Tarantino și alții împotriva Italiei

Pe 4 septembrie 2007, dna Tarantino a eșuat examenul de intrare la Facultatea de Medicină din Palermo. În 2007 două mii de studenți au asezat acest examen și au fost disponibile două sute și zece locuri.

A eșuat examinarea din nou în 2008 și 2009. La 14 decembrie 2007, primul reclamant și alți studenți au depus o plângere la Președintele Republicii, susținând că Legea nr. 264/1999, în special cele două criterii obligatorii utilizate de Minister pentru stabilirea numărului de studenți autorizați să se admită la facultatea competentă a fiecărei universități (a se vedea alineatul 17 mai jos), a fost incompatibil cu art. 3 alineatul (2) litera (c) și (g) din Tratatul de instituire a Comunității Economice Europene, cu Directiva 2005/36/CE privind recunoașterea calificărilor profesionale, cu art. 15 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, cu art. 6 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, în ceea ce privește principiul egalității și cu art. 2 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

Ea a contestat în continuare atât decizia statului de a impune aceleași limite universități private, cât și adecvarea examinărilor de intrare. Primul reclamant a cerut, de asemenea, să fie admis în mod provizoriu la universitate în temeiul unei clauze condiționale. Prin decretul din 2 iulie 2008, Curtea Supremă de Administrație (Consiglio di Stato) a respins cererea de măsuri intermediare. La 23 septembrie 2008, prima reclamantă a formulat noi plângeri și a reiterat cererea de a face obiectul acesteia este depusă Curții Europene de Justiție („CEJ”) pentru o hotărâre preliminară. Plecările sale au fost transmise Curții Supreme de Administrație în octombrie 2008. 10. Prin decretul din 28 aprilie 2009 (nr. 2256), adoptat pe baza avizului consultativ al Curții Supreme de Administrație, emis la 12 noiembrie 2008, notificat primului reclamant la 14 mai 2009, Președintele Republicii a respins plângerile.

Decretul prevedea că, ținând cont de resursele umane și materiale ale universităților, restricțiile de admitere contestate, permițând accesul numai la studenții cei mai meritoși, au fost rezonabile și, prin urmare, compatibile cu dispozițiile Uniunii Europene (UE) invocate. În plus, în conformitate cu creșterea necesității societății de medici calificați, admiterile la facultățile de medicină în 2008-2009 au crescut cu 10-20%. Acesta a remarcat că examinarea profesională, după obținerea unui grad, nu este un titlu academic în sine, ci un examen de stat ca cel deținut în majoritatea statelor. În cele din urmă, acesta a respins afirmația că conținutul examinării de intrare era inadecvat. 11. Ceilalți șapte solicitanți au fost sau sunt încă în calitate de tehnicieni dentisti sau higieniști de câțiva ani.

12. La 4 septembrie 2009, în ciuda experienței lor profesionale relevante, acei șapte solicitanți au eșuat examinarea de intrare pentru studiu la Facultatea de Odontologie. Orice încercări anterioare și ulterioare nu au reușit. 13. Dl Marcuzzo (denumit în continuare „a opta solicitantă”) a adoptat totuși examinarea de intrare în anul academic 1999/2000. Cu toate acestea, în urma nerespectării examinărilor sale timp de opt ani consecutivi, din cauza problemelor familiale grave (în conformitate cu art. 149 din decretul regal nr. 1592/1933), el și-a pierdut statutul de student în iulie 2009. 14. Acești solicitanți au admis că nu au urmărit căile de recurs interne disponibile, deoarece, în opinia lor, ar fi fost ineficace.

Potrivit jurisprudenței bine stabilite a Curții Supreme de Administrație, accesul limitat la universități este compatibil cu Constituția și dreptul UE (a se vedea, printre altele, avizul consultativ menționat mai sus din 12 noiembrie 2008). A opta reclamantă a susținut, de asemenea, că Curtea Supremă Administrativă a susținut în mod constant că motivele subiective, cum ar fi problemele familiale (cum ar fi în cazul său), nu ar putea fi considerate drept excepții normei care favorizează continuitatea studiilor. În consecință, afirmația sa nu ar fi avut succes. 15. Legea nr. 127/1997, de modificare a articolului 9 alineatul (4) din Legea nr. 341/1990, introdus, pentru prima dată, un numerus clausus (acces limitat) atât la universitățile italiene publice cât și private.

