența Curții în cauze similare [
Tudor Tudor
, citată anterior;
Veselinski împotriva „Fostei Republici Iugoslave a Macedoniei”
, nr.
45658/99, 24
februarie 2005;
Ferrazzini împotriva Italei
(MC), nr.
44759/98, CEDO
2001
‑
VII; și
Karakaya,
citată anterior], Guvernul a solicitat Curții să respingă capătul de cerere ca nefondat.
Reclamanții au declarat pe scurt că își mențin pretențiile formulate în cererile inițiale.
Motivarea Curții
a) Principii generale
În hotărârea Marii Camere în cauza
Nejdet Șahin și Perihan Șahin împotriva Turciei
[(MC), nr.
13279/05, 20
octombrie 2011], Curtea a reiterat principiile fundamentale aplicabile în cauzele referitoare la problema hotărârilor judecătorești neunitare (pct.
49–58). Acestea se pot rezuma astfel:
i) Curtea nu
are sarcina de a cerceta erori de fapt sau de drept prezumtiv comise de o instanță națională, decât dacă și în măsura în care acestea ar fi putut încălca drepturi și libertăți protejate prin convenție [a se vedea
García Ruiz împotriva Spaniei
(MC), nr.
30544/96, pct.
28, CEDO 1999-I]. De asemenea, nu
are sarcina, cu excepția cazurilor de arbitrariu evident, să compare hotărâri diferite ale instanțelor naționale, chiar și pronunțate în acțiuni similare în aparență, deoarece independența instanțelor trebuie respectată (a se vedea
Ādamsons împotriva Letoniei
, nr.
3669/03, 24 iunie 2008, pct.
118);
ii) Posibilitatea unor hotărâri judecătorești neunitare reprezintă o caracteristică inerentă a oricărui sistem juridic care se bazează pe o rețea de instanțe de fond și de recurs, competente în domeniul lor de jurisdicție teritorială. Astfel de divergențe pot apărea și în cadrul aceleiași instanțe. Acest fapt, în sine, nu
poate fi considerat contrar convenției (a se vedea
Santos Pinto împotriva Portugaliei
, nr.
39005/04, 20
mai 2008, pct.
41 și
Tudor Tudor,
citată anterior, pct.
29);
iii) Criteriile care ghidează motivarea Curții privind condițiile în care hotărârile neunitare ale unor diverse instanțe judecătorești de ultim grad constituie o încălcare a cerinței unui proces echitabil consacrată la art.
6 §
1 din convenție constau în stabilirea următoarelor aspecte: dacă există „divergențe profunde și persistente” în jurisprudența instanțelor interne, dacă legislația internă prevede mecanisme pentru remedierea inconsecvențelor, dacă mecanismul a fost aplicat și, după caz, cu ce efecte [a se vedea
Iordan Iordanov și alții
, citată anterior, pct.
49–50; a se vedea de asemenea
Beian
(nr.
1)
, citată anterior, pct.
34–40;
Ștefan și Ștef
împotriva României
, nr.
24428/03 și 26977/03, 27
ianuarie
2009, pct.
33–36;
Schwarzkopf și Taussik
, citată anterior, 2 decembrie 2008;
Tudor Tudor
, citată anterior, pct.
31; și
Ștefănică și alții
, citată anterior, pct.
36];
iv) De asemenea, motivarea Curții s-a întemeiat întotdeauna pe principiul securității juridice, care este implicit în toate articolele convenției și constituie unul dintre aspectele fundamentale ale statului de drept [a se vedea, printre altele,
Beian (nr.
1)
, citată anterior, pct.
39;
Iordan Iordanov și alții
, citată anterior, pct.
47; și
Ștefănică și alții
,
citată anterior, pct.
31];
v) Principiul securității juridice garantează,
inter alia
, o oarecare stabilitate în cazurile juridice și contribuie la încrederea publicului în instanțe. Pe de altă parte, persistența hotărârilor judecătorești neunitare poate crea o stare de incertitudine juridică în măsură să scadă încrederea publicului în sistemul judecătoresc, în vreme ce această încredere este evident una dintre componentele esențiale ale unui stat de drept [a se vedea
Păduraru împotriva României
, pct.
98, nr.
63252/00, CEDO 2005-XII (fragmente);
Vinčić și alții împotriva Serbiei
, nr.
