- Instanța
- Curtea Europeană a Drepturilor Omului
- Data
- 10 iulie 2012
- Stat pârât
- GBR
- Concluzia
- Inadmisibil
Grainger și alții împotriva Regatului Unit
Traducere în română Auto
Următorul rezumat al faptelor se bazează pe argumentele reclamanților și pe concluziile instanțelor interne. Numele reclamanților și reprezentanților acestora sunt prezentate în tabelul atașat. Unul dintre solicitanți, SRM Ltd Global Master Fund Partnership, este un fond de investiții încorporat în Insulele Cayman. Ca urmare a tranzacțiilor între 14 septembrie 2007 și 12 februarie 2008 a devenit cel mai mare acționar din Northern Rock plc, cu 48.452.655 acțiuni, în valoare de 11,5% din capitalul social comun emis. Un alt solicitant, RAB Special Situations (Master) Fund Ltd, este, de asemenea, o societate de investiții încorporată în Insulele Cayman. Achiziționează acțiunile sale în Northern Rock prin tranzacții între 19 septembrie 2007 și 14 februarie 2008. Până la data naționalizării Northern Rock, a deținut 34.444.299 acțiuni, în valoare de 8,18% din capitalul comun emis.
Restul reclamanților sunt acționarii mici individuali, unii dintre care și-au achiziționat acțiunile privind demutualizarea, alții care le-au achiziționat ca angajați în cadrul unui sistem de acțiuni de profit aprobat sau al unui plan de stimulare a acțiunilor, sau prin contribuții la fondul de pensii al societății. Alții au fost investitori mici care și-au achiziționat acțiunile în schimbul de valori. La data naționalizării au existat aproximativ 150.000 de acționari mici. Northern Rock a fost inițial o societate de construcții. În 1997 a fost transformată într-o societate publică limitată, listată pe schimbul de stocuri din Londra și autorizată să desfășoare activitățile ca bancă. Pe demutualizarea sa, acțiunile au fost emise de către deponenții săi existente.
A devenit cel de-al cincilea cel mai mare creditor ipotecat din Marea Britanie și cel de-al optulea bancă din Marea Britanie. Spre deosebire de celelalte bănci din Marea Britanie, Northern Rock a finanțat o mare parte din împrumuturile acordate creditorilor prin împrumutarea de bani și prin emiterea de obligații susținute de un grup de împrumut ipoteca. Ca urmare a turbulenței pe piețele financiare internaționale, până în august 2007 a devenit imposibil pentru el de a ridica suficiente bani pe piața cu angro. În plus, problemele din Statele Unite ale Americii asociate cu securitizarea ipotecilor subprimate au făcut imposibil pentru Northern Rock să ridice fonduri prin securitizarea proprii sale cărți ipotecare.
Activitățile din Northern Rock, după cum au fost evaluate și menționate în bilanțul său, au depășit datoriile sale. Cu toate acestea, datorită imposibilității împrumuturilor pe piețele financiare în gros, nu avea fondurile lichide pentru a-și plăti datoriile curente și pentru a-și răsplăti depunătorii și nu putea să-și plătească datoriile pe măsură ce au căzut. La 13 august 2007, Northern Rock a alertat Autoritatea de Servicii Financiare asupra problemelor sale de lichiditate și a îndoielilor sale cu privire la sustenabilitatea situației sale. La 3 septembrie 2007, Trezoreria, Banca Angliei și Autoritatea de Servicii Finanțiare („autoritățile tripartite”) au convenit, în principiu, să ofere sprijin financiar, în calitate de „Lender of Last Resort” („LOLR”), pentru a permite Northern Rock să mențină lichiditate.
S-a considerat că problemele lui Northern Rock constituie o adevărată amenințare pentru stabilitatea sistemului financiar, cu riscul de perturbare gravă în economia mai largă. Asistența LOLR este făcută în cadrul procedurilor prevăzute într-un memorandum de înțelegere între autoritățile tripartite, care prevede: „14. În circumstanțe excepționale, ar putea fi necesară o operațiune care depășește cadrul public al Băncii pentru operațiunile pe piața monetară. O astfel de operațiune de sprijin se va întâmpla foarte rar și, în mod normal, se va întreprinde numai în cazul unei amenințări reale pentru stabilitatea sistemului financiar, pentru a evita o perturbare gravă a economiei din Marea Britanie.
