CASE OF ANIMAL DEFENDERS INTERNATIONAL v. THE UNITED KINGDOM - [Romanian Translation] by the COE Human Rights Trust Fund

CASE OF ANIMAL DEFENDERS INTERNATIONAL v. THE UNITED KINGDOM - [Romanian Translation] by the COE Human Rights Trust Fund (CtEDO, 2013)

© Consiliul Europei/Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 2013. Prezenta traducere a fost realizată cu sprijinul Fondului Fiduciar pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei (

www.coe.int/humanrightstrustfund

). Ea nu obligă în niciun fel Curtea. Pentru mai multe informații, a se vedea referințele cu privire la drepturile de autor de la sfârșitul acestui document.

© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2013. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (

www.coe.int/humanrightstrustfund

). It does not bind the Court. For further information see the full copyright indication at the end of this document.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2013. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (

www.coe.int/humanrightstrustfund

). Elle ne lie pas la Cour. Pour plus renseignements veuillez lire l’indication de copyright/droits d’auteur à la fin du présent document.

MAREA CAMERĂ

CAUZA

ANIMAL DEFENDERS INTERNATIONAL

împotriva MARII BRITANII

(Cererea nr. 48876/08)

HOTĂRÂRE

[Extrase]

STRASBOURG

22 aprilie 2013

Prezenta hotărâre este definitivă. Documentul poate suferi modificări de formă.

În cauza Animal Defenders International împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord,

Curtea Europeană a Drepturilor Omului, reunită în Mare Cameră compusă din:

Dean Spielmann,

președinte

,

Nicolas Bratza,

Françoise Tulkens,

Josep Casadevall,

Nina Vajić,

Ineta Ziemele,

Elisabeth Steiner,

Päivi Hirvelä,

George Nicolaou,

András Sajó,

Zdravka Kalaydjieva,

Mihai Poalelungi,

Nebojša Vučinić,

Kristina Pardalos,

Vincent A. De Gaetano,

Julia Laffranque,

Helen Keller,

judecători

,

și Michael O’Boyle,

grefier adjunct

,

După ce a deliberat în cameră de consiliu la datele de 7 martie 2012 și, respectiv, 20 februarie 2013,

Pronunță următoarea hotărâre, adoptată la această din urmă dată:

PROCEDURA

1.

La originea cauzei se află o cerere (nr. 48876/08) îndreptată împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, prin care Curtea a fost sesizată în temeiul articolului 34 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”) de către Animal Defenders International, o organizație neguvernamentală („ONG”) cu sediul în Londra („reclamanta”), la data de 11 septembrie 2008.

2.

Reclamanta a fost reprezentată în fața Curții de către doamna T. Allen, avocat practicant în Londra. Guvernul britanic („Guvernul”) a fost reprezentat de către Agentul său, doamna A. Sornarajah, din cadrul Ministerului Afacerilor Externe și al Commonwealth-ului.

3.

Reclamanta s-a plâns de interdicția privind publicitatea cu caracter politic plătită, inserată în articolul 321(2) din Legea privind comunicațiile din 2003.

4.

Cererea a fost repartizată Secției a IV-a a Curții (conform articolului 52 §

1 din Regulamentul Curții – „regulament”). La data de 21 ianuarie 2011, Curtea a decis să comunice Guvernului cererea, stabilind totodată că admisibilitatea și fondul cauzei vor fi examinate împreună (articolul 29 § 1 din Convenție). La data de 29 noiembrie 2011, Camera și-a declinat competența în favoarea Marii Camere.

5.

Componența Marii Camere a fost stabilită în conformitate cu prevederile articolului 27 §§ 2 și 3 din Convenție și a articolului 24 din regulament.

6.

Atât reclamantul, cât și Guvernul au depus observații scrise cu privire la admisibilitatea și fondul cauzei.

7.

O audiență publică a avut loc la sediul Palatului Drepturilor Omului din Strasbourg, la data de 7 martie 2012 (articolul 59 § 3 din regulament).

În fața Curții s-au prezentat:

–

pentru Guvern

Dl

A.

Sornarajah,

Agent,

Dl

M.

Chamberlain

,

avocat

,

Dl

E

. Van Heyningen,

Dna

S.

White,

consilieri;

–

pentru reclamanți

Dl

H.

Tomlinson QC

,

Dl

A.

O’Neill QC

,

avocat

,

Dna

T.

Allen

,

consilier

,

Dna

J.

Creamer

,

președintele organizației reclamante.

Curtea a ascultat pledoariile domnului Chamberlain și a domnului Tomlinson.

ÎN FAPT

I.

CIRCUMSTANȚELE CAUZEI

8.

ONG-ul reclamant militează împotriva utilizării animalelor în scopuri comerciale, științifice și de recreere. Organizația urmărește să obțină modificări legislative și ale politicilor publice în domeniu, încercând, în acest scop, să influențeze opinia publică și pe cea parlamentară.

1.

Reclama televizată interzisă

9.

În anul 2005 reclamanta a inițiat o campanie intitulată

‘My Mate’s a Primate’ („Primatul, prietenul meu”)

, îndreptată împotriva deținerii și folosirii primatelor pentru expoziții și în cadrul publicității televizate. Ca parte a acestui demers, reclamanta a dorit să difuzeze un anunț publicitar televizat de 20 de secunde.

Imaginea de debut a spotului publicitar era cea a cuștii unui animal, din a cărei umbră își făcea treptat apariția o fetiță în lanțuri. Ecranul se făcea apoi alb, lăsând loc următoarelor trei mesaje consecutive: „Un cimpanzeu are vârsta mentală a unui copil de patru ani”, „Deși împărțim cu ei 98% din patrimoniul nostru genetic, cimpanzeii continuă să fie închiși în cuști și maltratați pentru divertismentul nostru” și „Pentru a afla mai multe și pentru a descoperi cum ne puteți ajuta pentru a pune capăt acestor abuzuri, vă rugăm să comandați pachetul educațional informativ la prețul de £10”. Ultima secvență era reprezentată de imaginea unui cimpanzeu aflat exact în aceeași poziție ca și fetița.

10.

Reclama propusă a fost trimisă Centrului de control al publicității radiotelevizate (”the Broadcast Advertising Clearance Centre” – „BACC”) în vederea verificării compatibilității sale cu legile și codurile aplicabile. Pe data de 5 aprilie 2005, BACC a refuzat să autorizeze difuzarea reclamei. Apreciate ca fiind „în totalitate sau în parte de natură politică”, scopurile urmările de reclamantă contraveneau articolului 321 § 2 din Legea privind comunicațiile din 2003 („legea din 2003”), ce interzicea difuzarea unei astfel de reclame la stațiile radio și de televiziune. Decizia a fost confirmată pe 6 mai 2005. În schimb, reclama era disponibilă pe internet, unde mai poate fi urmărită și astăzi.

11.

Pe 19 octombrie 2005, reclamanta a înaintat o cerere Înaltei Curți

pentru a obține o declarație de incompatibilitate în temeiul articolului 4 din Legea privind drepturile omului din 1998 („legea privind drepturile omului”), susținând că interdicția aplicată publicității de natură politică la televiziune și la radio, conform legii din 2003, este incompatibilă cu articolul 10 din Convenție. În opinia reclamantei, chestiunea litigioasă se reducea la necesitatea de a ști dacă interdicția putea fi apreciată ca fiind „necesară într-o societate democratică”.

12.

Directorul general al Departamentului pentru Cultură, Media și Sport (“DCMS”) a depus la Înalta Curte, pe 16 decembrie 2005,

o declarație sub jurământ în numele Statului, explicând în ce măsură imparțialitatea reprezenta o trăsătură fundamentală a cadrului de reglementare a transmisiilor radiotelevizate, ceea ce făcea ca orice publicitate politică să fie incompatibilă cu noțiunea de imparțialitate. Mai mult, o interdicție mai puțin restrictivă ar fi fost imposibil de pus în practică. Sprijinindu-se în acest sens pe descrierea procesului de control inițiat în 1999 (a se vedea paragrafele 37-55 de mai jos), directorul general a explicat că organele competente consultate s-au declarat în favoarea interdicției și a considerat că astfel a răspuns argumentelor reclamantei. Acesta a mai apreciat că, datorită naturii unice a mijloacelor de comunicare în masă reprezentate de radio și televiziune, controalele asupra mesajelor transmise prin acestea erau justificate și oricum reclamanta avea la dispoziție și alte canale media pentru a-și face cunoscute ideile. În fine, amintind de alte State care aplicau dispoziții similare (Irlanda, Danemarca, Suedia și Norvegia), a conchis că, acolo unde difuzarea publicității politice plătite fusese autorizată, funcționarea unui astfel de sistem continua să pună „probleme practice semnificative”, în special în ce privește capacitatea de a garanta accesul egal al tuturor partidelor într-un climat politic multipartit, în care partidele sau proprietarii stațiilor de radio și de televiziune se sustrăgeau de la regulile privind limitările temporale sau financiare ale publicității politice plătite și în care persista confuzia legată de noțiunea însăși de publicitate „politică”.

Lord Justice

Auld și judecătorul Ousley) a respins cererea reclamantei. Ambii judecători au apreciat că interdicția fusese definită într-o manieră extensivă, judecătorul Ousley considerând că aceasta acoperea „un flux continuu de activități politice de intensitate diferită, pornind de la activitatea politică la nivel de partid din timpul perioadelor electorale și până la apărarea de către structurile non-politice, în orice moment, a unor interese particulare corespunzând unor preocupări publice.” Deși au fost de acord că libertatea de exprimare este crucială în domeniul politic, ambii au decis că ingerința a fost justificată.

VgT Verein gegen Tierfabriken împotriva Elveției

(nr. 24699/94, ECHR 2001

‑

VI), care nu prezenta importanță decât din punct de vedere al circumstanțelor de fapt.

Lord Justice

Auld a considerat că legea din 2003 cuprindea câteva ameliorări ce nu se regăseau în sistemul analizat în cauza

VgT

, printre care o mai mare suplețe a controalelor privind durata și conținutului transmisiilor radiotelevizate politice și electorale. În schimb, au luat în considerare criticile aduse hotărârii

VgT

în cauza

R (ProLife Alliance) împotriva BBC

([2003] UKHL 23), judecătorul Ousley apreciind chiar că fondul problemei din hotărârea

VgT

era imposibil de stabilit. Ambii judecători și-au exprimat îndoielile și cu privire la relevanța cauzei

Murphy împotriva Irlandei

(nr. 44179/98, ECHR 2003

‑

IX (extrase)), care nu privea publicitatea politică; în plus, ei au apreciat ca fiind prea puțin convingătoare observația cuprinsă în această hotărâre, conform căreia marja de apreciere a Statului ar putea fi mai restrânsă în domeniul publicității politice decât în cel al publicității religioase.

15.

Cei doi judecători au subliniat că instanțele trebuie să facă dovadă de prudență atunci când examinează alegerile politice și legislative ale Parlamentului. În acest sens,

Lord Justice

Auld a reiterat că:

„ [...] în astfel de domenii în care se pune problema unei judecăți de natură socială și politică, este de așteptat ca autoritățile executive și legislative – îndeosebi acestea din urmă - ale unui Stat membru să cunoască mai bine sau mai sigur care sunt necesitățile democratice ale statului și aspectele lor practice, decât instanța din Strasbourg sau chiar propriile instanțe naționale. Este vorba aici despre noțiunea de deferență care, indiferent de denumirea pe care ar purta-o, reprezintă o garanție contra imixtiunii din partea judecătorilor naționali în politicile guvernamentale sau în acțiunile legislative parlamentare cu ocazia implementării acestora. O astfel de garanție este mai degrabă un factor de lărgire decât de limitare a marjei de apreciere a unui Stat membru în acest context, la fel cum ar putea fi în cazul altor chestiuni importante și sensibile, specifice tradiției unui Stat membru și pentru care autoritățile sale – cum sunt cele irlandeze în cauza

Murphy

– sunt cele mai competente și în măsură să le evalueze.