Secțiunea 17(116) din această Lege prevedea ca Ministerul Universităților și Cercetării științifice și Tehnologice să stabilească aceste limite. Cu toate acestea, Legea nu a stabilit sau stabilit criterii clare pentru a determina facultățile care fac obiectul restricțiilor, numărul locurilor disponibile sau al procedurii de selecție. 16. La 27 noiembrie 1998 (Jurisprudența nr. 383/1998), după ce a fost solicitată să examineze constituționalitatea art. 17(116) din Legea nr. 127/1997, Curtea Constituțională a pronunțat o hotărâre care susține constituționalitatea legii respective. Acesta a considerat că discreția exercitată de Ministerul Universităților și Cercetării nu a fost neschimbată, deoarece trebuie să acționeze în conformitate cu un cadru juridic stabilit.

În acest sens, în absența legislației naționale în această privință, Curtea Constituțională a făcut trimitere la directivele UE relevante care vizează asigurarea unui standard adecvat de educație. În urma hotărârii Curții Constituționale, a fost pronunțată Legea nr. 264/1999. Cu condiția ca Ministerul Universităților și Cercetării să stabilească cota de intrare a Facultăților de Medicină, Medicină Veterinară, Odontologie, Arhitectura și Înfirmieri pe baza a două criterii obligatorii: capacitatea și potențialul resurselor universităților și nevoia societății de a avea o profesie anumitei profesii (fabbisogno di professionale del sistema sociale e produttivo). Pe baza acestei evaluări, Ministerul ar stabili numărul de studenți autorizați să se admită la facultatea competentă a fiecărei universități.

18. La 21 aprilie 2009, Autoritatea Antitrust (Autorità Garante della Concordenza e del Mercato – “AA”) a emis o recomandare privind criteriile de admitere la Facultatea de Odontrie. AA a remarcat că: (a) în practică, cele două criterii stabilite de Lege au fost aplicate pe baza observațiilor Ministerului Universităților și Cercetării și a Ministerului Sănătății, și (b) orice date colectate ar fi discutate de o task force de experți, compusă, printre altele, de reprezentanți ai Federației Naționale de Doctori și a Camerei de Doctori și Dentisti. 19. În opinia AA, guvernul italian a acționat în încălcarea hotărârii Curții Constituționale (a se vedea punctul 16 de mai sus) și legislația UE, în măsura în care legea a luat în considerare nu numai standardele educaționale, ci și datele privind cererea profesională.

Remarcand faptul că evaluările au fost efectuate exclusiv în ceea ce privește cererea ocupațională a Serviciului Național de Sănătate, AA a concluzionat că limitarea admisiei la Facultatea de Odontologie a constituit o restricție necorespunzătoare a concurenței în servicii profesionale. Într-adevăr, prin luarea în considerare numai cererea publică, în excluderea oricărei cereri private, numărul de dentiști a fost redus artificial și taxele dentare au fost nejustificate. În plus, AA aprobă participarea asociațiilor profesionale la grupul de lucru menționat mai sus, în măsura în care deciziile lor ar putea fi foarte influențate de interesele lor. 20. Pentru a fi admis, candidații au fost obligați să treacă o examinare multipla de ședințe care constau din optzeci de întrebări privind cultura generală (inclusiv geografia și istoria internațională), biologie, chimie, matematică și fizică.

Examinarea, pe baza sillabusului liceului, a avut ca scop testarea aptitudinii candidaților pentru subiectul care are legătură cu facultatea de alegere a acestora. 21. Instanțele interne relevante au constatat în mod repetat că un numărus clausus și modul în care a fost aplicat în cadrul juridic italian au fost conforme atât cu Constituția, cât și cu legislația Uniunii Europene.

Hotărârile în sprijinul acestor constatări includ, printre altele: hotărârile nr. 1931 din 29 aprilie 2008, nr. 5418 din 24 iunie 2008, și nr. 5542 din 6 iunie 2008 al Curții Supreme de Administrație; hotărârea nr. 197 a Tribunalului Administrativ din Florența din 12 februarie 2007; hotărârea nr. 4559 a Tribunalului Administrativ din Naples din 2008; hotărârea nr. 1931 a Tribunalului Administrativ din Florența din 17 aprilie 2008; hotărârea nr. 145 a Tribunalului Administrativ Trent din 11 iunie 2008; și hotărârea nr. 1631 din Curtea Supremă Administrativă din 15 aprilie 2010. În special, în ceea ce privește afirmația reclamanților că criteriul legat de nevoia societății de a avea o profesie anume nu ar trebui să se limiteze la teritoriul național – la excluderea nevoilor viitoare actuale și iminente ale întregii Comunitate Europene – Curtea Supremă Administrativă a deținut, în hotărârea sa nr. 1931 din 29 aprilie 2008 a fost evident că criteriul determinant major a fost cel care se bazează pe capacitatea și potențialul de resurse al universităților, care a permis o formare științifică adecvată, astfel cum prevede legislația UE.