În cazul în care Banca sau FSA au identificat o situație în care o astfel de operațiune de sprijin ar putea deveni necesară, acestea ar informa imediat celelalte autorități și ar invoca cadrul de coordonare prevăzut la punctul 16 de mai jos. După aceea, ar ține Trezoreria informată cu privire la situația în curs de dezvoltare, în ceea ce privește circumstanțele permise. 15. În orice astfel de circumstanțe excepționale, obiectivul principal al autorităților ar fi să reducă riscul unei probleme grave care provoacă disrupții financiare sau economice mai mari. În acest scop, ei vor încerca să minimizeze atât riscul moral în sectorul privat, cât și riscul financiar pentru contribuabilul care rezultă din orice operațiune de sprijin.” Principiile privind care LOLR este furnizată de Banca Angliei au fost explicate în continuare într-o prelegere dată la Scoala de Economie din Londra în 1993 de Guvernatorul Băncii.
În special, el a subliniat că LOLR nu este conceput pentru a proteja banca individuală sau acționarii săi, ci pentru a proteja întregul sistem financiar de contagiune, împiedicând astfel daune ale economiei mai mari. La 13 septembrie 2007, BBC a difuzat informații despre problemele de lichiditate ale băncii care, în următoarele trei zile, au condus deponenții să retragă 4,45 miliarde GBP, aproape 20% din depozitele cu amănuntul de Northern Rock. La 14 septembrie 2007, Autoritățile Tripartite au autorizat Banca Angliei să ofere sprijin LOLR, sub forma unui împrumut garantat la o rată de dobânzi premium. La 17 septembrie 2007, Cancelarul Exchequer a anunțat că Autoritățile Tripartite vor garanta siguranța tuturor depozitelor existente în Northern Rock.
Până la 9 octombrie 2007, împrumutul acordat de Banca Angliei era practic epuizat. Pentru a împiedica societatea să se prăbușească, a fost pus în aplicare un nou împrumut, care a fost răsplătit pe cerere, din nou la o rată de dobânzi premium și garantat împotriva tuturor activelor societății. 10. Guvernul a informat în mod corespunzător Comisia Europeană cu privire la măsurile luate în legătură cu Northern Rock. La 5 decembrie 2007, Comisia a emis o decizie. Comisia a concluzionat că măsurile luate de Guvern între 17 și 20 septembrie 2007 și cele anunțate la 9 octombrie 2007 au constituit ajutor de stat nenotificat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul de instituire a Comunității Europene.
Cu toate acestea, măsurile erau compatibile cu piața comună ca ajutor de salvare în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c), iar Comisia nu le-a formulat nicio opoziție. Cu toate acestea, aceasta a informat guvernul că: „Comisia se așteaptă ca autoritățile dumneavoastră să respecte angajamentul lor de a comunica Comisiei, cel târziu la 17 martie 2008, un plan de restructurare credibil și justificat sau un plan de lichidare sau o dovadă că măsurile de ajutor acordate au fost rambursate în întregime și că garanțiile au fost încheiate”. 11. La 21 ianuarie 2008, Trezoreria a anunțat că preferința autorităților tripartite a fost de a găsi o soluție privată în sectorul Nordului Rock.
Cu toate acestea, dacă nu s-ar putea găsi o soluție adecvată a sectorului privat, Guvernul ar prezenta legislație care ar permite Trezorului de a lua Northern Rock în proprietatea publică temporară, deoarece nu s-a considerat că ar fi în interesul public să permită băncii să intre în administrație. În cazul în care Northern Rock ar fi fost luată în proprietatea publică, legislația ar prevedea evaluarea de către un evaluator independent al compensației plătite fostilor acționari. Principiile de evaluare a compensației, care ar fi stabilite în legislația prezentată, ar reflecta: „principiul conform căruia guvernul nu ar trebui să fie obligat să compenseze acționarii pentru valoare care depinde de sprijinul contribuabililor și faptul că proprietatea sectorului public ar fi o alternativă la administrarea societății.