44698/06 și alții, 1
decembrie 2009, pct.
56; și
Ștefănică și alții
, citată anterior, pct.
38];
vi) Cu toate acestea, cerințele securității juridice și protecția încrederii legitime a publicului nu
conferă un drept dobândit la consecvența jurisprudenței (a se vedea
Unédic împotriva Franței
, nr.
20153/04, 18
decembrie 2008, pct.
74). Evoluția jurisprudenței nu
este, în sine, contrară bunei administrări a justiției dat fiind că eșecul menținerii unei abordări dinamice și progresive ar risca să împiedice reforma sau ameliorarea (a se vedea
Atanasovski împotriva „Fostei Republici Iugoslave a Macedoniei”
, nr.
36815/03, 14
ianuarie 2010, pct.
38).
b) Aplicarea acestor principii în prezenta cauză
Curtea observă, pentru început, că din anul 2008 au apărut în țară abordări contradictorii în ceea ce privește interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale prin care se acordă tuturor funcționarilor publici anumite sporuri, în lipsa unor criterii specifice pentru calcularea acestor sporuri (
supra
, pct.
15). Așa cum a recunoscut Guvernul, problema reclamată în prezenta cauză a afectat un mare număr de persoane (
supra
, pct.
27).
În același context, dar la un nivel mai general, așa cum a recunoscut și Guvernul, Curtea observă că Înalta Curte de Casație și Justiție a pronunțat peste 100 de decizii în recursurile în interesul legii între 2008 și 2011, menite să asigure uniformitatea jurisprudenței privind diverse dispoziții legale interpretate și/sau aplicate diferit de instanțele naționale (
supra
, pct.
29).
Prin urmare, Curtea observă cu îngrijorare amploarea practicilor neunitare ale instanțelor naționale în privința aceleiași probleme, inclusiv cea care face obiectul prezentelor cauze (
supra
, pct.
27 și 28).
Curtea reiterează că persistența hotărârilor judecătorești neunitare, mai ales când divergența contestată implică un număr mare de reclamanți, poate crea în unele împrejurări o stare de incertitudine juridică în măsură să scadă încrederea publicului în sistemul juridic, care evident constituie una dintre componentele fundamentale ale unui stat de drept (a se vedea, de asemenea, Instrumente internaționale relevante,
supra
, pct.
16 și 18).
Divergențe în abordare pot apărea la nivelul instanțelor ca parte a procesului interpretării dispozițiilor legale concomitent cu adaptarea lor la situația concretă. Divergențele pot fi tolerate când sistemul juridic intern este capabil să le facă față (a se vedea
Nejdet Șahin și Perihan Șahin împotriva Turciei
, citată anterior, pct.
86–87).
Adaptarea divergențelor în cazuri izolate (a se vedea
Karakaya
, citată anterior) se poate dovedi în practică mai puțin problematică, însă, atunci când divergența implică chestiuni judiciare care afectează o mare parte din public, încrederea acestuia în sistemul juridic poate fi subminată foarte mult. Din acest motiv, sistemul trebuie să instituie mecanisme eficiente care trebuie aplicate în totalitate și în timp util prin intermediul instanțelor superioare însărcinate cu uniformitatea jurisprudenței, pentru a corecta la momentul potrivit neconcordanțele din hotărârile instanțelor interne și a păstra astfel încrederea publicului în sistemul juridic.
Revenind la prezentele cauze, Curtea observă că reclamanții au beneficiat de proceduri în contradictoriu, în cadrul cărora au avut posibilitatea de a prezenta probe și de a-și formula apărarea în deplină libertate, argumentele lor fiind examinate corespunzător de instanțe. În același timp, concluziile instanțelor și interpretarea dată de acestea legislației relevante nu
pot fi considerate în mod vădit arbitrare sau nerezonabile.
Prin urmare, rămâne de analizat dacă sistemul național prevede un mecanism capabil să asigure consecvența practicii instanțelor interne, în ciuda faptului că procesul de unificare și asigurare a consecvenței jurisprudenței poate necesita o anumită perioadă de timp (a se vedea
Schwarzkopf și Taussik
, citată anterior).
În această privință, Curtea observă că la 21
septembrie 2009 un recurs în interesul legii a fost admis de Înalta Curte de Casație și Justiție, care a stabilit orientările obligatorii pentru interpretarea unitară a dispozițiilor legale în litigiu.