393 din 1998), dreptul la niveluri mai ridicate de educație, chiar și pentru cei mai meritoși studenți, depindea de disponibilitatea mijloacelor tehnice și a resurselor umane, în special în studiul științelor, atât teoretice cât și practice. Într-adevăr, legislația UE nu interzise numerori clausi. Directivele europene prevăd recunoașterea titlurilor și gradelor bazate pe standardele de studii minime și garanțiile unei reale posesie a cunoștințelor necesare pentru desfășurarea unei profesii. Cu toate acestea, acestea au lăsat statului să determine instrumentele, mijloacele și metodele de îndeplinire a obligațiilor stabilite de directivele respective. Criteriul referitor la nevoia societății de o anumită profesie are mai puțină greutate decât criteriul capacității și resurselor și, într-adevăr, a fost secundar.

Acesta ar intra în joc în cazul improbabil că disponibilitatea este atât de abundentă încât ar fi necesară limitarea accesului la profesie pentru a evita saturarea pieței. În ceea ce privește o recomandare a Ministerului Sănătății de a limita numărul de studenți înregistrați (care a constituit baza deciziei pe numărul de locuri disponibile pentru anii 2006-2007), instanța a considerat că aceasta va fi considerată o restricție cantitativă nu în funcție de nevoile societății, ci în funcție de necesitatea de a asigura că studiile specializate au atins standardele europene. Având în vedere faptul că relevanța acestui criteriu la decizia privind numărul candidaților care urmează să fie înregistrate în fiecare an nu a fost demonstrată și că dreptul UE nu prevede accesul nelimitat și necondiționat la educație pentru studenți, nu a fost necesar să se refere la CEJ.

22. Potrivit hotărârii Curții Supreme de Administrație nr. 1855 din 2005, termenul de opt ani indicat în decretul nr. 1592 din 1933 nu este o perioadă prescriptivă care poate fi întreruptă, ci termenul maxim înaintea dreptului (de a participa la curs). 23. art. 39 (ex-art. 48) din titlul III se referă la libera circulație a persoanelor, serviciilor și capitalului Tratatului de instituire a Comunității Europene. Libertatea de circulație a lucrătorilor este asigurată în cadrul Comunității, ceea ce implică eliminarea oricărei discriminări bazate pe naționalitatea lucrătorilor din statele membre în ceea ce privește ocuparea forței de muncă, remunerarea și alte condiții de muncă și de ocupare a forței de muncă.

Aceasta implică dreptul, sub rezerva limitărilor justificate în temeiul politicii publice, al securității publice sau al sănătății publice: (a) de a accepta ofertele de locuri de muncă efectuate efectiv; (b) de a circula liber pe teritoriul statelor membre în acest scop; (c) de a rămâne într-un stat membru în scopul ocupării forței de muncă, în conformitate cu dispozițiile care reglementează ocuparea resortisanților din statul respectiv, stabilite de lege, de reglementare sau de acțiune administrativă; (d) de a rămâne pe teritoriul unui stat membru după ce a fost angajat în statul respectiv, sub rezerva condițiilor care sunt incluse în reglementările de punere în aplicare care urmează să fie elaborate de Comisie.

Dispozițiile prezentului articol nu se aplică ocupării forței de muncă în serviciul public.” 24. Alte texte relevante ale Uniunii Europene includ: Directiva 86/457/CEE a Consiliului din 15 septembrie 1986 privind formarea specifică în practicile medicale generale; Directiva 93/16/CEE a Consiliului din 5 aprilie 1993 privind facilitarea liberei circulații a medicilor și recunoașterea reciprocă a diplomelor, certificatelor și a altor dovezi ale calificărilor formale; și Directiva 2005/36/CE a Consiliului din 7 septembrie 2005 privind recunoașterea calificărilor profesionale.

5. The applicants’ particulars are set out in the table in the appendix. 6. On 4 September 2007 Ms Tarantino failed the entrance examination to study at the Faculty of Medicine in Palermo. In 2007 two thousand students sat this examination and there were two hundred and ten places available.

She failed the examination again in 2008 and 2009. 7. On 14 December 2007 the first applicant and other students lodged a complaint with the President of the Republic alleging that Law no. 264/1999, in particular the two binding criteria used by the Ministry to set the number of students allowed admission to the relevant faculty of each university (see paragraph 17 below), was incompatible with Article 3(2)(c) and (g) of the Treaty establishing the European Economic Community, Directive 2005/36/CE on the recognition of professional qualifications, Article 15 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, Article 6 § 2 of the Treaty on the European Union, with regard to the principle of equality, and Article 2 of Protocol No. 1 to the Convention.