În consecință, compensația ar fi fost evaluată de către evaluator pe baza că, printre altele, toate asistența financiară acordată Băncii de Anglia de la Northern Rock sau de la Trezoreria HM (inclusiv aranjamentele existente de garanție ale Trezoreriei HM) au fost retrase și nu au fost puse la dispoziția de către acestea nicio altă asistență financiară (în afară de asistența Băncii de Anglia în condițiile sale obișnuite prin intermediul unor facilități permanente sau operațiuni de piață deschisă).” 12. Până la 17 februarie 2008 au existat două propuneri ale sectorului privat pentru viitorul Northern Rock. Cu toate acestea, ambele au implicat continuarea sprijinului financiar public companiei, iar guvernul nu a considerat că nici ar oferi o valoare suficientă pentru bani pentru contribuabil.
În consecință, Cancelarul Exchequer a anunțat că legislația va fi introdusă pentru a lua Northern Rock într-o perioadă de proprietate publică temporară. 13. Puterea de a naționaliza Northern Rock a fost conferită guvernului prin Legea 2008 privind Banca (Dispozițiile Speciale) („Legea 2008”), care a fost adoptată în lege la 21 februarie 2008. Naționalizarea societății a fost efectuată de Ordinul de Transfer al Northern Rock plc 2008, care a fost făcută la aceeași dată și a intrat în vigoare la 22 februarie 2008. Suma totală împrumutată de Banca Angliei la Northern Rock la 31 decembrie 2007 era de aproximativ 27 miliarde GBP. În plus, Trezoreria a asumat răspunderea condiționară în temeiul garanțiilor de aproximativ 29 miliarde GBP.
La 31 martie 2008, 24,1 miliarde GBP din împrumuturi au rămas neașteptate. 15. Imediat înainte de naționalizare, prețul de piață al acțiunilor Northern Rock a fost de 90 de peni, oferind o capitalizare a pieței de aproximativ 379 de milioane GBP. 16. Instrumentul statutar care prevede stabilirea compensației plătibile fostilor acționari ai Northern Rock a fost Ordinea privind sistemul de compensare a Northern Rock plc 2008 („Ordinea privind sistemul de compensare”): a se vedea punctul 26 de mai jos), făcută la 12 martie 2008. Acesta a cerut evaluatorului independent, atunci când calculează suma compensației care trebuie plătită de către Trezorerie, să presupună că Northern Rock nu a putut continua ca preocupare continuă și a fost în administrație.
17. La 2 aprilie 2008, Comisia Europeană a informat Regatul Unit că a hotărât să inițieze procedura prevăzută la art. 88 alineatul (2) din Tratatul CE în ceea ce privește ajutoarele de stat potențial incompatibile cu piața comună. Cu toate acestea, nu a considerat că sistemul de compensare propus era incompatibil, din următoarele motive: „Decizia din 5 decembrie 2007 a stabilit deja că Northern Rock este o firmă în dificultate, situația sa nu s-a îmbunătățit de atunci. În special, dacă toate măsurile de ajutor de salvare au fost retrase, firma ar ieși imediat pe piață…
În consecință, Comisia a decis că măsurile aplicate la 18 decembrie 2007 sunt compatibile cu Tratatul CE și că, dacă acționarii sunt compensați numai pe baza unei evaluări independente a societății fără sprijin de stat, achiziția acțiunilor de la acționarii actuali nu constituie ajutor de stat.” 18. La 7 decembrie 2009, Valer a scris fostilor acționari informand-i că opinia sa provizorie era că, aplicand ipotezele statutare, nu ar exista valoare reziduală în societate și, prin urmare, nu ar fi plătită nicio compensație. 19. Reclamanții au contestat ipotezele impuse de Ordinea Regimului de Compensare prin intermediul procedurilor de reexaminare judiciară în cadrul Curții administrative.
Ei au susținut că, în conformitate cu art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, ipotezele impuse valorului nu au avut un echilibru echitabil; au dat naștere la nedreptate procedurală, deoarece Valer nu a putut lua în considerare toate faptele relevante; și a împiedicat în mod nedrept eșecurile de reglementare ale statului să fie luate în considerare în evaluarea compensației. 20. Curtea divizională a respins procedurile la 13 februarie 2009 ([2009] EWHC 227 (Admin)) și a considerat că ipotezele legale impuse valorului reflectă faptul că, dar pentru sprijinul acordat de Banca Angliei, Northern Rock ar fi fost incapabil să își plătească datoriile în timp ce acestea au căzut și ar fi trebuit să înceteze activitatea.
Curtea a susținut, de asemenea, că funcția sa a fost de revizuire: pentru a determina dacă statul și-a depășit marja de apreciere. El a susținut că marja de apreciere în acest caz este mai restrânsă decât în cazul James și alții c. Regatul Unit, 21 februarie 1986, Serie A nr. 98; Lithgow și alții c. Regatul Unit, 8 iulie 1986, Serie A nr. 102; și Mellacher și alții v. Austria, 19 decembrie 1989, Serie A nr. 169, din moment ce decizia de a naționaliza Northern Rock a fost luată pe motive economice mai restrânse, prin compararea beneficiilor financiare la contribuabilul naționalizării cu alternativele disponibile. Totuși, după Katikaridis și alții v. Grecia, 15 noiembrie 1996, Raporturi de hotărâri și hotărâri 1996V, instanța a considerat că testul relevant a fost dacă determinarea în cauză este „manifest fără fundații rezonabile” și nu a considerat că sistemul de compensare ar putea fi astfel condamnat.
În plus, nu s-a constatat nici o nedreptate procedurală, iar problemele lui Northern Rock erau cauzate de eșecurile managerilor săi, mai degrabă de lipsa de reglementare a statului. 21. Apelul reclamanților la Curtea de Apel a fost respins la 28 iulie 2009 ([2009] EWCA Civ 788). Curtea de Apel a susținut că sprijinul guvernamental acordat Northern Rock începând cu septembrie 2007 a constituit o operațiune de „Lighting of Last Resort” („LOLR”), efectuată în contextul politicii macroeconomice, strict și exclusiv pentru protecția sistemului bancar în ansamblul său și nu în interesul Northern Rock sau acționarii săi. Ca și în cazul tuturor sprijinului LOLR, s-a intenționat întotdeauna să fie o operațiune pe termen scurt.
Decizia de a lua compania în proprietatea publică a fost un exercitare strategică a politicii guvernamentale, menită să păstreze, în favoarea economiei naționale, beneficiile operațiunii LOLR cel puțin posibil cost pentru contribuabil. În aceste circumstanțe, marja de apreciere disponibilă statului trebuie să fie largă. Curtea ar trebui să interfereze numai dacă ar fi să concluzioneze că hotărârea statului cu privire la ceea ce era în interesul public a fost în mod evident fără fundații rezonabile, care nu era cazul în acest caz. Asistența LOLR nu ar fi fost furnizată în cazul în care sprijinul ar fi fost disponibil pe piață și naționalizarea a fost efectuată numai pentru că nici o entitate comercială nu a fost pregătită să achiziționeze Northern Rock, cu excepția condițiilor în care guvernul a continuat să ofere sprijin și a purtat riscul de neîndeplinire.
Nu există dovezi care să susțină afirmația reclamantului că guvernul este motivat de profit. Scopul ipotezelor statutare a fost de a pune acționarii în poziția pe care ar fi ocupat-o, fără sprijin LOLR. În cazul în care ipotezele au produs o valoare amănunțită pentru acțiunile, acest lucru a fost doar din cauza faptului că afacerea s-a dovedit a fi inutilă fără sprijinul pus de guvern și nu a existat nimic în ipotezele pentru a împiedica Valer să atașeze o valoare de primă în cartea de împrumuturi a lui Northern Rock și în alte active. 22. Reclamanții au fost refuzate să recurgă de către Curtea Supremă la 16 decembrie 2009 23. Legea din 2008 a conferit competenței Trezoreriei de a face un ordin de transfer de titluri emise de un depozitar autorizat al Regatului Unit la candidatul Trezoreriei.
În temeiul articolului 2 alineatul (1) citiți în secțiunea 2 alineatul (2) din Legea din 2008, puterea a fost exercițibilă de către Trezorerie dacă consideră că este de dorit să facă acest lucru pentru oricare dintre următoarele scopuri: „a) menținerea stabilității sistemului financiar din Marea Britanie în circumstanțe în care Trezoreria consideră că va exista o amenințare gravă pentru stabilitatea sa, în cazul în care ordinea nu a fost făcută; (b) protejarea interesului public în circumstanțe în care a fost acordată asistența financiară de către Trezoreria în scopul menținerii stabilității sistemului financiar din Marea Britanie.” 24. Secțiunea 5 a solicitat Trezorului să facă un sistem de stabilire a cuantumului oricărei compensații plătibile de către Trezor persoanelor care au deținut valorile mobiliare imediat înainte de transfer.
Secțiunea 5 alineatul (4) se citește după cum urmează: „(4) În determinarea cuantumului oricărei compensații plătibile de către Trezorerie în temeiul oricărei dispoziții în temeiul prezentului articol, trebuie să se presupună – (a) că toate asistența financiară acordată de Banca Angliei sau de Trezoreria către depozitul în cauză a fost retrasă (în cazul în care a formulat o cerere de rambursare sau altfel), și (b) că nici o asistență financiară nu ar fi fost furnizată în viitor de Banca Angliei sau de Trezoreria către depozitul deținut în cauză (în afară de asistența ordinară oferită de Banca Angliei în conformitate cu termenele sale obișnuite).” „Ajustare ordinară la piață” a fost definită în subsecțiunea (5) litera (b) și nu a inclus sprijinul financiar acordat la Norther Rock din septembrie 2007. 25. Naționalizarea Northern Rock a fost efectuată de Ordinul de Transfer al Northern Rock 2008 al lui Northern Rock.
A intrat în vigoare la 22 februarie 2008 și a transferat toate acțiunile din Northern Rock la Solicitorul Trezorului ca nominal al Trezorului cu efect de la începutul acelei date. 26. Ordinea privind sistemul de compensare 2008 a dat efect la schema de compensare prevăzută în lista Ordinei („Schema de compensare”) și a solicitat: „Cantitatea de compensare plătibilă unei persoane [a fi] o sumă egală cu valoarea imediat înaintea perioadei de transfer a tuturor acțiunilor din Northern Rock deținute imediat înainte de timpul de transfer de către persoana respectivă”. 27. Sistemul de compensare includea dispoziții privind numirea unui evaluator independent pentru a evalua compensarea și pentru orice persoană nesatisfăcută de determinarea sa de compensare pentru a trimite chestiunea la Tribunalul Serviciilor Finanțiare și piețelor.
Punctul 6 din Sistemul de compensare prevede: „6. În determinarea cuantumului oricărei compensații plătibile de către Trezorerie oricărei persoane în conformitate cu alineatele (3)- (5), trebuie să se presupună (în plus față de ipotezele necesare de la art. 5 alineatul (4) din Legea (compensare etc. pentru titlurile transferate etc.) că Northern Rock – (a) nu poate continua ca preocupare în curs de desfășurare; și (b) este în administrație.”
1. The following summary of the facts is based on the applicants’ submissions and the findings of the domestic courts.
The names of the applicants and their representatives are set out in the attached table. One of the applicants, SRM Ltd Global Master Fund Partnership, is an investment fund incorporated in the Cayman Islands. As a result of transactions between 14 September 2007 and 12 February 2008 it became the largest shareholder in Northern Rock plc, with 48,452,655 shares, amounting to 11.5% of the issued ordinary share capital. Another applicant, RAB Special Situations (Master) Fund Ltd is also an investment company incorporated in the Cayman Islands. It acquired its shares in Northern Rock by transactions between 19 September 2007 and 14 February 2008. By the date of Northern Rock’s nationalisation, it owned 34,444,299 shares, amounting to 8.18% of the issued ordinary share capital. The remaining applicants are individual small shareholders, some of whom acquired their shares on demutualisation; others of whom acquired theirs as employees under an approved profit share scheme or share incentive plan, or other incentive schemes, or by contributions to the company pension fund. Others were small investors who bought their shares on the stock exchange. At the date of nationalisation there were some 150,000 small shareholders.
Northern Rock was originally a building society. In 1997 it was converted into a public limited company, listed on the London Stock exchange and authorised to carry on business as a bank. On its demutualisation, shares were issued to its existing depositors. Its core business remained residential mortgage lending. It grew to become the fifth largest United Kingdom mortgage lender and the eighth largest United Kingdom bank.
Unlike most other banks in the United Kingdom, Northern Rock financed a large part of the loans it made to lenders by borrowing money and by issuing bonds backed by a pool of mortgage loans. As a result of turbulence in the international financial markets, by August 2007 it had become impossible for it to raise sufficient money on the wholesale market. Moreover, the problems in the United States of America associated with the securitisation of subprime mortgages made it impossible for Northern Rock to raise funds by securitising its own mortgage book.
Northern Rock’s assets, as valued and stated in its balance sheet, exceeded its liabilities. However, because of the impossibility of borrowing in the wholesale financial markets it did not have the liquid funds to pay its current liabilities and to repay depositors, and so it could not pay its debts as they fell due.
On 13 August 2007 Northern Rock alerted the Financial Services Authority to its liquidity problems and its doubts over the sustainability of its situation. On 3 September 2007 the Treasury, the Bank of England and the Financial Services Authority (“the Tripartite Authorities”) agreed in principle to provide financial support, as a “Lender of Last Resort” (“LOLR”), to allow Northern Rock to maintain liquidity. It was considered that Northern Rock’s problems constituted a genuine threat to the stability of the financial system, with a risk of serious disturbance in the wider economy.
LOLR Assistance is made under procedures set out in a Memorandum of Understanding between the Tripartite Authorities, which provides: “14. In exceptional circumstances, there may be a need for an operation which goes beyond the Bank’s published framework for operations in the money market. Such a support operation is expected to happen very rarely and would normally only be undertaken in the case of a genuine threat to the stability of the financial system to avoid a serious disturbance in the UK economy. If the Bank or the FSA identified a situation where such a support operation might become necessary, they would immediately inform the other authorities and invoke the co-ordination framework outlined in paragraph 16 below. Ultimate responsibility for authorisation of support operations in exceptional circumstances rests with the Chancellor. Thereafter they would keep the Treasury informed about the developing situation, as far as circumstances allowed. 15. In any such exceptional circumstances, the authorities’ main aim would be to reduce the risk of a serious problem causing wider financial or economic disruption. In acting to do this, they would seek to minimise both moral hazard in the private sector and financial risk to the taxpayer arising from any support operation.” The principles on which LOLR is provided by the Bank of England were further explained in a lecture given at the London School of Economics in 1993 by the then Governor of the Bank. In particular, he underlined that LOLR is designed not to protect the individual bank or its shareholders, but to safeguard the financial system as a whole from contagion, thereby preventing damage to the wider economy.
On 13 September 2007 the BBC broadcast leaked information about the bank’s liquidity problems which, over the following three days, led depositors to withdraw GBP 4.45 billion, nearly 20% of Northern Rock’s retail deposits.
On 14 September 2007 the Tripartite Authorities authorised the Bank of England to provide LOLR support, in the form of a secured loan at a premium rate of interest. On 17 September 2007 the Chancellor of the Exchequer announced that the Tripartite Authorities would guarantee the safety of all existing deposits in Northern Rock. By 9 October 2007 the loan provided by the Bank of England was virtually exhausted. To prevent the company from collapsing, a further loan was put in place, which was repayable on demand, again at a premium rate of interest and secured against all assets of the company.
The Government had duly informed the European Commission of the measures it had taken in relation to Northern Rock. On 5 December 2007 the Commission issued a decision. The Commission concluded that the measures taken by the Government between 17 and 20 September 2007 and those announced on 9 October 2007 constituted non-notified State aid pursuant to Article 87(1) of the Treaty establishing the European Community. However, the measures were compatible with the Common Market as rescue aid pursuant to Article 87(3)(c), and the Commission raised no objection to them. Nonetheless, it informed the Government that: “The Commission expects your authorities to respect their commitment to communicate to the Commission, not later than 17 March 2008, a credible and substantiated restructuring plan or a liquidation plan or a proof that the aid measures granted have been repaid in full and that the guarantees have been terminated.”
On 21 January 2008 the Treasury announced that the preference of the Tripartite Authorities was to find a private sector solution for Northern Rock. However, if no suitable private sector solution could be found, the Government would bring forward legislation which would empower the Treasury to take Northern Rock into temporary public ownership, since it was not considered that it would be in the public interest to allow the bank to go into administration. If Northern Rock were taken into public ownership, the legislation would provide for the assessment by an independent valuer of compensation payable to the former shareholders. The principles for assessing compensation, which would be set out in the legislation brought forward, would reflect: “the principle that the Government should not be required to compensate shareholders for value which is dependent on taxpayers’ support and the fact that public sector ownership would be an alternative to an administration of the company. Accordingly, the compensation would be assessed by the valuer on the basis, among other things that all financial assistance to Northern Rock from the Bank of England or HM Treasury (including HM Treasury’s existing guarantee arrangements) had been withdrawn and no other financial assistance (apart from Bank of England assistance on its usual terms through standing facilities or open market operations) were made available by them to Northern Rock.”
By 17 February 2008 there were two private sector proposals for the future of Northern Rock. However, both involved the continuation of public financial support to the company, and the Government did not consider that either would deliver sufficient value for money for the taxpayer. The Chancellor of the Exchequer therefore announced that legislation would be brought forward to take Northern Rock into a period of temporary public ownership.
The power to nationalise Northern Rock was conferred on the Government by the Banking (Special Provisions) Act 2008 (“the 2008 Act”), which was passed into law on 21 February 2008. The nationalisation of the company was effected by the Northern Rock plc Transfer Order 2008, which was made on the same date and came into force on 22 February 2008. It transferred the shares in the company to the Treasury Solicitor as nominee of the Treasury at the beginning of 22 February 2008.
The total amount lent by the Bank of England to Northern Rock as at 31 December 2007 was some GBP 27 billion. In addition, the Treasury had assumed contingent liability under guarantees of some GBP 29 billion. As at 31 March 2008, GBP 24.1 billion of the loans remained outstanding.
Immediately before nationalisation, the market price of Northern Rock shares was 90 pence, giving a market capitalisation of approximately GBP 379 million.
The statutory instrument making provision for the determination of the compensation payable to the former shareholders of Northern Rock was the Northern Rock plc Compensation Scheme Order 2008 (“the Compensation Scheme Order”: see paragraph 26 below), made on 12 March 2008. It required the independent valuer, when calculating the amount of compensation to be paid by the Treasury, to assume that Northern Rock was unable to continue as a going concern and was in administration.
On 2 April 2008, the European Commission informed the United Kingdom that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty in relation to State aid potentially incompatible with the common market. However, it did not consider that the proposed compensation scheme was incompatible, for the following reasons: “The decision of 5 December 2007 already established that Northern Rock is a firm in difficulty. Its situation has not improved since then. In particular, if all the rescue aid measures were withdrawn, the firm would immediately exit the market… The Commission has accordingly decided that the measures implemented on 18 December 2007 are compatible with the EC Treaty and that if the shareholders are only compensated on the basis of an independent valuation of the company without any State support, the purchase of the shares from existing shareholders does not constitute State aid.”
On 7 December 2009 the Valuer wrote to the former shareholders informing them that his provisional view was that, applying the statutory assumptions, there would be no residual value in the company and therefore no compensation would be payable.
The applicants challenged the assumptions required by the Compensation Scheme Order by way of judicial review proceedings in the Administrative Court. They contended that, contrary to Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, the assumptions imposed on the Valuer failed to strike a fair balance; gave rise to procedural unfairness, since the Valuer could not take into account all relevant facts; and wrongly prevented the regulatory failures of the State from being taken into account in the assessment of compensation.
The Divisional Court dismissed the proceedings on 13 February 2009 ([2009] EWHC 227 (Admin)). It took the view that the statutory assumptions imposed on the Valuer reflected the fact that, but for the support provided by the Bank of England, Northern Rock would have been unable to pay its debts as they fell due and would have had to cease carrying on business. The court further held that its function was one of review: to determine whether the State had exceeded its margin of appreciation. It held that the margin of appreciation in this case was narrower than it had been in the cases of James and Others v. the United Kingdom, 21 February 1986, Series A no. 98; Lithgow and Others v. the United Kingdom, 8 July 1986, Series A no. 102; and Mellacher and Others v. Austria, 19 December 1989, Series A no. 169, since the decision to nationalise Northern Rock was made on narrower economic grounds, by comparing the financial benefits to the taxpayer of nationalisation with the alternatives available. However, following Katikaridis and Others v. Greece, 15 November 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996V, the court considered that the relevant test was whether the determination under challenge was “manifestly without reasonable foundation”, and it did not consider that the Compensation Scheme could be so condemned. Moreover, there had been no procedural unfairness and Northern Rock’s problems were due to the failures of its managers, rather than the State’s lack of regulation.
The applicants’ appeal to the Court of Appeal was dismissed on 28 July 2009 ([2009] EWCA Civ 788). The Court of Appeal held that the Government support accorded to Northern Rock from September 2007 onwards had constituted a “Lending of Last Resort” (“LOLR”) operation, carried out in the context of macro-economic policy, strictly and exclusively for the protection of the banking system as a whole and not in the interests of Northern Rock or its shareholders. As with all LOLR support, it was always intended to be a short-term operation. The decision to take the company into public ownership was a strategic exercise of Government policy, intended to preserve for the sake of the national economy the benefits of the LOLR operation at the least possible cost to the taxpayer. In these circumstances, the margin of appreciation available to the State had to be wide. The court should only interfere if it were to conclude that the State’s judgment as to what was in the public interest was manifestly without reasonable foundation, which was not the case here. LOLR assistance would not have been provided if support had been available on the market and nationalisation was only carried out because no commercial entity was prepared to acquire Northern Rock except on terms that the Government continued to provide support and carried the risk of default. There was no evidence to support the applicant’s allegation that the Government were motivated by profit. The purpose of the statutory assumptions was to put the shareholders in the position they would have occupied had no LOLR support been provided. If the assumptions produced a nil value for the shares, this was only because the business was shown to be worthless without the support put in by the Government and there was nothing in the assumptions to prevent the Valuer from attaching a premium value to Northern Rock’s loan book and other assets.
The applicants were refused further permission to appeal by the Supreme Court on 16 December 2009.
The 2008 Act conferred power on the Treasury to make an order transferring securities issued by an authorised United Kingdom deposittaker to the Treasury’s nominee. By virtue of section 2(1) read with section 2(2) of the 2008 Act, the power was exercisable by the Treasury if it considered it desirable to do so for either or both of the following purposes: “(a) maintaining the stability of the UK financial system in circumstances where the Treasury consider that there would be a serious threat to its stability if the order were not made; (b) protecting the public interest in circumstances where financial assistance has been provided by the Treasury to the deposit-taker for the purpose of maintaining the stability of the UK financial system.”
Section 5 required the Treasury to make a scheme for determining the amount of any compensation payable by the Treasury to persons who held the securities immediately before they were transferred. Section 5(4) read as follows: “(4) In determining the amount of any compensation payable by the Treasury by virtue of any provision in an order under this section, it must be assumed – (a) that all financial assistance provided by the Bank of England or the Treasury to the deposit-taker in question has been withdrawn (whether by the making of a demand for repayment or otherwise), and (b) that no financial assistance would in future be provided by the Bank of England or the Treasury to the deposit-taker in question (apart from ordinary market assistance offered by the Bank of England subject to its usual terms).” “Ordinary market assistance” was defined in subsection (5)(b) and did not include the financial support that had been provided to Northern Rock since September 2007.
The nationalisation of Northern Rock was effected by the Northern Rock plc Transfer Order 2008 made under the 2008 Act. It came into force on 22nd February 2008, and transferred all the shares in Northern Rock to the Treasury Solicitor as nominee of the Treasury with effect from the beginning of that date.
The Compensation Scheme Order 2008 gave effect to the compensation scheme set out in the Schedule to the Order (“the Compensation Scheme”). It required: “The amount of compensation payable to a person [to] be an amount equal to the value immediately before the transfer time of all shares in Northern Rock held immediately before the transfer time by that person”.
The Compensation Scheme contained provision for the appointment of an independent valuer to assess compensation and for any person dissatisfied with his determination of compensation to refer the matter to the Financial Services and Markets Tribunal. Paragraph 6 of the Compensation Scheme provided: “6. In determining the amount of any compensation payable by the Treasury to any person in accordance with paragraphs 3 to 5, it must be assumed (in addition to the assumptions required to be made by section 5(4) of the Act (compensation etc. for securities transferred etc.)) that Northern Rock — (a) is unable to continue as a going concern; and (b) is in administration.”