În cazul de față, Parlamentul britanic a decis să introducă o interdicție cu privire la publicitatea politică în contextul transmisiilor radiotelevizate datorită influenței lor aparent mai puternice decât orice alt canal media și, prin urmare, a pericolului concret de deformare a procesului democratic de către persoane cu mijloace financiare considerabile. Este posibil ca Parlamentul să fi putut trata această chestiune într-o altă modalitate, dar poate fi instanța în măsură să exercite o judecată în domeniu, fiind confruntată cu sprijinul vast de care a beneficiat proiectul parlamentar, mai ales din partea unor autorități importante?”

Lord Justice

Auld a conchis mai departe că Parlamentul a acționat în limitele puterii sale discreționare.

Judecătorul Ousley a statuat că Înalta Curte nu s-a bazat în exclusivitate pe probele prezentate, de vreme ce „experiența, priceperea și judecata Parlamentului, ce transpar din însăși textul legii, permit demonstrarea caracterului justificat al interdicției.” În acest sens, acesta s-a exprimat astfel:

„Există o serie de interese concurente pe care legiuitorul are dreptul și trebuie să le cântărească, ținând cont de posibilitatea de a anticipa în ce măsură diverse grupuri și partide s-ar putea folosi de un acces mai larg la media radiotelevizată, pe care reclamanta îl pretinde pentru sine și pentru alții. [...]

În acest sens, este evident că Parlamentul a exprimat un punct de vedere chibzuit, după ce a luat în considerare implicațiile pe care articolul 321 le are în domeniul drepturilor omului. Acord o importanță deosebită opiniei astfel formulate a Parlamentului și care dovedește necesitatea interdicției în cauză. Aici nu este vorba despre un act al executivului sau despre un regulament, ci despre o lege a Parlamentului, care a fost votată în unanimitate, în condițiile în care deputații aveau cunoștință atât despre poziția discordantă a profesorului Barendt, ce-și exprimase îngrijorarea cu privire la respectarea drepturilor omului, cât și despre rezervele formulate de Comisia mixtă pentru drepturile omului (

Joint Committee on Human Rights

) și de Comisia electorală în lumina jurisprudenței

VgT

.

Subiectul în sine este un alt motiv pentru care acord o importanță deosebită opiniei chibzuite formulate de Parlament. Impactul transmisiilor radiotelevizate asupra problemelor, cadrului și intensității dezbaterii politice este unul pe care puțini l-ar putea evalua mai bine decât cei ce se confruntă zilnic cu alegători și cu grupuri de interese fie pentru a le utiliza influența, pentru a le răspunde sau pentru a le face față. Tot ei sunt cei mai în măsură să cunoască ce tipuri de grupuri ar putea fi avantajate de diversele modificări aduse prezentei interdicții. Nu se poate contesta faptul că Parlamentul, prin intermediul deputaților și al membrilor Camerei Lorzilor, activi politic, este mai bine plasat decât orice instanță pentru a lua o decizie în domeniu, acesta din urmă nefiind unul în care se poate afirma că judecătorii au mai multă experiență sau competență, cu atât mai mult atunci când aceștia au o altă naționalitate.

Consider că toate aceste aspecte conferă un fundament probatoriu consistent opiniei exprimate de un organ ales democratic în legătură cu o interdicție ce a fost demonstrată ca fiind necesară pentru interesul public. În fond, un alt mod de a formula această idee ar fi de a susține că Parlamentul trebuie să se bucure de o marjă largă de apreciere în luarea deciziilor în domeniu.

Fără îndoială că Parlamentul ar fi putut născoci o formulare care să reprezinte un soi de soluție pentru orice problemă relativă la linia de demarcație între diverse tipuri de publicitate și firme pentru care se face publicitate. În orice caz, complexitatea și arbitrariul inevitabil al oricărei soluții, oricum ar fi denumită, sunt chestiuni luate în considerare de Parlament pentru a decide că o interdicție totală a publicității radiotelevizate este singura soluție practică și rezonabilă.”

Indiferent dacă promulgarea interdicției de către Parlament rezulta dintr-o necesitate într-un domeniu de competența Parlamentului sau o decizie într-un domeniu în care acesta din urmă ar trebui să se bucure de o marjă largă de apreciere, judecătorul Ousley a apreciat că hotărârea Parlamentului ar trebui respectată de către instanțe.

16.

Constatând lipsa unui consens la nivel european în domeniu,

Lord Justice

Auld a observat că rapoartele de expertiză existente la dosar nu au fost de o reală utilitate, fiind depuse de către Stat doar cu titlu informativ și fiind absente din argumentația acestuia din urmă. Judecătorul Ousley a adăugat că Înalta Curte a avut la dispoziție câteva documente, însă nu exhaustive, despre modul în care alte State din cadrul Consiliului Europei sau ale Commonwealth-ului s-au descurcat cu aceeași problemă. Documentele nu au fost utile decât pentru a demonstra existența unui consens general cu privire la necesitatea stabilirii de interdicții asupra publicității în timpul perioadelor electorale, dar și lipsa unui consens cu privire la necesitatea acelorași interdicții în afara perioadelor electorale. Dacă unele state au decis ce restricții erau necesare, în considerarea sensibilităților lor politice și a sistemelor lor de radioteleviziune, absența unui consens putea reflecta, în opinia judecătorului, exact acele condiții diferite ce trebuiau luate în considerare în procesul legislativ de decizie cu privire la necesitatea interdicției în societatea democratică în cauză.

17.

Atât

Lord Justice

Auld, cât și judecătorul Ousley au subliniat rațiunea de a fi a interdicției, și anume protejarea integrității procesului democratic împotriva deturnării radioului și a televiziunii în favoarea unui anumit program politic de către grupuri de interese ce dispun de mijloace financiare importante. Pentru judecătorul Ousley, interdicția era o restricție ce viza mai degrabă întărirea procesului democratic decât opunerea la difuzarea unui anumit conținut. Amândoi judecătorii au apreciat că radioul și televiziunea trebuie tratate diferit având în vedere impactului lor mult mai puternic, judecătorul Ousley statuând chiar că faptul că transmisiile radiotelevizate sunt mai puternice și mai răspândite decât orice alte canale media nu trebuie supus unei dezbateri aprinse. Cu privire la chestiunea de a ști dacă televiziunea este mai costisitoare decât alte forme de media, judecătorul Ousley a considerat suficientă acceptarea faptului că publicitatea radiotelevizată are un avantaj de care atât beneficiarii publicității, cât și difuzorii ei sunt conștienți și pentru care cei dintâi sunt dispuși să plătească sume mari de bani, în afara posibilităților grupurilor obișnuite ce doresc să participe la dezbaterea publică.

18.

Amândoi judecătorii au respins susținerea conform căreia interdicția ar fi fost disproporționată pe motiv că s-ar fi aplicat în afara perioadelor electorale și unor grupuri ca ONG-ul reclamant, care nu avea nicio afiliere cu partidele politice sau cu campaniile electorale.

Lord Justice

Auld a subliniat că restrângerea interdicției la perioadele electorale nu ar fi fost o „distincție fondată pe principii sau pe criterii logice”. De altfel, ambii judecători au apreciat că publicitatea de natură politică în media radiotelevizată, în afara perioadelor electorale, era susceptibilă de a avea aceeași influență asupra procesului democratic. În acest sens, judecătorul Ousley a adăugat că radioul și televiziunea sunt omniprezente, că problemele controversate se pot ivi oricând într-o societate democratică și că influența cumpărată poate afecta promovarea legislativă, decizia de a organiza alegerile și chiar finalitatea acestora. Cei doi judecători au mai statuat și că încercarea de a trasa o linie de demarcație între chestiunile politice specifice partidelor și alte probleme de interes public era nu numai impracticabilă, ci și arbitrară și potențialmente injustă; conform raționamentului lor, dezbaterea politică ar putea îmbrăca diverse forme, ar putea îngloba o arie vastă de chestiuni de interes public, iar anumite aspecte ar fi dificil de clasificat. În plus, mai exista și riscul ca o astfel de distincție să permită partidelor politice să „sub-contracteze” publicitatea politică cu diverse „grupuri dizidente sau simpatizante”, cărora restricțiile nu le-ar fi aplicabile.

19.

În consecință, Înalta Curte a refuzat să pronunțe o declarație de incompatibilitate.

3.

Camera Lorzilor ([2008] UKHL 15)

20.

Pe 12 martie 2008, Camera Lorzilor (în complet format din lordul Bingham, lordul Scott, baroneasa Hale, lordul Carswell și lordul Neuberger) a respins în unanimitate recursul reclamantei.

21.

Lordul Bingham a fost cel ce a pronunțat hotărârea adoptată de majoritate. Acesta a recunoscut că, de vreme ce interdicția constituia o ingerință în libertatea de exprimarea politică, gradul de justificare impus Statului era „ridicat”, iar marja de apreciere era, în mod necesar, redusă. Scopul interdicției a fost exprimat astfel:

“28.

Rațiunea fundamentală a procesului democratic este aceea ca, atunci când opiniile, ideile si politicile concurente intră în dezbaterea publică și sunt supuse controlului public, binele să prevaleze în timp asupra răului și adevărul asupra minciunii. Trebuie presupus că publicul, beneficiind de timp, va face o alegere bună când, în cursul procesului democratic, are dreptul de a alege. Dar este de dorit și ca dezbaterea să se desfășoare pe cât posibil în condiții de echitate. Acesta este cazul când, în cadrul discuției publice, părerile cele mai diferite sunt exprimate, contrazise, primesc răspunsuri ori sunt supuse dezbaterii. Aici este de datoria proprietarilor de media radiotelevizate de a atinge acest obiectiv într-o formă imparțială prin difuzarea unor programe echilibrate care să permită circularea tuturor opiniilor legale.”

22.

În opinia lordului Bingham, obiectivul nu poate fi considerat ca atins dacă:

„[...] există grupuri ce nu constituie partide politice și care au posibilitatea de a folosi „puterea pungii” pentru a-și augmenta vizibilitatea propriilor opinii, ce pot fi adevărate sau false, atractive pentru mințile progresiste sau neatractive, benefice sau nefaste. Riscul este însă acela de a vedea cum teze esențialmente politice ajung să fie acceptate de public nu pentru că și-au dovedit justețea în cadrul unor dezbateri publice, ci pentru că, prin repetare constantă, publicul a fost condiționat să le accepte. Printre drepturile altora pe care o restricție a exercitării dreptului la liberă exprimare poate fi chemată să le protejeze trebuie să intre, în opinia mea, și dreptul de a fi protejat împotriva potențialelor consecințe negative ale publicității politice părtinitoare.”

Lordul Bingham a considerat că greutatea acestei argumentații nu fusese suficient dezvoltată în hotărârea

VgT

, citată mai sus.

23.

În opinia sa, o interdicție globală era necesară tocmai pentru a evita riscul ca organizațiile cu scopuri îndoielnice să beneficieze de publicitate, eventualitate ce a fost omisă în cauza

VgT

, dar adusă în discuție în hotărârea

Murphy

(citată mai sus). Așa cum afirmase judecătorul Ousley, faptul că interdicția era limitată la transmisiile radiotelevizate se explica prin influența și puterea penetrantă deosebită a radioului și a televiziunii, aspect pe care Curtea l-a recunoscut deja în cauzele

Jersild împotriva Danemarcei

(23 septembrie 1994, § 31, Seria A, nr. 298) și

Murphy

(citată mai sus), deși părea a-l fi ignorat în cauza

VgT

.

24.