She further contested both the State’s decision to impose the same limitations on private universities and the adequacy of the entrance examinations. The first applicant also asked to be provisionally admitted to the university under a conditional clause. 8. By a decree of 2 July 2008 the Supreme Administrative Court (Consiglio di Stato) rejected her request for an interim measure. 9. On 23 September 2008 the first applicant made further pleadings and reiterated her request for the matter be submitted to the European Court of Justice (the “ECJ”) for a preliminary ruling. Her pleadings were transmitted to the Supreme Administrative Court in October 2008. 10. By a decree of 28 April 2009 (no. 2256), adopted on the basis of the Supreme Administrative Court’s advisory opinion delivered on 12 November 2008 and notified to the first applicant on 14 May 2009, the President of the Republic rejected the complaints.

The decree stipulated that, bearing in mind the human and material resources of the universities, the contested admission restrictions, allowing entrance only to the most meritorious students, were reasonable and therefore compatible with the provisions of the European Union (EU) invoked. Moreover, in line with the increase in society’s need for qualified doctors, admissions to the faculties of medicine in 2008-09 had increased by 10-20%. It noted that the professional examination, after a degree had been obtained, was not an academic title in itself but a State examination like those held in most States. Lastly, it dismissed the allegation that the entrance examination’s content was inadequate.

11. The other seven applicants had been or are still working as dental technicians or hygienists for a number of years. 12. On 4 September 2009, despite their relevant professional experience, those seven applicants failed the entrance examination to study at the Faculty of Dentistry. Any preceding and subsequent attempts were also unsuccessful. 13. Mr Marcuzzo (hereinafter “the eighth applicant”) had nevertheless passed the entrance examination in the academic year 1999/2000. However, following his failure to sit examinations for eight consecutive years on account of serious family problems (as provided for by the relevant University Rule, under Article 149 of Royal Decree no. 1592/1933), he lost his student status in July 2009. 14. These applicants conceded that they had not pursued available domestic remedies, since in their view they would have been ineffective.

According to the well-established jurisprudence of the Supreme Administrative Court, limited access to universities is compatible with the Constitution and EU law (see, amongst others, the above-mentioned advisory opinion of 12 November 2008). The eighth applicant also argued that the Supreme Administrative Court had constantly held that subjective reasons, such as family problems (as in his case), could not be considered as exceptions to the rule favouring continuity of studies. In consequence, his claim would not have been successful. 15. Law no. 127/1997, amending section 9(4) of Law no. 341/1990, introduced, for the first time, a numerus clausus (limited access) to both public and private Italian universities.

Section 17(116) of that Law provided that it was for the Ministry of Universities and Scientific and Technological Research to establish those limits. However, the Law did not establish or set clear criteria to determine the faculties subject to restrictions, the number of available places or the selection procedure. 16. On 27 November 1998 (judgment no. 383/1998), having been asked to examine the constitutionality of section 17(116) of Law no. 127/1997, the Constitutional Court delivered a judgment upholding the constitutionality of that Law. It considered that the discretion exercised by the Ministry of Universities and Research was not unfettered, since it must act according to an established legal framework.

In this connection, in the absence of national legislation on the matter, the Constitutional Court made reference to relevant EU directives which aimed to ensure an adequate standard of education. The court further noted that it was for Parliament to rule on the subject. 17. Following the Constitutional Court’s judgment, Law no. 264/1999 was enacted. It provided that the Ministry of Universities and Research would establish the entrance quota of the Faculties of Medicine, Veterinary Medicine, Dentistry, Architecture and Nursing on the basis of two binding criteria: the capacity and resource potential of the universities, and society’s need for a particular profession (fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo).

Based on that assessment, the Ministry would set the number of students allowed admission to the relevant faculty of each university. 18. On 21 April 2009 the Antitrust Authority (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – “the AA”) issued a recommendation on the criteria for admission to the Faculty of Dentistry. The AA noted that: (a) in practice, the two criteria established by the Law were applied on the basis of the observations of the Ministry of Universities and Research and the Ministry of Health, and (b) any data gathered would be discussed by an expert task force, composed, inter alia, of representatives from the National Federation of Doctors and the Chamber of Doctors and Dentists.