Decizia Înaltei Curți a pus capăt divergențelor pe această temă, după cum a remarcat deja Curtea în decizia
Zelca și alții împotriva României
(nr.
65161/10, 6
septembrie 2011), o cauză foarte similară prezentelor cauze. În decizia respectivă (a se vedea pct.
15), Curtea a hotărât că mecanismul prevăzut la art.
329 C. proc. civ., ca mecanism destinat să soluționeze, nu
să împiedice, hotărârile judecătorești contradictorii, s-a dovedit a fi eficient deoarece, într-o perioadă destul de scurtă, a pus capăt divergențelor din jurisprudență privind problema acordării suplimentului postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare funcționarilor publici.
Este adevărat că în prezentele cauze, spre deosebire de cauza
Zelca și alții
, hotărârea în litigiu privind respingerea pretențiilor reclamanților a fost pronunțată înainte ca Înalta Curte să aibă posibilitatea de a da o interpretare unitară actelor normative în litigiu. Cu toate acestea, abordarea adoptată de instanțele interne în cazul reclamanților a fost similară celei susținute de Înalta Curte la doar câteva luni de la decizia sa privind recursul în interesul legii (a se vedea
Usnul împotriva Republicii Cehe
, nr.
33945/06, 29
martie 2011).
Din această perspectivă, deși în prezentele cauze hotărârea în litigiu a fost pronunțată într-un moment în care divergența încă exista, Curtea nu
vede niciun motiv să se abată de la constatările din cauza
Zelca și alții
privind eficiența recursului în interesul legii, un mecanism care a fost pus în funcțiune destul de prompt, fiind prezentat Înaltei Curți la circa un an de la apariția divergenței contestate. Înalta Curte, la rândul său, a analizat problema cu promptitudine și a oferit orientări clare privind interpretarea corectă a actelor normative, cu rezultatul că divergența a încetat repede, iar interpretarea instanțelor interne s-a uniformizat (a se vedea,
a contrario
,
Tudor Tudor
, citată anterior, pct.
30 și
Ștefănică și alții
, citată anterior, pct.
38). Așa cum s-a menționat anterior, realizarea consecvenței legislației poate necesita timp, prin urmare jurisprudența neunitară temporar poate fi tolerată fără a submina securitatea juridică (a se vedea
Nejdet Șahin și Perihan Șahin
, citată anterior, pct.
83), cu condiția ca sistemul juridic intern să fie, precum în prezentele cauze, capabil să le facă față.
Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că nu
a fost încălcat principiul securității juridice în cauzele reclamanților. De asemenea, aceasta hotărăște că nu
a fost încălcat art.
6 din Convenție.
Având în vedere constatările de la pct.
41–43 (
supra
), Curtea consideră că nu
este necesar să examineze separat capătul de cerere întemeiat de reclamanți pe art.
14 din convenție.
II. Cu privire la pretinsa încălcare a art.
1 din Protocolul nr.
1 la Convenție
În temeiul art.
1 din Protocolul nr.
1, reclamanții s-au plâns pe fond că, din cauza interpretării eronate a legii, curtea de apel i-a privat de dreptul de a primi suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Art.
1 din Protocolul nr.
1 este redactat după cum urmează:
„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu
poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Dispozițiile precedente nu
aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.”
Pentru început, Curtea observă că art.
1 din Protocolul nr.
1 se aplică doar bunurilor existente ale unei persoane. Astfel, venitul viitor nu
poate fi considerat „bun” decât în cazul în care a fost deja câștigat sau plata va fi efectuată cu certitudine [a se vedea, de exemplu,
Koivusaari și alții împotriva Finlandei
(dec.), nr.
20690/06, 23
februarie 2010]. Cu toate acestea, în anumite circumstanțe, „speranța legitimă” de a obține un „bun” poate beneficia, de asemenea, de protecția prevăzută la art.
1 din Protocolul nr.
Astfel, în cazul în care un drept de proprietate face obiectul unei cereri, se poate considera că persoana îndreptățită are o „speranță legitimă” dacă există temei suficient pentru acest drept în legislația națională, de exemplu, în cazul în care există o jurisprudență consacrată a instanțelor interne care confirmă existența acestuia [a se vedea
Kopecký împotriva Slovaciei
(MC), nr.
44912/98, pct.
52, CEDO 2004-IX].
Totuși, nu
se poate considera că există o speranță legitimă în cazul în care există divergențe cu privire la interpretarea și aplicarea corectă a legislației interne, iar cererile reclamanților sunt respinse ulterior de instanțele naționale (
ibid
., pct.
50).
În prezentele cauze, pretinsele drepturi salariale ale reclamanților, deși recunoscute expres de stat în legislația internă relevantă, nu
pot fi considerate ca având temei suficient în jurisprudența internă deoarece instanțele au dat interpretări diferite și chiar neunitare prevederilor legale relevante, având ca rezultat o divergență persistentă în jurisprudența în materie.
În această privință, nu
se poate argumenta că reclamanții aveau un bun în sensul art.
1 din Protocolul nr.
De asemenea, în ceea ce privește existența unui climat general de incertitudine, incompatibil cu conceptul de „jurisprudență consacrată”, referitor la soluția acțiunilor declanșate de reclamanți, Curtea este de părere că nu
se poate considera nici că aceștia din urmă aveau o „speranță legitimă” [a se vedea,
mutatis mutandis
,
Liepājnieks împotriva Letoniei
(dec.), nr.
37586/06, 2
noiembrie 2010, pct.
95–96].
În plus, hotărârea Înaltei Curți din 21
septembrie 2009 din recursul în interesul legii, care a pus capăt divergențelor în materie, a confirmat că funcționarii publici nu
aveau dreptul la sporurile pretinse, interpretare care era în concordanță cu cele hotărâte de curtea de apel atunci când a respins cererile reclamanților.
Rezultă că reclamanții nu
dețineau bunuri în sensul art.
1 din Protocolul nr.
1.
Prin urmare, capătul de cerere întemeiat pe art.
1 din Protocolul nr.
1 este inadmisibil, fiind incompatibil
rationae materiae
, în conformitate cu art.
35 §
3 și 4 din convenție.
Pentru aceste motive, Curtea, în unanimitate,
1.
Declară
cererea admisibilă în ceea ce privește capătul de cerere întemeiat pe art.
6 luat în considerare separat și coroborat cu art.
14 din convenție referitor la divergențele din jurisprudența instanțelor interne și inadmisibilă pentru celelalte capete de cerere;
2.
Hotărăște
că nu
a fost încălcat art.
6 din Convenție;
3.
Hotărăște
că nu
este necesar să examineze capătul de cerere întemeiat pe art.
14 din convenție.
Redactată în limba engleză, apoi comunicată în scris, la 10
mai 2012, în temeiul art.
77 §
2 și 3 din Regulamentul Curții.
Santiago Quesada
Josep Casadevall
Grefier
Președinte
Nr.
Cererea
nr.
Introdusă la
Numele reclamantului,
data nașterii,
domiciliul
34796/09
10/06/2009
Dorin Petru ALBU
13/06/1959
Băile Herculane
34797/09
10/06/2009
Ana ANGHELOIU
23/02/1955
Reșița
34798/09
10/06/2009
Ștefania BONTEA
08/04/1954
Reșița
34799/09
10/06/2009
Marioara Viorica BUDIMIR
20/08/1951
Reșița
34800/09
10/06/2009
Ion BERBENTEA
18/07/1957
Reșița
34801/09
10/06/2009
Simona BENGA
12/08/1975
Reșița
34802/09
10/06/2009
Claudiu Mihai BALABAN
30/10/1978
Reșița
34803/09
10/06/2009
Gheorghe Vasile BALAJ
24/02/1969
Reșița
34804/09
10/06/2009
Codruț Dan BUCATES
21/08/1969
Reșița
34805/09
10/06/2009
Sebastian BUZORI
04/10/1973
Bocșa
34806/09
10/06/2009
Floarea BOROZAN
17/01/1971
Bănia
34807/09
10/06/2009
Emanuel CRING
27/02/1969
Moldova Nouă
34808/09
10/06/2009
Daniela CORICOVAC
11/02/1970
Reșița
34809/09
10/06/2009
Iulica DINA
01/08/1970
Reșița
34810/09
10/06/2009
Marius DUMBRAVĂ
16/11/1962
Reșița
34811/09
10/06/2009
Elena DRAGHICESCU
27/01/1954
Oțelu Roșu
34812/09
10/06/2009
Ovidiu George DRAGILA
27/02/1976
Reșița
34813/09
10/06/2009
Gheorghe DRĂGHICI
06/07/1967
Reșița
34814/09
10/06/2009
Maria DITESCU
29/03/1963
Reșița
34815/09
10/06/2009
Daniela Lavinia DANILIUC
30/05/1980
Moldova Nouă
34816/09
10/06/2009
Mircea Laurențiu GRIGORE
26/09/1968
Reșița
34817/09
10/06/2009
Ileana HREBENCIUC
22/08/1963
Reșița
34818/09
10/06/2009
Caius ISAC
05/11/1962
Reșița
34819/09
10/06/2009
Dorina GROZA
28/03/1951
Bocșa
34820/09
10/06/2009
Carla Maria GOAGA
10/08/1972
34821/09
10/06/2009
Lenuța Liliana LINTA
10/11/1969
Reșița
34822/09
10/06/2009
Viorel Florin LAZĂR
17/09/1974
Caransebeș
34823/09
10/06/2009
Dorin Ioan LUCA IORGA
14/07/1974
Bocșa
34824/09
10/06/2009
Alina LOTOROȘANU
17/12/1981
Reșița
34825/09
10/06/2009
Ramaian MITRICĂ
04/09/1979
Reșița
34826/09
10/06/2009
Maria MURGU
05/10/1973
Reșița
34827/09
10/06/2009
Ion MARAN
07/05/1967
Ciclova Română
34828/09
10/06/2009
Florica MALACHI
19/10/1957
Reșița
34829/09
10/06/2009
Carmen NECHITA
15/12/1952
Băile Herculane
34830/09
10/06/2009
Nicolae NEGRU
30/10/1953
Moceriș
34831/09
10/06/2009
Nicolae NOVĂCESCU
13/04/1963
Caransebeș
34832/09
10/06/2009
Cristian Săndel PAPUC
09/09/1972
Reșița
34833/09
10/06/2009
Marius PUIE
18/04/1977
Reșița
34834/09
10/06/2009
Alina Silvia ROȘCA
23/09/1971
Reșița
34835/09
10/06/2009
Alina Domnica PETRE
16/08/1974
Reșița
34836/09
10/06/2009
Constanța POP
20/05/1958
Reșița
34837/09
10/06/2009
Daniela PRUNĂ
10/08/1965
Reșița
34838/09
10/06/2009
Lidia RADU
10/05/1954
Anina
34839/09
10/06/2009
Emilian Marius RĂDOI
04/09/1971
34840/09
10/06/2009
Alexandru SUTA
29/10/1956
Reșița
34841/09
10/06/2009
Ion ȘTIRBU
28/02/1953
Reșița
34842/09
10/06/2009
Loredana STAMATE
27/02/1975
Reșița
34843/09
10/06/2009
Mihaela STETA
28/01/1965
Reșița
34844/09
10/06/2009
Ana TOMA
22/06/1951
34845/09
10/06/2009
Călina TURCIN
15/11/1964
Obreja
34846/09
10/06/2009
Elisabeta TOMA
22/08/1958
Reșița
34847/09
10/06/2009
Marius ZAVELCUTA
07/07/1975
Reșița
34848/09
10/06/2009
Dumitru MIU
28/12/1949
Reșița
34849/09
10/06/2009
Iosif CORCAN
11/07/1945
Reșița
34850/09
10/06/2009
Florina Veronica LUNGU
12/07/1973
Reșița
34851/09
10/06/2009
Gheorghe Sabin POP
02/07/1954
Reșița
34852/09
10/06/2009
Virginia MIU
25/10/1961
Reșița
34853/09
10/06/2009
Nicolae ARDELEAN
09/07/1945
Oravița
34854/09
10/06/2009
Ioan Mihai BALMEZ
08/11/1957
Reșița
34855/09
10/06/2009
Rodica Ștefania BIRCEA
21/05/1966
Reșița
34856/09
10/06/2009
Dorin TĂNĂSESCU
25/05/1963
Reșița
34857/09
10/06/2009
Erika INISCONI
28/07/1972
Reșița
34858/09
10/06/2009
Ion VIȘAN
26/01/1952
Reșița
34859/09
10/06/2009
Aneta NEGOIANU
12/09/1957
Reșița