Printre altele, lordul Bingham a apreciat că nu este necesară examinarea în detaliu a posibilității ca o interdicție mai puțin restrictivă (determinată de factori precum timpul, frecvența, costurile sau natura și calitatea anunțului publicitar) să fi putut evita potențialele consecințe negative, pentru că orice sistem mai puțin restrictiv poate fi oricând dejucat prin formarea de mici grupuri ce urmăresc obiective politice similare; în plus, ar fi dificil de aplicat în mod obiectiv și coerent, făcând ca obligația de imparțialitate a proprietarilor de stații radio și de televiziune să fie și mai dificil de pus în practică. În timp ce Comisia mixtă pentru drepturile omului a solicitat o soluție de compromis, Guvernul a apreciat că nu există o modalitate justă și realizabilă practic pentru a pune capăt problemei, „raționament acceptat de Parlament ca atare. Nu văd nici un motiv pentru a răsturna acest raționament.” În opinia sa, evaluarea făcută de Parlament are o „greutate considerabilă” din următoarele trei motive. În primul rând, era normal de așteptat ca politicienii aleși democratic să fie „în mod special sensibili” la măsurile necesare pentru protejarea integrității democrației. În al doilea rând, în timp ce Parlamentul a apreciat că interdicția „ar putea constitui, deși puțin probabil” o ingerință în garanțiile articolului 10, tot el a decis să promulge măsura datorită importanței pe care a atașat-o interdicției și propriei sale evaluări, care nu trebuie să fie „trecută cu vederea cu ușurință.” În al treilea rând, legea nu putea fi concepută pentru cazuri particulare, ci trebuia să stabilească reguli generale, Parlamentul fiind chemat să traseze linia de demarcație. Deși era inevitabil ca anumite cazuri dificile să rămână de partea greșită a liniei, aspectul nu trebuia „invocat pentru a invalida regula dacă, evaluat în ansamblu, s-ar dovedi benefic.”

25.

Faptul că reclamanta avea la dispoziție și alte mijloace de comunicare constituia „un argument de o oarecare greutate”, prin contrast cu situația din cauza

Bowman împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

(19 februarie 1998,

Rapoarte

1998

‑

I), în care prevederea litigioasă reprezenta o barieră completă în calea transmiterii opiniilor și ideilor reclamantei.

26.

În sfârșit, lordul Bingham a constatat lipsa oricărui consens între Statele membre cu privire la legiferarea modalității de difuzare a reclamelor politice la radio și televiziune. În aceste cazuri, Curtea a lărgit marja de apreciere conferită Statelor, apreciind că ele sunt cele mai în măsură să verifice echilibrul dintre puteri și controlul lor reciproc, necesare pentru a garanta, în conformitate cu articolul 10, integritatea propriei democrații. În consecință, a respins recursul, fiind de acord cu judecătorul Ousley și, în mare, și cu

Lord Justice

Auld. Contrar opiniei lordului Scott, care se exprimase în sensul că instanțele interne pot interpreta diferit față de Curte drepturile garantate de Convenție, a apreciat că, în lipsa unor circumstanțe particulare, instanțele naționale trebuie să urmeze jurisprudența Curții, atâta timp cât aceasta este clară și constantă.

27.

Lordul Scott a achiesat la opinia exprimată de lordul Bingham, adăugând însă două comentarii.

În primul rând, interdicția putea conduce și la alte pretinse încălcări ale articolului 10, datorită amplorii sale „remarcabile”; astfel, reclamanta ar putea fi împiedicată de a-și difuza o publicitatea cu conținut apolitic sau complet neutru, precum și de la a „contracara” publicitatea comercială permisă, dar care îi încălca principiile. Drept urmare, puteau exista situații în care anumite aspecte ale articolelor 319 și 321 încălcau articolul 10. În orice caz, deși judecătorii dispun de o oarecare discreție în pronunțarea unei declarații de incompatibilitate în temeiul articolului 4 din legea privind drepturile omului, aceasta nu trebuie exercitată decât dacă circumstanțele de fapt ale cauzei demonstrează că prevederea legală litigioasă „a adus atingere unui drept protejat de Convenție (...) într-o modalitate incompatibilă cu acel drept.” În acest sens, simpla enumerare a unor exemple ipotetice de modalități în care o prevedere legală poate fi incompatibilă cu un drept garantat de Convenție nu este suficientă. În concluzie, opinia sa a fost în sensul că interdicția nu era incompatibilă cu drepturile reclamantei protejate de articolul 10.

În al doilea rând, concluziile din hotărârea

VgT

nu puteau conduce automat la presupunerea că poziția Curții ar fi fost diferită de cea a Camerei Lorzilor în situația de față. De altfel, în cauza

Murphy

, Curtea însăși nu a făcut vreo distincție și nu a revenit asupra propriului raționament din hotărârea

VgT

, concentrându-se în mod esențial pe circumstanțele de fapt specifice fiecărei cauze. În opinia sa, în cauza de față nu exista decât simpla posibilitate a unei divergențe între concluzia Camerei Lorzilor și cea a Curții.

28.

Baroneasa Hale și-a început raționamentul prin a afirma că, la momentul judecării cauzei, a fost omis un element „de domeniul evidenței” (”

an elephant in the room

”), și anume preeminența publicității în Statele Unite ale Americii, nu numai în timpul perioadelor electorale, ci și în procesul de formare a opiniei politice, amintind de sumele impresionante care sunt cheltuite anual (și care trebuie strânse cumva) cu ocazia alegerilor. Mai mult, în Statele Unite ale Americii nu există nicio prevedere care să limiteze sumele pe care grupurile de presiune le pot cheltui pentru a-și face transmise mesajele prin intermediul celor mai puternice și mai influente canale media.

29.

În opinia baronesei, considerentul ce stă la baza interdicției este tocmai nevoia de a evita ca Guvernul și politicile sale să fie influențate de cei ce dețin resurse financiare importante:

„Democrația noastră are la bază mai mult decât principiul „o persoană, un vot”. Ea este fondată pe viziunea că fiecare persoană are aceeași valoare. [...] Fiecare trebuie să aibă posibilitatea de a lua o decizie cu privire la chestiunile de actualitate cele mai importante. Pentru aceasta, este necesar ca informațiile și ideile să facă obiectul unui schimb liber. În același timp, trebuie să acceptăm că unii dispun de mai multe resurse decât alții pentru a-și face cunoscute ideile; însă ceea ce este de dorit este evitarea denaturărilor importante de fapte pe care le implică accesul nelimitat la radio și la televiziune.

De aceea, cazul de față nu privește doar restricțiile ce pot afecta libertatea de exprimare. Este vorba despre găsirea unui just echilibru între cele mai importante două componente ale democrației: libertatea de exprimare și egalitatea votului.”

30.

Subscriind în totalitate la argumentația lordului Bingham, baroneasa Hale a adăugat că interdicția, așa cum a fost aplicată în circumstanțele speței, nu contravenea drepturilor reclamantei garantate de articolul 10. Dimpotrivă, aceasta reprezenta:

“51. [...] un răspuns echilibrat și proporțional la problema ridicată: reclamanta are la dispoziție orice alte mijloace pentru a-și face cunoscute ideile, mai puțin cel ce prezintă un risc important de denaturare a dezbaterii publice în favoarea celor bogați. Aceeași regulă trebuie să se aplice aceluiași tip de publicitate, indiferent de mesajul acesteia și de resursele anunțătorilor ce comandă campania publicitară. Nu trebuie să facem o distincție între cauze cu care suntem și cauze cu care nu suntem de acord. Nici în practică nu putem distinge între organizațiile mici, care trebuie să se lupte pentru fiecare bănuț și cele înstărite, ce dispun de sume importante. Nici stabilirea de plafoane și nici raționalizarea nu funcționează în acest domeniu [...]”

31.

Mai departe, baroneasa și-a exprimat îndoielile cu privire la aplicarea raționamentului Curții din hotărârea

VgT

, de vreme ce și aceasta, la fel ca toate hotărârile Curții, se referea la circumstanțe de fapt specifice:

“52.

[...] Deși cele două organizații erau asemănătoare, campaniile lor publicitare erau diferite: îndemnul „reduceți consumul de carne” diferă față de mesajul „ajutați-ne să punem capăt suferinței animalelor”. În cauza

Murphy

au fost reținute argumente ce cântăriseră foarte puțin în hotărârea

VgT

.

Oricum ar fi, necesitatea de a găsi justul echilibru între interese concurente este mai puternică în domeniul politic decât în context religios. Oricât de important este discursul politic într-o democrație, la fel de importante sunt și drepturile politice ale altora. Chestiunea este de a ști dacă a existat proporționalitate între interdicție în contextul circumstanțelor speței și scopul legitim de a proteja drepturile democratice ale altora. Așa cum a demonstrat și lordul Bingham, Parlamentul și Guvernul au examinat recent, cu atenție, posibilitatea unei interdicții în condiții limitative, conchizând însă că aceasta nu ar fi fost funcțională. Soluția aleasă a fost acceptată fără rezerve de toate partidele. Parlamentari de toate culorile politice sunt de părere că interdicția este necesară într-o societate democratică. Orice instanță s-ar apleca de două ori asupra problemei înainte de a emite o interpretare divergentă asupra unei chestiuni similare.”

32.

În sfârșit, baroneasa Hale a declarat, pe aceeași linie de gândire cu lordul Bingham (și contrar opiniei lordului Scott), că singura în măsură să decidă asupra modalității corecte de interpretare a drepturilor garantate de Convenție și încorporate în legea privind drepturile omului este Curtea. Instanțele naționale trebuie să adopte o „abordare prudentă”, în sensul de a nu „devansa” interpretările Curții, ci de a ține pasul cu jurisprudența instanței din Strasbourg, pe măsura evoluției sale, nici mai mult, nici mai puțin.”

33.

Lordul Carswell și lordul Neuberger au respins recursul pentru aceleași motive evocate de lordul Bingham.

II.

DREPTUL ȘI PRACTICA INTERNE PERTINENTE

[...]

C.

Legea privind comunicațiile („legea din 2003”), intrată în vigoare în iulie 2003

1.

Interdicția asupra publicității politice

56.

Legea din 2003 a fost adoptată în Parlament în unanimitate. Ea a înlocuit autoritățile de control existente cu o autoritate unică pentru media, telecomunicații și comunicațiile radio, denumită Oficiul pentru comunicații („OFCOM”). Până la data de 31 decembrie 2007, autoritatea responsabilă pentru examinarea prealabilă și autorizarea reclamelor pentru radio și televiziune era Centrul de control al publicității radiotelevizate („BACC”).

57.

Articolul 319 § 1 stabilește pentru OFCOM misiunea de a elabora și revizui norme pentru atingerea anumitor obiective determinate, enumerate în articolul 319 § 2, printre care: prezentarea actualităților la radio și televiziune în mod imparțial, respectarea cerinței de imparțialitate prevăzută în articolul 320, precum și excluderea de la difuzare la radio și televiziune a reclamelor ce nu respectă interdicția asupra publicității politice.

58.

Interdicția este prevăzută în articolul 321 § 2, ce statuează după cum urmează:

„2. În conformitate cu articolul 329 § 2 g), o reclamă va fi considerată ca încălcând interdicția asupra publicității politice, dacă este:

a) o reclamă plasată de sau pentru un organism ale cărui obiective sunt, în totalitate sau în mare, de natură politică;

b) o reclamă ce urmărește un scop politic sau

c) o reclamă ce are legătură cu un conflict de muncă.”

59.

Articolul 321 § 3 enumeră obiectivele „de natură politică sau având o finalitate politică” ca fiind următoarele:

„a) influențarea rezultatelor alegerilor sau ale referendumului, organizate pe teritoriul Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei („Regatul Unit”) sau în afara acestuia;

b) provocarea de modificări legislative pe întreg teritoriul sau numai într-o parte a Regatului Unit sau a oricărui alt stat, ori influențarea sub altă formă a procesului legislativ în orice țară sau teritoriu;

c) influențarea politicilor sau deciziilor organelor guvernamentale la nivel local, regional sau național, în Regatul Unit sau oriunde în afara țării;

d) influențarea politicilor sau deciziilor persoanelor ce ocupă funcții publice în baza legilor în vigoare în Regatul Unit sau în orice țară sau teritoriu din afara acestuia;

e) influențarea politicilor sau deciziilor persoanelor ce dețin funcții în temeiul unor acorduri internaționale;

f) influențarea opiniei publice cu privire la o chestiune care, în Regatul Unit, face obiectul unei controverse publice;

g) promovarea intereselor unui partid sau ale oricărui alt grup de persoane constituit, în Regatul Unit sau în afara sa, cu o finalitate politică.”

60.

Conform prevederilor de mai sus, interdicția se aplică nu numai reclamelor cu conținut politic, ci și organismelor de natură politică (integral sau parțial), independent de conținutul reclamelor pe care vor să le lanseze.

61.

Articolul 321 § 7 prevede o excepție în cazul publicității de servicii publice plasate de sau pentru un minister ori pentru mesajele anumitor partide politice lansate în cadrul campaniilor electorale sau cu ocazia referendumurilor. Partidele politice care pot difuza astfel de reclame sunt stabilite de către OFCOM, care poate alege numai dintre partidele ce figurează în registrul Comisiei electorale.

2.

Cele trei mecanisme concepute pentru respectarea obligației de imparțialitate în cadrul transmisiilor radiotelevizate

62.

Imparțialitatea politică a constituit, încă de la început, o trăsătură esențială a regimului legal ce guvernează transmisiile radiotelevizate. Ea este asigurată prin intermediul a trei mecanisme. Primul constă în interdicția publicității politice plătite.

63.

Al doilea mecanism este obligația legală de imparțialitate ce revine difuzorilor de media. Articolul 320 al legii din 2003 este intitulat „Cerințele speciale cu privire la imparțialitate”. Paragrafele 1 și 2 ale acestui articol sunt enunțate după cum urmează:

„1. Obligațiile impuse prin prezentul articol sunt următoarele:

a) în cazul serviciilor de radio și televiziune, obligația de a evita, în cadrul programelor difuzate, exprimarea oricărei opinii sau idei de către furnizorii acestor servicii cu privire la oricare dintre subiectele enumerate în paragraful 2;

b) în cazul serviciilor de televiziune, teletext, de radio național și a programelor audio digitale naționale, obligația difuzorilor de a păstra imparțialitatea cu privire la toate aceste aspecte;

c) în cazul difuzării serviciilor de radio locale, a programelor audio digitale locale sau a radiodifuziunilor sub licență, obligația de a împiedica alocarea unui spațiu de emisie nejustificat de mare pentru exprimarea opiniilor sau ideilor anumitor persoane sau organisme cu privire la oricare din subiectele enumerate mai jos.

a) probleme controversate pe plan politic sau social și

b) probleme legate de politicile publice în vigoare.”

64.

Al treilea mecanism este furnizarea, de către difuzorii de servicii radiotelevizate, a unui timp de antenă gratuit pentru campanii politice, electorale sau în vederea unor referendumuri, organizate de partidele politice. Acest mecanism a fost inclus în peisajul legal încă de la începuturile transmisiei radiotelevizate. Primele reclame politice gratuite au fost difuzate la radio în 1924 și la televiziune în 1951. Articolul 333 din legea din 2003 prevede că licențele acordate anumitor proprietari de media trebuie să îi oblige la difuzarea de reclame în mod gratuit și la respectarea regulilor OFCOM. Regulile amintite reglementează difuzarea mesajelor partidelor politice (posibilitate acordată celor mai importante partide în timpul unor evenimente-cheie din calendarul politic), a mesajelor electorale ale partidelor (posibilitate acordată marilor partide, precum și partidelor mai mici înregistrate, ce urmăresc să obțină a șasea parte sau mai mult din locurile propuse cu ocazia unui scrutin legislativ) și a mesajelor lansate în cadrul campaniilor pentru referendumuri (posibilitate acordată fiecărei organizații căreia i s-a recunoscut calitatea de participant oficial în campania pregătitoare a referendumului).

[...]

ÎN DREPT

I

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 10 DIN CONVENȚIE

76.

Reclamanta s-a plâns, în temeiul articolului 10, de existența interdicției legale a publicității politice plătite în transmisiile radiotelevizate („interdicția”). Articolul 10, în măsura relevanței sale în cauza de față, prevede următoarele:

„1.

Orice persoană are dreptul la libertate de exprimare. Acest drept include libertatea de opinie și libertatea de a primi sau comunica informații sau idei fără amestecul autorităților publice și fără a ține seama de frontiere. [...]

2.

Exercitarea acestor libertăți ce comportă îndatoriri și responsabilități poate fi supusă unor formalități, condiții, restricții sau sancțiuni prevăzute de lege care, într-o societate democratică, constituie măsuri necesare pentru securitatea națională, integritatea teritorială sau siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protecția sănătății, a moralei, a reputației sau a drepturilor altora, pentru a împiedica divulgarea informațiilor confidențiale sau pentru a garanta autoritatea și imparțialitatea puterii judecătorești.”

A.

Cu privire la admisibilitate

77.

Curtea constată că cererea nu este vădit nefondată în sensul articolului 35 § 3 a) din Convenție. Mai constată că nu există niciun alt motiv de inadmisibilitate. Prin urmare, trebuie declarată admisibilă.

B.

Cu privire la fond

78.

Părțile au căzut de acord că interdicția constituia o ingerință în drepturile reclamantei garantate de articolul 10, că ingerința era „prevăzută de lege” (articolele 319 și 321 din legea din 2003) și că fusese introdusă cu scopul de a proteja imparțialitatea transmisiilor radiotelevizate din motive de interes public și, prin aceasta, de a proteja procesul democratic. Curtea acceptă că această finalitate corespunde scopului legitim de a proteja „drepturile altora”, la care face referire cel de-al doilea paragraf al articolului 10 (

VgT Verein gegen Tierfabriken împotriva Elveției,

nr. 24699/94, § 62, ECHR

2001

‑

VI și

TV Vest AS și Rogaland Pensjonistparti împotriva Norvegiei,

nr. 21132/05, § 78, ECHR 2008 (extrase)). Chestiunea litigioasă este aceea de a ști dacă ingerința era „necesară într-o societate democratică” și Curtea va examina în continuare acest aspect.

1.

Susținerile reclamantei

79.

Reclamanta a subliniat importanța protecției oferite de Convenție pentru libertatea de exprimare politică și de interes public, a susținut că ingerința era definită mult prea vag și a apreciat că ea reprezenta o formă de restricție prealabilă, ceea ce făcea necesară aplicarea unei marje de apreciere restrânse și a unui control strict (făcând trimitere la cauza

VgT

, citată mai sus). „Marja de apreciere oarecum mai largă” la care s-a făcut referire în cauza

TV Vest

(citată mai sus) era aplicabilă doar în ipoteza în care Statul intenționa să se bazeze pe anumite trăsături specifice ale situației sale naționale pentru a justifica restricția (precum în

Murphy împotriva Irlandei

,

nr. 44179/98, ECHR

2003

‑

IX (extrase)), ceea ce nu era cazul în situația de față. Parlamentul era constituit din partide politice care beneficiau de pe urma interdicției în cauză, ceea ce făcea ca marja de apreciere foarte largă pe care instanțele naționale o acordaseră legiuitorului să apară drept inoportună.

80.

Principalul argument al reclamantei era acela că interdicția asupra publicității politice plătite era prea vastă pentru a fi proporțională cu scopul urmărit, din următoarele motive.

81.

În primul rând, interdicția era definită mult prea lax. Deși este de acord cu necesitatea existenței interdicției în perioadele pre-electorale, reclamanta apreciază ca disproporționată menținerea ei în afara acestor perioade pentru grupările ce apără cauze sociale și vor să se exprime cu privire la chestiuni de interes public. Dacă s-ar realiza o distincție între „politica partizană” și apărarea cauzelor sociale pe subiecte de interes public, atunci interdicția ar fi fondată pe principii, ar fi aplicabilă practic și proporțională. O distincție s-ar fi realizat chiar în cuprinsul articolului 321 § 3 al legii din 2003, ea operând deja în legislația altor State. Actuala interdicție, mult prea vastă și aplicată astfel pe teritoriul Regatului Unit, restricționează în mod nejustificat posibilitatea grupurilor mici de a participa la dezbaterea publică a chestiunilor de interes general. În acest mod se creează un monopol în favoarea partidelor politice care au acces, chiar dacă în anumite limite, la canalele de radio și de televiziune, unde pot plasa în mod gratuit mesaje politice și electorale. Prin urmare, interdicția avea drept efect denaturarea dezbaterii publice. În sfârșit, cum constituirea unei subdiviziuni caritabile în vederea plasării publicității cu conținut apolitic ar fi costisitoare, interdicția nu face decât să favorizeze organismele ce dispun de fonduri financiare importante.

82.

În al doilea rând, abordarea diferită cu privire la transmisiile radiotelevizate și la celelalte media nu se baza pe niciun element tangibil, era inexplicabilă și inutilă. Guvernul pornise de la prezumția că aceste canale de media sunt cele mai puternice și cele mai costisitoare, fără a aduce în sprijinul acestei teze nicio probă, analiză sau studiu comparativ. Ținând cont de existența actuală a unor forme de media cu impact tot mai puternic, existau motive suficiente pentru a se considera că vechile concepții deveniseră lipsite de actualitate. În mod incorect, Guvernul s-a sprijinit pe concluziile anterioare ale Curții cu privire la impactul mediei audiovizuale. În orice caz, ideea de a limita accesul la media audiovizuală, dar de a-l permite în cazul altor forme de media, mai penetrante și mai persuasive, era lipsită de sens. În opinia reclamantei, fie se consideră că media audiovizuală este realmente puternică, motiv suficient pentru difuzarea mesajelor politice, fie se acceptă că și-a pierdut din forța persuasivă în comparație cu, spre exemplu, internetul, caz în care justificarea Statului pentru menținerea interdicției rămâne fără niciun suport. Oricum ar sta lucrurile, scopul Guvernului de a împiedica confiscarea radioului și a televiziunii de către cei bogați și puternici nu fusese atins întrucât orice persoană (bogată sau săracă) era exclusă de la transmisia publicitară, însă cei înstăriți păstrau încă posibilitatea de a monopoliza alte media puternice.

83.

În al treilea rând, proporționalitatea unei măsuri cu caracter general trebuia examinată prin prisma realităților practice și de fapt din fiecare caz în parte. Bazându-se pe hotărârea

VgT

, reclamanta a subliniat că interdicția a împiedicat-o să pună în discuție o problemă importantă de interes public și să răspundă unor emisiuni asupra primatelor intrate deja în domeniul public, cât timp nici ea, nici reclama pe care dorea să o lanseze nu au fost considerate drept criticabile.

84.

În al patrulea rând, nici existența unui risc de compromitere a imparțialității transmisiei radiotelevizate, nici interdependența celor trei mecanisme menite să garanteze imparțialitatea nu fuseseră dovedite.

85.

Reclamanta mai apreciază că preocupările legate de un sistem mai puțin restrictiv nu justificau menținerea interdicției. Temerile de denaturare a dezbaterii publice de către grupuri de interese înstărite și puternice erau exagerate și nedovedite. În același timp, existau State ce reușiseră să creeze un cadru de reglementare ce le-a permis să atingă scopul urmărit fără niciuna din consecințele temute. Generalizarea inspirată de către Statele Unite ale Americii nu își găsea aplicabilitatea în interiorul Regatului Unit.

86.

Reclamanta a apreciat că jurisprudența pertinentă în cazul său (hotărârile

VgT

și

TV Vest

, citate mai sus, precum și

Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) împotriva Elveției

(nr. 2) [MC], nr. 32772/02, 30 iunie 2009) i se aplica direct și pleda în favoarea sa: reclamele din aceste cauze fuseseră inofensive, la fel ca și anunțătorii lor, aceștia din urmă neavând o influență considerabilă; în plus, în special în hotărârea

TV Vest

, Curtea a respins susținerile guvernelor norvegian și britanic cu privire la decizia de a adopta o măsură generală menită să protejeze discursul public de grupurile influente financiar. Cele două cazuri,

VgT

și

TV Vest

,

nu puteau să se aplice doar circumstanțelor de fapt specifice. Indiferent dacă reclamanții luau parte la o dezbatere sau lansau una ei înșiși, interesul public a fost considerat elementul-cheie în hotărârea

VgT

,

la fel cum ar trebui să fie și în prezenta cauză. Așa cum a afirmat Curtea în hotărârea

TV Vest

, faptul că exprimarea ideilor religioase este în mod particular sensibilă face ca hotărârea

Murphy

să se distingă de celelalte cazuri. Mai mult, argumentul că hotărârea

VgT

este eronată nu era convingător: respectiva hotărâre a fost examinată și confirmată în trei ocazii (

Murphy

,

VgT No. 2

și

TV Vest

), Guvernul neaducând nimic nou sau hotărâtor în susținerile sale. De aceea, pentru a asigura securitatea juridică și dezvoltarea coerentă a jurisprudenței Curții, precedentele clare ar trebui urmate ca atare.

87.

În sfârșit, reclamanta a amintit de Convenția europeană a televiziunii transfrontaliere (ce protejează transmisiile radiotelevizate internaționale) care, în opinia sa, se aplică publicității politice plătite. A mai făcut trimitere și la directiva „Televiziunea fără frontiere”, subliniind că, dacă Statele pot impune cerințe mai stricte proprietarilor de media, o abordare comună la nivelul Uniunii Europene este necesară în ceea ce privește chestiunea libertății de exprimare și a publicității difuzate la radio și la televiziune.

2.

Susținerile Guvernului

88.

Guvernul a susținut că Parlamentul a apreciat interdicția ca fiind necesară pentru a evita riscul inacceptabil ca discursul public să fie denaturat în favoarea unor grupuri ce dispun de resurse financiare importante, permițându-le astfel să lanseze reclame în cadrul celor mai puternice și costisitoare media. În opinia sa, difuzarea publicității politice plătite în lipsa oricărei reglementări ar transforma influența democratică într-o marfă de schimb, ceea ce ar submina imparțialitatea transmisiei radiotelevizate și procesul democratic. Obiectivul urmărit prin introducerea interdicției era acela de a promova dezbaterea politică și nu de a o restrânge.

89.

Guvernul a susținut că ingerința era proporțională cu scopul urmărit pentru motivele expuse de autoritățile interne cu ocazia adoptării și reexaminării interdicției. Cadrul legal ales a fost conceput astfel încât să permită realizarea unui echilibru între, pe de o parte, libertatea de exprimare în materie politică și, pe de altă parte, imparțialitatea opiniilor politice exprimate și protecția procesului democratic. De o maximă importanță, aceste obiective au fost atinse prin intermediul a trei mecanisme interdependente: interdicția litigioasă, obligația de imparțialitate impusă numai difuzorilor de conținut radiotelevizat (articolul 320 din legea din 2003) și difuzarea de mesaje gratuite în cadrul campaniilor politice și electorale ale partidelor politice și în cadrul campaniilor pregătitoare pentru referendumuri. Ceea ce trebuie supus examinării este proporționalitatea cu scopul urmărit a interdicției ca măsură generală și nu modalitatea sa de aplicare la circumstanțele cauzei. Acest ultim demers pleacă de la supoziția, incorectă, că ar fi fost posibil, realizabil și legitim ca un organ public să distingă în mod acceptabil între anunțători sau anunțuri publicitare într-un context de dezbatere socială sau să aplice o restricție asupra publicității de natură politică în funcție de fiecare caz în parte.

90.

Guvernul a apreciat că interdicția este proporțională cu scopul urmărit, pentru motivele de mai jos.

91.

În primul rând, măsura litigioasă era limitată, pe cât de mult posibil, la scopul urmărit, permițând evitarea aspectelor problematice ce s-ar fi putut ivi de la caz la caz: nu privea decât publicitatea plătită, se aplica doar canalelor media cele mai puternice și mai penetrante și reclamanta avea la dispoziție celelalte canale media, extrem de utile.

92.

În al doilea rând, cum accesul la transmisiile radiotelevizate era costisitor, numai grupurile cu resurse financiare importante ar fi avut acces, în lipsa interdicției. Guvernul a afirmat că nu ar fi fost în interesul reclamantei ca anunțul său publicitar să primească răspuns sub forma unei avalanșe de reclame teledifuzate lansate de grupuri cu mijloace financiare ce susțin punctul de vedere contrar. Guvernul a depus la instanțele interne documente ce dovedesc costurile publicității la radio și televiziune, ceea ce a scos la iveală faptul că prețurile erau suficient de ridicate pentru a exclude marea parte a organizațiilor neguvernamentale („ONG-uri”). În acest sens, a făcut trimitere la declarația sub jurământ făcută de reclamantă în cursul procedurii interne, declarație din care reieșea că bugetul alocat de societățile comerciale pentru o zi îl depășea cu mult pe cel al ansamblului ONG-urilor pe un an de zile.

93.

În al treilea rând, autorizarea difuzării la radio și televiziune a publicității politice plătite ar reduce considerabil imparțialitatea în domeniu, ceea ce ar face necesară adoptarea unui set de reguli complexe pentru a se asigura că niciun punct de vedere și niciun anunțător nu ar dobândi o importanță exagerată. Regulile amintite ar consta în: identificarea clară a publicității politice și luarea de măsuri pentru ca aceasta să rămână subsidiară altor forme de exprimare, limitarea procentului de venituri pe care difuzorii le-ar obține din transmiterea publicității politice și evitarea arbitrariului. În opinia sa, ar fi dificil ca, pe de o parte, să se aplice astfel de reguli fără acuzații de discriminare sau fără a aduce atingere principiului imparțialității, iar pe de altă parte, să se asigure respectarea regulilor și aplicarea lor într-o formă care să garanteze menținerea securității juridice.

94.

În al patrulea rând, difuzarea de mesaje în cadrul campaniilor politice și electorale ale partidelor politice sau în cadrul campaniilor premergătoare referendumurilor (unul dintre cele trei aspecte ale cadrului de reglementare) conducea la o atenuare a interdicției ca măsură generală.

95.

Mai mult, Guvernul a susținut că rolul Curții se limita la examinarea unei singure chestiuni și anume dacă soluția adoptată de Parlament putea fi sau nu considerată ca realizând un just echilibru între interesele în cauză și deci intrând în limitele marjei de apreciere aplicabile. Deși în cauza de față se punea problema exprimării politice, scopul urmărit era acela de a-i menține integritatea și imparțialitatea. În cauza

TV Vest

, Curtea a recunoscut că lipsa unui consens favoriza, într-o oarecare măsură, acordarea unei marje de apreciere sensibil mai largi. Autoritățile britanice au avut astfel de realizat un echilibru fin între interese concurente. În acest scop, un număr mare de organisme de expertiză și de politicieni aleși democratic au examinat cu atenție și finalmente respins alternative mai puțin restrictive, acordând o atenție deosebită măsurilor necesare în vederea salvgardării integrității procesului democratic. Legiuitorul avea tot dreptul să aprecieze interdicția ca fiind justificată de scopul urmărit, motiv pentru care a și fost adoptată în unanimitate. Ulterior, interdicția a făcut obiectul examinării de către instanțele naționale, care au validat atât motivele, cât și scopul acesteia. Prin urmare, ținând cont de marja de apreciere aplicabilă, Curtea ar trebui să se gândească de două ori înainte de a critica soluția la care au ajuns autoritățile interne competente într-un domeniu atât de complex. În ceea ce privește conflictul de interese cu care s-a confruntat clasa politică cu ocazia evaluării necesității interdicției, experiența americană a arătat că un sistem nereglementat favorizează politicienii, în detrimentul partidelor minoritare.

96.

Sprijinindu-se mai departe la declarația sub jurământ dată de directorul general al DCMS (paragraful 12 de mai sus), declarație ce s-a bazat pe și și-a însușit opinia DCMS cu privire la necesitatea interdicției și la alternativele sale posibile [...], Guvernul a semnalat aspectele care urmează.

Parlamentul a avut tot dreptul de a considera că interdicția nu putea fi limitată la perioadele electorale de vreme ce persoanele înstărite aveau posibilitatea de a satura oricând electoratul cu o viziune părtinitoare, denaturând astfel procesul electoral în sine. Dacă existența interdicției în timpul perioadelor electorale era considerată drept compatibilă cu cerințele articolului 10, așa cum a recunoscut și reclamanta, atunci măsura în care ea putea subzista și în afara acestor perioade era o chestiune ce ținea de fapte și de gradul de necesitate. Interdicția nu putea fi limitată la partidele electorale, care i s-ar putea sustrage prin simpla disimulare în spatele unor grupuri de interese, fapt ce ar perturba complet agenda politică. Mai mult, o distincție clară și utilizabilă practic, între partidele politice și grupurile de apărare a cauzelor sociale nu putea fi efectuată. Guvernul a insistat asupra faptului că orice încercare de evitare a conținutului politic din mesaje nu ar fi realistă, de vreme ce cu greu putea fi imaginat un grup de apărare a cauzelor sociale a cărui publicitate să nu urmărească promovarea propriilor obiective. De aceea, orice reclamă lansată de un astfel de grup ar servi în principal promovării obiectivelor sale politice, chiar dacă numai pentru augmentarea popularității sau pentru strângerea de fonduri. Orice grup care urmărea să difuzeze un mesaj cu conținut apolitic o putea face (așa cum au procedat nenumărați alții) prin constituirea unei subdiviziuni caritabile. În sfârșit, Guvernul a mai subliniat că plafonarea cheltuielilor publicitare la radio și la televiziune putea fi ușor evitată prin distribuirea de fonduri către diverse grupuri afiliate sau create direct în acest scop. De asemenea, ar fi și dificil de redactat și de pus în practică, de o manieră obiectivă, dispoziții care să limiteze cheltuielile ce putea fi efectuate pentru susținerea anumitor puncte de vedere politice. În plus, limitarea spațiului de emisie alocat difuzării publicității politice ar ridica în mod inevitabil probleme de inechitate și discriminare în domenii în care, în opinia Guvernului, puteau fi imaginate reguli pentru repartizarea mesajelor politice ale partidelor prin raportare la partidele politice înscrise și/sau la rezultatele alegerilor.

97.

Guvernul a apreciat că studiul comparativ elaborat de EPRA putea fi ușor coroborat cu argumentele sale. Nu existau decât patru State în care nu opera niciun fel de interdicție. În același timp, existau „interdicții de mare amploare” în state precum Franța, Irlanda, Malta, Spania și Regatul Unit. Alte trei State (Elveția, Danemarca și Norvegia) autorizaseră difuzarea publicității de către grupurile de acțiune socială, considerându-se obligate a acționa astfel în urma hotărârii din cauza

VgT

, efectele și domeniul său de aplicare fiind puse în discuție în cauza de față. În orice caz, deși exista un consens la nivel european cu privire la necesitatea de a reglementa serviciile de radio și televiziune, nu exista încă un punct de vedere comun cu privire la o modalitate efectivă de realizare. Guvernul a făcut trimitere la faptul că, cu ocazia examinării problemei în 1999 și în 2007 (a se vedea paragrafele 73-75 de mai sus), Comitetul de Miniștri nu a recomandat adoptarea unei abordări comune la nivel european. Directiva „Televiziune fără frontiere” se aplica numai publicității comerciale și, în orice caz, prevedea că nu putea fi folosită pentru sustragerea de la reguli naționale mai stricte. Lucrurile stăteau la fel și în cazul Directivei pentru serviciile audiovizuale de media. Comitetul permanent al Convenției europene pentru televiziunea transfrontalieră a conchis, cu ocazia reuniunii sale din iulie 2010, că publicitatea cu caracter politic nu era de competența Uniunii Europene.

98.

În ceea ce privește jurisprudența Curții, Guvernul a prezentat argumente detaliate ce făceau referire îndeosebi la hotărârile

VgT

,

Murphy

și

TV Vest

, citate mai sus.

Guvernul a susținut că domeniul de aplicare al hotărârii

VgT

trebuie limitat la circumstanțele cauzei respective, unde reclamanta încercase să ajungă la un punct de echilibru într-o dezbatere deja deschisă, pe când, în cauza de față, reclamanta urmărea să inițieze o dezbatere cu privire la tratamentul aplicat primatelor. În subsidiar, hotărârea

VgT

nu ar trebui să constituie un precedent de urmat, întrucât, în opinia sa, Curtea nu a ținut cont de necesitatea dovedită de a aplica un tratament diferențiat mediei audiovizuale datorită puterii și omniprezenței sale, nu a examinat justificarea caracterului general al măsurii litigioase și nu a pus în discuție, sau în orice caz, nu într-o măsură suficientă, anumite chestiuni pertinente în acest sens. Nici hotărârea

VgT (Nr. 2)

nu era pertinentă în cauză întrucât Curtea, în opinia Guvernului, nu a examinat problema de fond ce face obiectul prezentei cauze în temeiul articolului 10 din Convenție. În ce privește hotărârea

TV Vest

, circumstanțele de fapt erau diferite: deși reclamantul era un partid minoritar, obligația de imparțialitate și de difuzare gratuită a mesajelor din campaniile politice și electorale ale partidelor politice și din campaniile pregătitoare ale referendumurilor nu era prevăzută în Norvegia. Deși Curtea a recunoscut, cu ocazia acestei hotărâri, că lipsa unui consens la nivel european conferea Statului o marjă de apreciere mai largă, a omis totodată să se pronunțe cu privire la caracterul de măsură generală al restricției. În schimb, cu ocazia hotărârii

Murphy

, Curtea a procedat la examinarea acestei chestiuni, iar Guvernul a conchis că nu vede nici un motiv pentru care o analiză de la caz la caz nu ar fi indicată în contextul publicității religioase, dar ar fi indicată în contextul publicității politice.

3.

Aprecierea Curții cu privire la necesitatea ingerinței într-o societate democratică

99.

Reclamanta a susținut că interdicția era disproporționată pentru că interzicea grupurilor de apărare a cauzelor sociale să lanseze publicitate „politică” plătită în afara perioadelor electorale. Guvernul a insistat asupra necesității interdicției pentru a evita ca un acces inegal la media cele mai influente să nu permită organismelor puternice din punct de vedere financiar să denatureze dezbaterile pe chestiuni de interes public și, ca o consecință, pentru a proteja pluralismul efectiv și procesul democratic. Noțiunea de „publicitate politică”, așa cum este utilizată în această hotărâre, include și publicitatea cu privire la chestiuni de interes public în sens larg.

a)

Principii generale

100.

Principiile generale pentru a evalua necesitatea unei ingerințe date în exercitarea dreptului la libertatea de exprimare au fost enunțate în hotărârea

Stoll împotriva Elveției

[MC] (nr. 69698/01, § 101, ECHR 2007

‑

V) și reluate mai recent în hotărârea

Mouvement raëlien suisse împotriva Elveției

([MC], nr. 16354/06, § 48, 13 iulie 2012):

„i)

Libertatea de exprimare constituie unul dintre fundamentele esențiale într-o societate democratică și una dintre condițiile primordiale ale progresului său și ale împlinirii fiecărui individ. Sub rezerva celui de-al doilea paragraf al articolului 10, ea este aplicabilă nu numai „informațiilor

” și „ideilor” ce sunt primite favorabil sau privite ca inofensive ori indiferente, ci și acelora care ofensează, șochează sau îngrijorează. Acestea sunt însă cerințele pluralismului, toleranței și deschiderii de spirit, fără de care nu se poate vorbi de o societate „democratică”. Așa cum este prevăzut în articolul 10, această libertate poate fi supusă unor excepții care [...] trebuie, în orice caz, să fie interpretate strict, iar necesitatea impunerii oricărei restricții trebuie stabilită de o manieră convingătoare [...].

ii)

Adjectivul „necesar”, în sensul articolului 10 § 2, implică existența unei „nevoi sociale imperioase”. Statele membre dispun de o oarecare marjă de apreciere pentru a stabili existența unei astfel de nevoi, dublată însă de controlul Curții, control ce se extinde asupra legislației și a deciziilor de aplicare, inclusiv cele ce emană de la o instanță independentă. Prin urmare, Curtea are ultimul cuvânt în a stabili dacă o „restricție” este compatibilă cu libertatea de exprimare garantată de articolul 10

.

iii)

Sarcina Curții, cu ocazia exercitării controlului, nu este de a se substitui autorităților naționale competente ci de a examina, în condițiile articolului 10, deciziile adoptate de acestea în temeiul puterii lor de apreciere. Controlul exercitat de Curte nu trebuie să se limiteze la a cerceta dacă Statul pârât s-a folosit de această putere în mod rezonabil și cu bună-credință: ingerința litigioasă trebuie examinată în condițiile cazului privit per ansamblu pentru a stabili dacă a fost „proporțională cu scopul urmărit” și dacă motivele invocate de autoritățile naționale sunt „pertinente și suficiente”.[...] Procedând astfel, Curtea trebuie să se convingă că autoritățile naționale au aplicat reguli conforme cu principiile articolului 10 și, mai mult, că au avut la bază o evaluare acceptabilă a faptelor pertinente [...].”

Protecția conferită de articolul 10 nu se limitează numai la substanța ideilor și a informațiilor exprimate, ci se aplică și formei în care acestea sunt transmise (

Jersild împotriva Danemarcei

, 23 septembrie 1994, § 31, Seria A nr. 298).

101.

Curtea amintește principiile enunțate recent în cuprinsul hotărârii

Centro Europa 7 S.R.L. și Di Stefano împotriva Italiei

([MC], nr. 38433/09, ECHR 2012) cu privire la pluralism în contextul mediei audiovizuale:

„129.

[...] Așa cum a afirmat Curtea în repetate rânduri, nu poate exista democrație fără pluralism. [...] Este de esența democrației să permită propunerea și dezbaterea a diferite programe politice [...] cu condiția ca ele să nu aducă atingere democrației însăși. [...]

132.

Media audiovizuale, cum ar fi radioul și televiziunea, joacă un rol deosebit de important în acest sens. [...]

133.

O situație în care o fracțiune economică sau politică poate obține o poziție dominantă asupra mediei audiovizuale și astfel să exercite presiuni asupra difuzorilor, pentru a le restrânge finalmente libertatea editorială, subminează rolul fundamental al libertății de exprimare într-o societate democratică, așa cum este prevăzut în articolul 10 din Convenție, mai ales atunci când este folosită la difuzarea informațiilor și a ideilor de interes general. [...]

134.

Curtea observă că într-un domeniu atât de sensibil cum este cel al mediei audiovizuale, Statului îi revine, pe lângă obligația negativă de non-interferență, și o obligație pozitivă de a crea un cadru legislativ și administrativ adecvat, care să permită garantarea efectivă a pluralismului. [...]

Pornind de la această optică, trebuie amintit că, în Recomandarea CM/Rec(2007)2 cu privire la pluralismul media și diversitatea conținutului media [...] Comitetul Miniștrilor a reafirmat că „pentru a proteja și promova în mod activ exprimarea ideilor și a opiniilor, precum și diversitatea culturală, Statele membre ar trebui să își adapteze cadrele de reglementare existente, în special în ce privește proprietarii de media, și să adopte măsurile financiare ce se impun pentru a garanta transparența și pluralismul structural în media, precum și diversitatea conținutului difuzat prin intermediul lor.”

Mai mult, având în vedere importanța intereselor ce intră în joc în aplicarea articolului 10, Statul este garantul ultim al pluralismului (

Informationsverein Lentia și alții împotriva Austriei

, 24 noiembrie 1993, § 38, Seria A nr. 276 și

Manole și alții împotriva Moldovei

, nr. 13936/02, § 99, ECHR 2009 (extrase)).

102.

În ceea ce privește marja de apreciere rezervată Statului, trebuie amintit că întinderea sa depinde de o serie de factori. Astfel, ea este definită de forma de exprimare litigioasă, paragraful al doilea al articolului 10 lăsând puțin loc pentru restricțiile impuse asupra dezbaterilor problemelor de interes public (

Wingrove împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

, hotărârea din 25 noiembrie 1996,

Rapoartele de decizii și hotărâri

1996-V, § 58). Protecția animalelor intră în categoria problemelor de interes public (

Bladet Tromsø

și Stensaas împotriva Norvegiei

[MC], nr.

21980/93, §§ 61-64 ECHR 1999-III, precum și

VgT Verein gegen Tierfabriken împotriva Elveției

, §§ 70 și 72 și

Mouvement raëlien suisse împotriva Elveției

, §§ 59-61, ultimele două citate mai sus). Marja de apreciere mai este circumscrisă și de interesul puternic pe care îl are o societate democratică de a permite presei să își exercite rolul său indispensabil de „câine de pază” public (

Editions

Plon împotriva Franței

, nr.

58148/00, § 43, ECHR 2004

‑

IV): libertatea presei și a altor forme de media de informare publică furnizează publicului unul dintre cele mai bune mijloace pentru a cunoaște și a judeca ideile și atitudinile liderilor politici. Răspândirea informațiilor și a ideilor de interes public este atributul presei, publicul având, la rândul său, dreptul de a le primi (

Handyside împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

, 7 decembrie 1976, § 49, Seria A nr. 24 și

Centro Europa 7 S.R.L. și Di Stefano împotriva Italiei,

citată mai sus

,

103.

Prin urmare, Curtea va cerceta cu minuțiozitate proporționalitatea unei restricții a libertății de exprimare a presei în cadrul unui program televizat, cu privire la un subiect de interes public (

Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG împotriva Elveției

, nr. 34124/06, § 56, 21 iunie 2012). În contextul de față, trebuie observat că, atunci când un ONG atrage atenția asupra unor chestiuni de interes public, organizația exercită un rol de „câine de pază” public, similar, prin importanța sa, cu cel al presei (

Vides Aizsardzības Klubs împotriva Letoniei

, nr. 57829/00, § 42, 27 mai 2004).

104.

Pentru aceste motive, marja de apreciere conferită Statului în contextul de față este, în principiu, una redusă.

105.

În lumina factorilor de mai sus, Curtea va cerceta dacă motivele avansate pentru justificarea interdicției erau în același timp „pertinente” și „suficiente” și dacă, prin urmare, ingerința corespundea unei „nevoi sociale imperioase” și era proporțională cu scopul legitim urmărit. În acest sens, Curtea nu are rolul de a se substitui autorităților naționale, ci de a examina, având în vedere ansamblul cauzei, decizia adoptată de autorități în limitele marjei lor de apreciere (

Fressoz and Roire împotriva Franței

[MC], nr. 29183/95, § 45, ECHR 1999-I).

b)

Remarci preliminare

106.

Indiferent dacă ingerința a fost astfel prezentată în cauza

VgT

(citată mai sus), părțile din prezenta cauză au fost de acord că publicitatea politică trebuie reglementată printr-o măsură de ordin general, singurul punct de dezacord fiind domeniul de aplicare al acestei măsuri. În acest context, trebuie amintit că orice Stat poate, cu respectarea Convenției, să adopte măsuri generale ce se aplică unor situații prestabilite, independent de circumstanțele proprii fiecărui caz și chiar dacă aceste măsuri ar putea conduce la dificultăți în anumite situații (

Ždanoka împotriva Letoniei

[MC], nr. 58278/00, §§

112-115, ECHR 2006

‑

IV). Contrar susținerilor reclamantei, o măsură generală trebuie deosebită de o restricție prealabilă a exercitării libertății de exprimare impusă într-un caz dat (

Observer și Guardian împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

, 26 noiembrie 1991, § 60, Seria A nr. 216).

107.

Curtea a avut deja ocazia de a examina necesitatea unei măsuri generale în contexte dintre cele mai diferite, cum ar fi politica economică și socială (

James și alții împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

, 21 februarie 1986, Seria A nr. 98,

Mellacher și alții împotriva Austriei

, 19 decembrie 1989, Seria A nr. 169 și

Hatton și alții împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

[MC],

nr. 36022/97, § 123, ECHR 2003

‑

VIII), protecția socială și sistemul de pensii (

Stec și alții împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și al Irlandei de Nord

[MC], nr. 65731/01, ECHR 2006

‑

VI,

Runkee și White împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

, nr. 42949/98 și 53134/99, 10 mai 2007 și

Carson și alții împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

[MC], nr. 42184/05, ECHR 2010), legile electorale (

Ždanoka împotriva Letoniei

[MC], citată mai sus), drepturile deținuților (

Hirst împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (nr. 2)

[MC], nr. 74025/01, ECHR 2005

‑

IX și

Scoppola împotriva Italiei (nr. 3)

[MC], nr.

126/05, 22 mai 2012), inseminarea artificială pentru deținuți (

Dickson împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

[MC], nr. 44362/04, §§ 79-85, ECHR 2007

‑

V), distrugerea de embrioni congelați (

Evans împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

[MC], nr.

6339/05, ECHR 2007

‑

I) și sinuciderea asistată (

Pretty împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

, nr. 2346/02, ECHR 2002

‑

III), precum și în cazul interdicției publicității religioase (cauza

Murphy împotriva Irlandei

, citată mai sus).

108.

Așa cum rezultă din jurisprudența enumerată mai sus, Curtea, pentru a determina proporționalitatea unei măsuri generale, trebuie să înceapă prin a cerceta alegerile legislative ce s-au aflat la originea ei (

James și alții

, § 36). Calitatea controalelor efectuate de către autoritățile parlamentare și judiciare cu privire la necesitatea măsurii prezintă o deosebită importanță în contextul de față, mai ales pentru ceea ce ține de marja de apreciere pertinentă (de exemplu,

Hatton

, § 128,

Murphy

, §

73,

Hirst

, §§ 78-80,

Evans

, § 86 și

Dickson

, § 83, toate citate mai sus). Un alt factor de care trebuie să se țină cont este tocmai riscul de abuz în cazul unei măsuri generale a cărei rigoare ar fi diminuată, factor pe care în principal Statul trebuie să îl aprecieze (

Pretty

, § 74). Curtea a stabilit deja că o măsură generală reprezintă o modalitate mai practică de a atinge un scop legitim decât o prevedere care permite o examinare de la caz la caz, un astfel de sistem fiind de natură a genera un risc semnificativ de incertitudine (

Evans

, § 89), de litigii, de costuri și de întârzieri (

James și alții

, § 68 și

Runkee

, § 39), precum și de discriminare și arbitrariu (

Murphy

, §§ 76-77 și

Evans

, § 89). Aplicarea măsurii generale la faptele unui caz determinat permite constatarea repercusiunilor sale practice, astfel încât rămâne un factor important de luat în considerare pentru aprecierea proporționalității sale (a se vedea, de exemplu,

James și alții

, citată mai sus, § 36).

109.

Prin urmare, cu cât motivațiile de ordin general pentru măsura generală sunt mai convingătoare, cu atât mai puțină importanță va acorda Curtea impactului măsurii în cazul supus atenției sale. Această abordare a Curții cu privire la examinarea măsurilor generale se inspiră din analiza la care Curtea a procedat în cauzele

VgT

și

Murphy

(ambele citate mai sus), analiza din cea de-a doua fiind reluată și aplicată în cuprinsul hotărârii

TV Vest

. Hotărârea

VgT

(nr. 2)

din 2009 (citată mai sus) nu este pertinentă în cauza de față, întrucât a privit obligația pozitivă a Statului de a pune în aplicare o hotărâre a Curții.

110.

Chestiunea esențială cu privire la astfel de măsuri nu este, așa cum a afirmat reclamanta, de a ști dacă ar fi trebuit adoptate reguli mai puțin restrictive, nici dacă Statul ar fi putut dovedi că, în lipsa interdicției, scopul legitim nu s-ar fi putut atinge. Este mai degrabă vorba de a determina dacă, cu ocazia adoptării măsurii generale și a echilibrării diverselor interese în cauză, legiuitorul a acționat în limitele marjei sale de apreciere (

James și alții

,

Mellacher și alții

, § 53 și

Evans

[MC], § 91, toate citate mai sus).

111.

În plus, Curtea notează că motivația avansată de Guvern include și necesitatea de a proteja procesul electoral ca parte a ordinii democratice, făcând referire în acest sens la hotărârea

Bowman împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

(19

februarie 1998, § 41,

Rapoarte

1998

‑

I), în care Curtea a admis necesitatea existenței unui control legal al dezbaterii publice, dat fiind riscul pe care îl prezintă cu privire la dreptul de a organiza alegeri libere. Reclamanta contestă pertinența acestui caz în ceea ce o privește, susținând că el privea o restricție aplicabilă numai înaintea și în cursul perioadelor electorale. Deși riscul ce amenință pluralismul în dezbaterile publice, în alegeri și în procesul democratic ar fi, în mod evident, mult mai ridicat în cursul perioadelor electorale, în hotărârea

Bowman

nu se afirmă nicăieri că acest risc se circumscrie doar acestor perioade de timp, deoarece procesul democratic este unul continuu, ce trebuie alimentat neîncetat printr-o dezbatere liberă și pluralistă. Curtea nu a sugerat nici în hotărârea

Centro Europa 7 S.R.L. și Di Stefano împotriva Italiei

(citată mai sus, § 134) că recunoașterea existenței unei obligații pozitive de a interveni pentru garantarea pluralismului efectiv în sectorul audiovizual ar fi limitată la o perioadă determinată.

Prin urmare, trebuie amintit că există, în Europa, o multitudine de diferențe istorice, culturale și politice pe care fiecare Stat trebuie să le încorporeze în propria sa viziune despre democrație (

Hirst (nr. 2)

, § 61 și

Scoppola (nr. 3)

, § 83, ambele citate mai sus). Fiind în contact direct și continuu cu forțele vitale din propriile țări, cu societățile și cu nevoile lor, autoritățile naționale, atât legislative, cât și judiciare, sunt cel mai bine plasate pentru a evalua dificultățile specifice pe care le ridică apărarea ordinii democratice în propriul lor Stat (

Ždanoka împotriva Letoniei

[MC], citată mai sus, § 134). De aceea, este necesar ca Statului să i se acorde o oarecare discreție în ce privește acest proces complex de examinare, tributar specificului fiecărei țări și care joacă un rol esențial în alegerile legislative din prezenta cauză.

112.

În sfârșit, Curtea notează că ambele părți vizează același obiectiv, anume garantarea unei dezbateri libere și pluraliste asupra chestiunilor de interes public și, de o manieră mai generală, contribuirea la procesul democratic. Prin urmare, Curtea este chemată să pună în balanță, pe de o parte, dreptul ONG-ului reclamant de a răspândi informații și idei de interes general pe care publicul are dreptul să le primească și, pe de altă parte, dorința autorităților de a proteja dezbaterea și procesul democratic de influența nefastă a unor grupuri puternice din punct de vedere financiar și cu o poziție privilegiată în media cele mai influente. Curtea admite că astfel de grupuri ar putea obține avantaje concurențiale în domeniul publicității plătite și astfel ar aduce atingere libertății și pluralismului dezbaterii, pentru care Statul rămâne garantul ultim. Astfel, reglementarea dezbaterii de interes public care este difuzată la radio și în televiziune poate fi necesară în sensul articolului 10 § 2 din Convenție. Deși a acceptat acest principiu în mod expres în hotărârile

VgT

și

TV Vest

(a se vedea și, de exemplu, cauza

Centro Europa 7 S.R.L.și Di Stefano împotriva Italiei

, citată mai sus), Curtea a decis totuși, în ambele, asupra caracterului disproporțional al modului de aplicare a interdicțiilor de către jurisdicțiile interne. Chestiunea de tranșat în prezenta cauză este aceea de a ști dacă interdicția nu a mers prea departe, ținând cont de scopul său enunțat mai sus și de marja de apreciere conferită Statului.

c)

Proporționalitate

113.

În vederea evaluării proporționalității acestei măsuri generale, Curtea a procedat mai întâi la o analiză a controalelor efectuate de Parlament și de instanțele naționale cu privire la necesitatea sa, controale ce sunt, pentru motivele enumerate în paragrafele 106-111 de mai sus, de o importanță crucială în prezenta cauză.

114.

Deși interdicția face parte integrantă din peisajul teledifuziunii din Regatul Unit încă din anii 1950, Comisia Neill a fost cea care a reexaminat-o și i-a confirmat necesitatea în raportul său din 1998. O Cartă Albă conținând interdicția propusă a fost publicată ulterior. Exact în această perioadă (anul 2001) a fost pronunțată hotărârea în cauza

VgT

(citată mai sus) și toate stadiile ulterioare ale examenului pre-legislativ au analizat într-o manieră aprofundată impactul hotărârii asupra compatibilității cu Convenția a interdicției propuse. Ulterior consultărilor pentru Carta Albă, un proiect de lege a fost publicat în anul 2002, însoțit de o notă explicativă detaliată cu privire la implicațiile hotărârii

VgT

. Toate organismele specializate care au fost consultate ulterior cu privire la proiectul de lege (Comisia mixtă pentru drepturile omului, Comisia mixtă asupra proiectului de lege, Comisia independentă asupra televiziunii și Comisia electorală) s-au pronunțat, pentru motivele expuse în detaliu mai sus [...], în favoarea menținerii interdicției, apreciind că aceasta era o măsură generală proporțională, chiar în lumina hotărârii

VgT

. Guvernul a jucat, prin intermediul DCMS, un rol important în această dezbatere, explicând frecvent și în detaliu rațiunile ce au determinat reținerea interdicției și pentru care a considerat-o ca fiind proporțională, mergând până la a face public avizul juridic pe care îl solicitase asupra chestiunii [...]. Legea din 2003, care a reluat interdicția ca atare, a beneficiat de sprijinul tuturor partidelor și a fost votată în unanimitate. În consecință, menținerea măsurii reprezenta punctul culminant al unei examinări excepționale făcute de către organele parlamentare cu privire la aspectele culturale, politice și juridice ale interdicției, ce se înscria în cadrul mai larg al reglementării libertății de exprimare cu privire la chestiuni de interes public la radio și televiziune în Regatul Unit. Cu ocazia acestei examinări, toate organele consultate au estimat că interdicția litigioasă constituia o restrângere necesară a drepturilor garantate de articolul 10.

115.

Această competență specifică a Parlamentului și amploarea consultării pre-legislative cu privire la compatibilitatea interdicției cu Convenția sunt două elemente ce explică gradul de deferență manifestat de instanțele interne față de decizia Parlamentului de a adopta interdicția (a se vedea, în special, paragrafele 15 și 24 de mai sus). În orice caz, proporționalitatea măsurii a fost dezbătută destul de detaliat în fața Înaltei Curți și a Camerei Lorzilor. Ambele instanțe au analizat jurisprudența relevantă a Curții și principiile decurgând din aceasta, au examinat pertinența hotărârii

VgT

(citată mai sus) și au aplicat jurisprudența amintită măsurii litigioase. Judecătorii din cadrul celor două instanțe au aprobat scopul interdicției și raționamentul avansat de legiuitor referitor la amploarea măsurii, toți conchizând că interdicția constituia o ingerință necesară și proporțională în exercitarea de către reclamată a drepturilor garantate de articolul 10 din Convenție.

116.

Curtea, în ceea ce o privește, acordă o importanță deosebită acestor controale exigente și pertinente efectuate de organele parlamentare și judiciare cu privire la regimul complex de reglementare a difuzării la radio și la televiziune a mesajelor politice pe teritoriul Regatului Unit, precum și opiniei acestor organe cu privire la necesitatea măsurii generale pentru a împiedica denaturarea dezbaterilor de importanță crucială asupra unor chestiuni de interes public și, prin aceasta, slăbirea procesului democratic.

117.

Mai mult, Curtea apreciază ca important faptul că interdicția a fost circumscrisă riscului de denaturare pe care Statul urmărea să îl evite, cu un minimum de atingere adusă libertății de exprimare. Prin urmare, ea se aplică numai publicității în considerarea naturii sale intrinseci părtinitoare (

Murphy

, § 42, citată mai sus), publicității plătite, dat fiind pericolul accesului inegal bazat criterii de putere financiară și publicității politice (așa cum a fost explicat în paragraful 99 de mai sus), întrucât s-a considerat că aceasta se situează chiar în centrul procesului democratic. Printre altele, interdicția este limitată la anumite media (radioul și televiziunea), considerate drept cele mai influente și costisitoare, piatra de temelie a sistemului de reglementare supus atenției Curții. Limitele stabilite pentru o interdicție constituie factori importanți în aprecierea proporționalității sale (

Mouvement raëlien suisse împotriva Elveției

[MC], § 75, citată mai sus). Prin urmare, reclamantei îi rămân la dispoziție o varietate de media, așa cum sunt expuse în paragraful 124 de mai jos.

118.

În orice caz, reclamanta a contestat raționamentul ce a stat la baza opțiunii legiuitorului cu privire la domeniul de aplicare al interdicției.

119.

În primul rând, ea a susținut, făcând trimitere la paragraful 77 din hotărârea

VgT

, că limitarea interdicției la radio și la televiziune era lipsită de logică, prin comparație cu influența noilor media, cum ar fi internetul. Curtea însă apreciază că o distincție bazată pe influența specifică a radioului și a televiziunii nu este lipsită de temei. Astfel, ea recunoaște efectul puternic și imediat al radioului și al televiziunii, impact întărit de faptul că ele rămân două surse continue și familiare de divertisment în cadrul intimității căminului. (

Jersild împotriva Danemarcei

, § 31,

Murphy împotriva Irlandei

, § 74,

TV Vest

, § 60 și

Centro Europa 7 S.R.L. și Di Stefano împotriva Italiei

,

120.

În al doilea rând, reclamanta a susținut, în contradictoriu cu Guvernul, că publicitatea difuzată la radio și la televiziune încetase să fie mai costisitoare față de cea difuzată în alte media. Curtea apreciază că este suficient să se constate, așa cum a făcut-o judecătorul Ousley în cadrul procedurii din fața Înaltei Curți (a se vedea paragraful 17 de mai sus), că publicitatea difuzată la radio și la televiziune se bucură de un avantaj de care atât anunțătorii, cât și difuzorii de media sunt conștienți și pentru care primii ar plăti oricând acestora din urmă sume importante, dincolo de posibilitățile financiare ale celor mai multe ONG-uri ce doresc să participe la dezbaterea publică.

121.

În al treilea rând, reclamanta a afirmat că atribuirea către partidele politice a unui timp de antenă gratuit pentru difuzarea de mesaje politice și electorale sau de mesaje în contextul campaniilor publicitare nu constituia un element pertinent pentru evaluarea proporționalității interdicției. Curtea apreciază că, dimpotrivă, înlesnirea controlată a interdicției pentru organe ce sunt în centrul procesului democratic reprezintă un factor de care trebuie să țină cont cu ocazia evaluării echilibrului global rezultat din aplicarea măsurii generale (a se vedea paragrafele 106-111 de mai sus), chiar dacă acesta nu o privește în mod direct pe reclamantă.

122.

În al patrulea rând, reclamanta a susținut că Guvernul ar fi putut restrânge domeniul de aplicare al interdicției pentru a permite grupurilor de apărare a cauzelor sociale să plaseze anunțuri publicitare în afara perioadelor electorale. Autoritățile parlamentare și judiciare au acceptat validitatea argumentelor ce militau împotriva unei interdicții mai puțin restrictive, dintre care Guvernul a evocat, în fața Curții, două preocupări ce puteau da naștere la două tipuri de riscuri: riscul de abuz și riscul de arbitrariu. Primul risc ține în principal de competența autorităților interne în ce privește evaluarea sa (a se vedea paragraful 108 de mai sus); în legătură cu cel de-al doilea risc, Curtea consideră ca întemeiată preocuparea referitoare la opțiunea preconizată de reclamantă, în sensul că aceasta ar putea incita organismele puternice din punct de vedere financiar să creeze grupuri de apărare a cauzelor sociale special pentru a-și transmite ideile. Plafonarea cheltuielilor publicitare ar putea fi ușor dejucată de aceste organisme care ar acumula timp de antenă creând un număr mare de grupuri cu interese similare. De asemenea, Curtea apreciază ca justificată temerea că o interdicție ce ar presupune o distincție de la caz la caz între fiecare anunțător și fiecare anunț publicitar nu ar fi un mijloc eficace pentru atingerea scopului urmărit. Având în vedere complexitatea cadrului de reglementare, această formă de control ar putea conduce în special la incertitudine, litigii, costuri și întârzieri, precum și la acuzații de discriminare și de arbitrariu, toate acestea fiind motive care pot justifica adoptarea unei măsuri generale. Prin urmare, era absolut normal ca Guvernul să se teamă că opțiunea propusă ca alternativă nu ar fi aplicabilă în practică și că ar putea compromite principiul imparțialității rețelelor de radio și de televiziune, o piatră de temelie a cadrului de reglementare analizat în prezenta cauză (a se vedea paragrafele 62-64 de mai sus).

123.

Pe deasupra, Curtea subliniază lipsa existenței unui consens la nivelul Statelor membre cu privire la modalitatea de reglementare a publicității politice plătite la radio și la televiziune [...], aspect asupra căruia părțile au căzut de acord. Curtea reamintește că lipsa unui consens între Statele membre ar putea fi un argument în favoarea unei marje de apreciere mai largi decât cea recunoscută în mod normal Statelor raportat la restricțiile libertății de exprimare asupra unor subiectele de interes public. (

Hirst împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (nr. 2)

[MC], § 81 și

TV Vest

, § 67, ambele citate mai sus, precum și

Société de conception de presse et d’édition și Ponson împotriva Franței

, nr. 26935/05, §§

57 și 63, 5 martie 2009). Este adevărat că EPRA a recomandat ca datele comparative să fie utilizate cu prudență în acest context [...]. În același timp, deși în prezent se conturează o tendință de abandon a interdicțiilor cu domeniu larg de aplicare, Statele membre continuă să reglementeze aceste forme de publicitate prin recurgerea la o varietate considerabilă de forme, ceea ce reflectă multitudinea de diferențe ce pot fi constatate în dezvoltarea istorică, în diversitatea culturală, în gândirea politică și, prin urmare, în viziunea democratică a acelor State (

Scoppola împotriva Italiei

(nr.

3) [MC], citată mai sus, § 83). Lipsa unui consens în acest domeniu este de așa natură, încât Comitetul Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, cu ocazia examinării problemei publicității plătite la radio și la televiziune în 1999 și, respectiv, în 2007, s-a abținut de la a face recomandări cu privire la poziția comună de adoptat în cauză [...]. Această lipsă de consens are drept consecință lărgirea marjei de apreciere ce este recunoscută în domeniul restricțiilor asupra libertății de exprimare cu privire la subiecte de interes public.

124.

În sfârșit, Curtea consideră că impactul pe care l-a avut interdicția asupra situației reclamantei nu cântărește mai greu decât argumentația convingătoare, expusă mai sus, cu privire la necesitatea măsurii generale (paragraful 109 de mai sus).

În acest sens, Curtea notează că reclamanta are la dispoziție alte mijloace de comunicare și amintește că această posibilitate este un factor-cheie pentru evaluarea proporționalității unei restricții asupra accesului la alte media potențial utile (

Appleby și alții împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord

, nr. 44306/98, § 48, ECHR 2003

‑

VI și

Mouvement raëlien suisse împotriva Elveției

,

citată mai sus, §§ 73-75). ONG-ul reclamant are în continuare acces la programele de dezbateri asupra unor chestiuni de natură politică difuzate la radio și la televiziune (și anume orice emisiuni în afara publicității plătite). De asemenea, reclamanta are posibilitatea de a-și plasa oricând publicitatea prin aceste canale media cu privire la subiecte apolitice, dacă își constituie o subdiviziune caritabilă în acest scop, demers în legătură cu care nu s-a stabilit că ar presupune costuri prohibitive. Un alt aspect important este accesul liber al reclamantei, pentru difuzarea mesajelor sale, la mijloace de comunicare altele decât radioul și televiziunea, în principal presa scrisă și internetul (inclusiv rețelele de socializare), ea putând chiar să organizeze demonstrații și să distribuie postere și flyer-e. Deși nu s-a dovedit până acum că internetul, cu rețelele sale de socializare, ar fi mai influent decât radioul și televiziunea în Statul pârât (paragraful 119 de mai sus), aceste noi forme de media rămân niște instrumente puternice de comunicare, ce pot facilita reclamantei, într-un mod semnificativ, atingerea propriilor obiective.

125.

În consecință, Curtea apreciază că argumentele avansate de autorități pentru a justifica interdicția asupra campaniei publicitare a reclamantei sunt pertinente și suficiente. Interdicția nu poate fi considerată, prin urmare, ca o ingerință disproporționată în dreptul reclamantei la libertatea de exprimare. Așadar, Curtea constată că nu a existat o încălcare a articolului 10 din Convenție.

PENTRU ACESTE MOTIVE, CURTEA

1.

Declară,

în unanimitate, că cererea este admisibilă;

2.

Hotărăște

, cu nouă voturi contra opt, că nu a existat o încălcare a articolului 10 din Convenție.

Redactată în engleză și în franceză și pronunțată în ședința publică din 22 aprilie 2013, în temeiul articolului 77 §§ 2 și 3 din Regulamentul Curții.

Michael O’Boyle

Dean Spielmann

Grefier adjunct

Președinte

În conformitate cu articolele 45 § 2 din Convenție și 74 § 2 din Regulamentul Curții, la prezenta hotărâre sunt anexate următoarele opinii separate:

-

opinia concordantă a judecătorului Bratza;

-

opinia comună discordantă a judecătorilor Ziemele, Sajo, Kalaydjiyeva, Vučininć și De Gaetano;

-

opinia discordantă a judecătoarei Tulkens, căreia i s-au alăturat judecătorii Spielmann și Laffranque.

D.S.

M.O.B.

Opiniile separate nu au fost traduse, dar ele se regăsesc, în engleză și în franceză, în cuprinsul versiunilor lingvistice oficiale ale hotărârii, ce pot fi consultate în baza de date HUDOC a Curții Europene a Drepturilor Omului

.

©

Consiliul Europei/Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 2013.

Limbile oficiale ale Curții Europene a Drepturilor Omului sunt engleza și franceza. Prezenta traducere a fost realizată cu sprijinul Fondului Fiduciar pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei (

www.coe.int/humanrightstrustfund

). Ea nu obligă în niciun fel Curtea, care, de altfel, nu își asumă răspunderea pentru calitatea acesteia. Traducerea poate fi descărcată din baza de date HUDOC a Curții Europene a Drepturilor Omului (

http://hudoc.echr.coe.int

) sau din oricare altă bază de date în care Curtea a făcut această traducere disponibilă. Traducerea poate fi reprodusă în scop necomercial, condiția fiind ca titlul cauzei să fie citat în întregime, împreună cu referirea la dreptul de autor menționat anterior și la Fondul Fiduciar pentru Drepturile Omului. Dacă intenționați să folosiți vreun fragment din această traducere în scop comercial, vă rugăm să contactați

[email protected]

.

©

Council of Europe/ European Court of Human Rights, 2013

The official languages of the European Court of Human Rights are English and French. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (

www.coe.int/humanrightstrustfund

). It does not bind the Court, nor does the Court take any responsibility for the quality thereof. It may be douwloaded from the HUDOC case-law database of the European Court of Human Rights (

http://hudoc.echr.coe.int

) or from any other database with which the Court has share it. It may be reproduced for non-commercial purposes on condition that the full title of the case is cited, together with the above copyright indication and reference to the Human Rights Trust Fund. If it is intended to use any part of this translation for commercial purposes, please contact

[email protected]

.

©

Conseil de l’Europe/ Cour Européenne des Droits de l’Homme, 2013

Les langues officielles de la Cour Européenne des Droits de l’Homme sont le français et l’anglais. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (

www.coe.int/humanrightstrustfund

). Elle ne lie pas la Cour, et celle-ci décline toute responsabilité quant à sa qualité. Elle peut étre téléchargée à partir de HUDOC, la base de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (

http://hudoc.echr.coe.int

) où de toute autre base de données à laquelle HUDOC l’a communiquée. Elle peut etre reproduite à des fins non commerciales, sous reserve que le titre de l’affaire soit cité en entier et s’accompagne de l’indication de copyright ci-dessus ainsi que la référence au Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme. Toute personne souhaitant se servir de tout ou partie de la présente traduction à des fins commerciales est invitée à le signaler à l’adresse suivante:

[email protected]

.