19. In the AA’s view, the Italian Government were acting in breach of the Constitutional Court’s judgment (see paragraph 16 above) and EU law, in so far as the Law took into account not only educational standards but also data concerning occupational demand. Noting that the assessments were made with exclusive regard to the occupational demand of the National Health Service, the AA concluded that limiting admission to the Faculty of Dentistry amounted to an unreasonable restriction of competition in professional services. Indeed, by considering only public demand, to the exclusion of any private demand, the number of dentists was artificially reduced and dental fees were unjustifiably increased.

Furthermore, the AA disapproved of the participation of professional associations in the above-mentioned task force, in so far as their decisions might be highly influenced by their own interests. 20. To be admitted, candidates were required to pass a multiple-choice examination consisting of eighty questions on general culture (including international geography and history), biology, chemistry, mathematics and physics. The examination, based on the high school syllabus, aimed to test the candidates’ aptitude for the subject matter pertaining to the faculty of their choice. 21. The relevant domestic courts repeatedly found that a numerus clausus and the way in which it was applied in the Italian legal framework were in accordance with both the Constitution and European Union legislation.

Judgments in support of those findings include, inter alia: judgments no. 1931 of 29 April 2008, no. 5418 of 24 June 2008, and no. 5542 of 6 June 2008 of the Supreme Administrative Court; judgment no. 197 of the Florence Tuscany Administrative Tribunal of 12 February 2007; judgment no. 4559 of the Naples Administrative Tribunal of 2008; judgment no. 1931 of the Florence Tuscany Administrative Tribunal of 17 April 2008; judgment no. 145 of the Trent Administrative Tribunal of 11 June 2008; and judgment no. 1631 of the Supreme Administrative Court of 15 April 2010. In particular, in respect of the complainants’ claim that the criterion related to society’s need for a particular profession should not be limited to the national territory – to the exclusion of the current and imminent future needs of the entire European Community – the Supreme Administrative Court held, in its judgment no. 1931 of 29 April 2008, that it was evident that the major determining criterion was that based on the capacity and resource potential of universities, which allowed for proper scientific training as required by EU legislation.

As had previously been upheld by the Constitutional Court (judgment no. 393 of 1998), the right to higher levels of education, even for the most meritorious students, depended on the availability of technical means and human resources, particularly in the study of sciences, which was both theoretical and practical. Indeed, EU legislation did not ban numeri clausi. European directives provided for the recognition of titles and degrees based on standards of minimum studies and guarantees of a real possession of the necessary knowledge to carry out a profession. However, they left it to individual States to determine the instruments, means and methods to fulfil the obligations set by those directives.

The criterion relating to society’s need for a particular profession carried less weight than the capacity and resource criterion, and was indeed secondary. It would come into play in the unlikely event that availability was so abundant that it would be necessary to limit access to the profession to avoid saturating the market. With reference to a recommendation by the Health Ministry to limit the number of registered students (which formed the basis of the decision on the number of places available for the years 2006-07), the court considered that it was to be seen as a quantitative restriction not in view of society’s needs, but in the light of a need to ensure that specialised studies reached European standards.

Given that the relevance of this criterion to the decision on the number of candidates to be registered each year had not been proven, and because EU law did not provide for unlimited and unconditional access to education for students, it was not necessary to refer the matter to the ECJ. 22. According to the Supreme Administrative Court judgment no. 1855 of 2005, the eight-year time-limit indicated in decree no. 1592 of 1933 is not a prescriptive period which can be interrupted, but the maximum time before the right (to attend the course) lapses. 23. Article 39 (former Article 48) of Title III relates to the free movement of persons, services and capital of the Treaty establishing the European Community.

It reads as follows: “1. Freedom of movement for workers shall be secured within the Community. 2. Such freedom of movement shall entail the abolition of any discrimination based on nationality between workers of the Member States as regards employment, remuneration and other conditions of work and employment. 3. It shall entail the right, subject to limitations justified on grounds of public policy, public security or public health: (a) to accept offers of employment actually made; (b) to move freely within the territory of Member States for this purpose; (c) to stay in a Member State for the purpose of employment in accordance with the provisions governing the employment of nationals of that State laid down by law, regulation or administrative action; (d) to remain in the territory of a Member State after having been employed in that State, subject to conditions which shall be embodied in implementing regulations to be drawn up by the Commission.

4. The provisions of this Article shall not apply to employment in the public service.” 24. Other relevant European Union texts include: Council Directive 86/457/EEC of 15 September 1986 on specific training in general medical practice; Council Directive 93/16/EEC of 5 April 1993 on facilitating the free movement of doctors and the mutual recognition of their diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications; and Council Directive 2005/36/EC of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications.