3ra-54/24 — Anularea actulului administrativ

În data de 04 august 2022, Tatiana Sîrbu, a înaintat o acțiune de contencios administrativ, concretizată la data de 16 septembrie 2022 împotriva Inspectoratului General al Poliției și Ministerul Afacerilor Interne solicitând: - anularea refuzului la cererea prealabilă nr.34/62 -1264 din 19.07.2022 și a refuzului la cererea prealabilă nr.44/10-3009 din 25.07.2022; - anularea ordinului nr.46c/ef. din 06.07.2022 cu privire la încetarea raportului de serviciu; - obligarea emiterii actului administrativ individual privind restabilirea în funcția deținută; - achitarea salariului pentru perioada privării de dreptul de a munci începând cu data încetării raportului de serviciu și până la data restabilirii în funcție deținută anterior; - compensarea cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii reclamanta a informat că, ordinul de încetare a raportului de serviciu este neîntemeiat și lovit de nulitate. Aceasta arată că a activat continuu în cadrul organelor afacerilor interne începând cu 8 iunie 2001, iar raporturile sale de serviciu au fost încetate la 8 decembrie 2017 în temeiul art. 38 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 288/2016, ca urmare a lichidării entității sau reducerii postului. Ulterior însă, prin ordinul IGP nr. 132 c/ef. din 12 decembrie 2017, reclamanta a fost reangajată într-o funcție publică cu statut special în cadrul IGP al MAI, fără ca ordinul de numire să prevadă un termen determinat al raportului de serviciu, ceea ce confirmă caracterul nedeterminat al acestuia și lipsa temeiului legal pentru încetarea ulterioară.

Reclamanta a notat că temeiul invocat de pârât pentru încetarea raporturilor de serviciu la data de 7 iulie 2022 este art. 38 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 288/2016, care prevede posibilitatea încetării raportului de serviciu după acumularea vechimii în muncă necesare pentru obținerea dreptului la pensie. Totodată, legea stabilește că, în cazul întrunirii acestor condiții, raportul de serviciu poate fi prelungit, prin acordul comun al părților, pe o perioadă determinată, fără ca această prevedere să instituie un caracter obligatoriu al încetării raportului de serviciu. 2

Reclamanta susține că încetarea raportului său de serviciu a avut loc ca urmare a unei interpretări greșite și restrictive a normelor legale aplicabile funcționarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. În opinia sa, pârâtul a aplicat în mod eronat prevederile art.38 alin.(1) lit.c) din Legea nr.288/2016, fără a corela aceste dispoziții cu cele ale legislației speciale privind pensiile militarilor și ale funcționarilor publici cu statut special, precum și cu normele generale ale dreptului muncii.

Astfel, începând cu 1 ianuarie 2017, stabilirea și plata pensiilor nu mai sunt efectuate de către Ministerul Afacerilor Interne, ci de Casa Națională de Asigurări Sociale, conform modificărilor legislative introduse prin Legea nr.282/2016 și art.48 din Legea nr.1544/1993. Prin urmare, condiția prevăzută de art.38 alin.(4) din Legea nr.288/2016, referitoare la stabilirea pensiei de către MAI ca temei pentru limitarea prelungirii raportului de serviciu la maximum 5 ani, nu mai este aplicabilă în forma interpretată de pârâtă.

Totodată, reclamanta a subliniat că pârâtul nu a justificat în mod clar ce tip de „vechime în muncă” a fost avut în vedere la încetarea raportului de serviciu. Aceasta precizează că vechimea sa efectivă în serviciul din cadrul Ministerului Afacerilor Interne este de 21 ani, 00 luni și 20 de zile, în timp ce vechimea totală în muncă, incluzând perioadele asimilate, este de 26 ani, 02 luni și 09 zile. Or, potrivit Legii nr.1544/1993, dreptul la pensie este condiționat exclusiv de vechimea în serviciu militar sau în organele afacerilor interne, și nu de vechimea totală în muncă, astfel cum a fost aplicată de pârât.

Reclamanta a mai arătat că dispozițiile legale privind pensia pentru vechime în serviciu prevăd atât condițiile de acordare, cât și modul de calcul al acesteia, inclusiv majorarea cuantumului pensiei pentru fiecare an complet de vechime în serviciu peste pragul minim stabilit de lege. În situația sa, prin încetarea raportului de serviciu înainte de acumularea unui an complet suplimentar de vechime, pârâtul a lipsit-o de posibilitatea legală de a beneficia de aceste majorări, precum și de dreptul la indemnizația unică prevăzută de art.49 din Legea nr.288/2016, al cărei cuantum este stabilit în funcție de vechimea calendaristică în organele de ordine publică.

De asemenea, reclamanta a invocat faptul că pârâtul a ignorat prevederile art.19 din Legea nr.288/2016, care stabilesc limita de vârstă de 55 de ani pentru ofițeri și permit menținerea în funcția publică cu statut special peste această limită, prin prelungiri anuale, pentru o perioadă totală de până la 5 ani, cu condiția aptitudinii medicale. Interpretarea aplicată de pârât a condus, în mod nejustificat, la restrângerea acestui drept și la încetarea prematură a raportului de serviciu.

În același timp, reclamanta susține că data încetării raportului de serviciu a fost stabilită arbitrar, fără o motivare clară și fără respectarea regulilor privind calcularea vechimii și a pensiei pentru un an complet de serviciu, astfel cum sunt prevăzute de Hotărârea Guvernului nr.78/1994, dar 3 și fără a ține cont de derogările instituite prin dispozițiile Comisiei pentru Situații Excepționale.

În final, reclamanta a menționat că a formulat cerere prealabilă prin care a solicitat anularea actului administrativ individual defavorabil, însă aceasta a fost respinsă ca inadmisibilă atât de Inspectoratul General al Poliției, cât și de Ministerul Afacerilor Interne, fără analizarea pe fond a argumentelor invocate, ceea ce contravine principiilor legalității și accesului efectiv la justiție.

Iar ca efect al admiterii acțiunii, având în vedere caracterul executoriu al hotărârii, Tatiana Sîrbu s-a considerat repusă în funcția anterior deținută, cu achitarea plăților salariale pentru perioada absenței forțate de la locul de muncă, începând cu 06 iulie 2022 până la data pronunțării hotărârii judecătorești, 19 decembrie 2022. În partea obligării emiterii actului administrativ individual cu privire la restabilirea Tatianei Sîrbu în funcția anterior deținută și compensării cheltuielilor de judecată, s-a respins.

Prin încheierea Judecătoriei Chișinău (sediul Râșcani) din 15 februarie 2023, s-a admis cererea formulate de către Tatiana Sîrbu, cu privire la explicarea hotărârii Judecătoriei Chișinău (sediul Râșcani) din 19 decembrie 2022, și s-a explicat dispozitivul hotărârii Judecătoriei Chișinău (sediul Râșcani) din 19 decembrie 2022, după cum urmează: - în partea admiterii pretenției de anulare a ordinul Inspectoratului General al Poliției nr. 46c din 06 iulie 2022 ,,Cu privire la încetarea raportului de serviciu”, hotărârea are caracter executoriu, și în acest sens Tatiana Sîrbu se consideră repusă în funcția anterior deținută, din momentul pronunțării hotărârii - 19 decembrie 2022. - referitor la achitarea plăților salariale pentru perioada absenței forțate de la locul de muncă, hotărârea se execută imediat, în condițiile art. 256 alin. (1) CPC, adică, Tatianei Sîrbu, i se achită, la data pronunțării hotărârii - 19 decembrie 2022, mărimea unui salariu mediu.

În motivarea soluției, instanța de apel a reținut că, soluția primei instanțe este legală și temeinică, întrucât actul administrativ de eliberare din funcție a fost emis cu încălcarea gravă a procedurii administrative și fără respectarea garanțiilor minime prevăzute de Codul administrativ. În speță, autoritatea publică a inițiat din oficiu o procedură administrativă cu finalitate defavorabilă reclamantei, fiind astfel obligată să respecte cerințele de transparență, informare, audiere și motivare.

În acest sens, instanța de apel a constatat că informările din 15 iunie 2022 și 29 iunie 2022 nu pot fi calificate drept audieri în sensul art. 94 Cod administrativ, întrucât acestea au avut un caracter exclusiv unilateral și formal. Reclamantei nu i-a fost oferită o posibilitate reală și efectivă de a-și expune poziția cu privire la temeiurile încetării raportului de serviciu, la aplicarea garanțiilor legale privind prelungirea raporturilor de muncă sau la efectele juridice ale unei eventuale încetări. Simpla notificare privind existența unui raport intern și condiționarea continuării raportului de muncă de depunerea imediată a unei cereri scrise nu echivalează cu exercitarea dreptului la audiere.

Totodată, Curtea de apel a reținut că ordinul nr. 46c/ef din 06 iulie 2022 nu întrunește cerințele legale de motivare ale unui act administrativ individual defavorabil. Instanța a arătat că indicarea formală a art. 38 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 288/2016 și menționarea pretinsului refuz al reclamantei de a prelungi raportul de serviciu nu sunt suficiente pentru a înțelege raționamentul autorității. Actul nu explică ce tip de vechime a fost avut în vedere, de ce a fost declanșată procedura de încetare la acel moment concret și care sunt considerentele de oportunitate ce au justificat exercitarea dreptului discreționar al autorității publice.

Un argument esențial reținut de instanța de apel a vizat conduita anterioară a angajatorului, potrivit susținerilor autorității, reclamanta ar fi acumulat vechimea necesară pentru pensionare încă la 15 februarie 2020, însă 5 raporturile de serviciu au continuat neîntrerupt timp de peste doi ani, fără obiecții din partea vreuneia dintre părți. Această împrejurare a fost apreciată ca o manifestare tacită de voință în sensul continuării raportului de serviciu, incompatibilă cu susținerea ulterioară a unei încetări automate sau inevitabile a raportului de muncă.

Instanța de apel a respins expres argumentul apelantului potrivit căreia lipsa unei cereri scrise de prelungire ar constitui, prin ea însăși, un refuz neechivoc al reclamantei. O asemenea obligație nu este prevăzută de nicio normă imperativă, iar sarcina formulării unei cereri scrise nu poate fi transferată unilateral asupra funcționarului, în lipsa unui temei legal expres. Dimpotrivă, continuarea raporturilor de muncă în fapt, cu acordul tacit al părților, produce efecte juridice, conform principiilor consacrate inclusiv în legislația muncii.

Cu referire la fondul cauzei, Curtea de Apel a reținut alegațiile primei instanțe și a concluzionat că, art. 38 alin. (1) lit. c) și alin. (4) din Legea nr. din 16 decembrie 2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, distinge două circumstanțe ce pot determina eliberarea din funcție: acumularea vechimii care dă dreptul la pensie și lipsa acordului comun de prelungire a raportului de serviciu.

Totodată, Completul judiciar a apreciat ca declarativă afirmația apelantului, Inspectoratul General al Poliției, potrivit căreia lipsa unei cereri scrise din partea Tatianei Sîrbu ar echivala cu refuzul acesteia de a prelungi raporturile de serviciu, întrucât apelantul nu a invocat nicio normă care să impună o asemenea obligație, iar art. 83 alin. (4) din Codul muncii prevede că, dimpotrivă, continuarea raporturilor de muncă fără obiecții reprezintă acordul tacit al părților de prelungire a acestora.

În final, Curtea de Apel Chișinău a reținut că, în condițiile constatării ilegalității ordinului de eliberare din funcție, consecința firească este restabilirea reclamantei în funcția anterior ocupată și repararea prejudiciului material cauzat prin privarea ilegală de posibilitatea de a munci. Instanța de apel a confirmat că prima instanță a aplicat corect normele dreptului muncii privind repunerea în funcție și acordarea salariului pentru perioada absenței forțate, iar criticile apelantului nu sunt de natură să răstoarne concluziile la care s-a ajuns.

Inspectoratul General al Poliției susține că instanțele inferioare au interpretat eronat normele Codului administrativ și au ajuns, în mod greșit, la concluzia ilegalității actului administrativ contestat.

Recurentul consideră că încetarea raportului de serviciu al reclamantei s-a produs ca efect direct al acumulării vechimii în muncă ce permite dreptul la pensie, situație care, potrivit art. 38 alin. (1) lit. c) și alin. (3) din Legea nr. 288/2016, atrage încetarea raportului de serviciu independent de voința părților. Totodată, recurentul subliniază că reclamanta a fost informată de două ori despre posibilitatea exprimării acordului pentru prelungirea raportului de serviciu, însă nu a manifestat nicio reacție, ceea ce ar justifica emiterea ordinului de eliberare din funcție.

În al doilea rând, Inspectoratul General al Poliției susține că actul administrativ contestat este suficient motivat, întrucât face trimitere expresă la temeiurile legale aplicabile, respectiv art. 38 alin. (1) lit. c) coroborat cu alin. (3) din Legea nr. 288/2016. În opinia recurentului, instanțele inferioare nu au indicat concret ce elemente suplimentare de motivare ar fi fost necesare, iar calificarea actului ca fiind nemotivat este una declarativă și nefundamentată juridic.

În ceea ce privește argumentul referitor la continuarea raportului de muncă după data la care reclamanta ar fi acumulat vechimea necesară pentru pensionare, recurentul consideră că instanțele au interpretat eronat această situație ca un consimțământ tacit al angajatorului pentru prelungirea raportului de serviciu. Inspectoratul General al Poliției arată că, în cadrul instituției, nu există un mecanism dedicat monitorizării zilnice a vechimii fiecărui angajat, iar Direcția management resurse umane poate lua cunoștință despre întrunirea condițiilor de pensionare cu întârziere. În cazul reclamantei, instituția ar fi aflat despre acumularea vechimii abia la 15 iunie 2022, deși aceasta ar fi fost realizată încă în februarie 2020.

Recurentul susține că o asemenea omisiune nu poate fi calificată drept consimțământ tacit, întrucât consimțământul presupune o manifestare de voință expresă sau implicită, și nu lipsa de reacție determinată de necunoașterea situației de fapt. Prin urmare, continuarea raportului de muncă nu ar putea produce efectul juridic al prelungirii acestuia prin acord tacit.

La data de 19 septembrie 2024, Ministerul Afacerilor Interne, reprezentat de Scalețchii Vasile a depus referință prin care a informat că susține recursul depus Inspectoratul General al Poliției și solicită casarea deciziei instanței de apel, cât și casarea hotărârii instanței de fond, cu emiterea unei noi decizii prin care acțiunea depusă de Sîrbu Tatiana să fie respinsă ca neîntemeiată. 7

Art. 245 din Codul administrativ: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiţie în termen de două luni de la pronunţarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabileşte un alt termen.”

Art. 2451 alin. (1) din Codul administrativ: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenţei uniforme a Curţii Supreme de Justiţie; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudenţa Curţii Supreme de Justiţie; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanţa nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea competenţei jurisdicţionale.”

Art. 246 alin. (1) şi (2) lit. h) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiţie examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conţine sumar faptele cauzei, motivele şi temeiul inadmisibilităţii, se publică pe pagina web oficială a Curţii Supreme de Justiţie şi se comunică părţilor. Recursul se declară inadmisibil în special când: recursul este vădit neîntemeiat.”

Cererea de recurs motivat a fost depusă la data de 11 ianuarie 2024. Prin urmare, se atestă că recursul a fost formulat în conformitate cu prevederile art. 245 din Codul administrativ.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie reţine că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar şi cerinţa de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile şi esenţiale încălcări de drept procedural şi material capabile să răstoarne deciziile instanţei de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curţii de Apel ca primă instanţă într-o eventuală examinare în fond şi invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curţii Supreme de Justiţie notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conţină o motivare convingătoare şi întemeiată în condiţiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanţele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului şi filtrului de admisibilitate.

În acest caz, instanţa de recurs atestă că, cererea de recurs depusă de Inspectoratul General al Poliției nu conține o motivare convingătoare și întemeiată. Criticile din recurs se limitează doar la expunerea fondului cauzei, care au fost analizate și apreciate de către instanța de apel.

Or, instanța de apel a examinat în mod detaliat argumentele apelantului referitoare la pretinsa inexistență a obligației de audiere a reclamantei, suficiența motivării actului administrativ, caracterul imperativ al încetării raportului de serviciu după acumularea vechimii necesare pentru pensionare, precum și lipsa unui consimțământ tacit la prelungirea raportului de serviciu, oferindu-le un răspuns explicit și motivat în considerentele deciziei pronunțate.

Astfel, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție subliniază că, admisibilitatea recursului trebuie analizată în contextul rolului și funcției legale atribuite instanței judecătorești supreme, care constau, în principal, în asigurarea aplicării și interpretării unitare a legii în soluționarea cauzelor de contencios administrativ. În acest sens, orice cerere de recurs trebuie să fie motivată în concordanță cu aceste principii fundamentale, pentru a trece filtrul de admisibilitate şi a avea succes.

În acest context, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (a se vedea hotărârile CtEDO Golder c. Regatul Unit, 1975, §38; Stanev c. Bulgariei [MC], 2012, §230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privinţă de o 9 anumită marjă de apreciere (a se vedea hotărârea CtEDO Luordo c. Italiei, 2003, §85). Condiţiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (a se vedea hotărârea CtEDO Levages Prestations Services c. Franţei, 1996, §45).

Curtea de la Strasbourg a mai reiterat că modul de aplicare a art. 6 din CEDO procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de specificul acestor proceduri, urmând a se ține cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național şi de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (a se vedea hotărârea CtEDO Botten c. Norvegiei, 1996, §39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac şi procedurile care implică doar chestiuni de drept, şi nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea hotărârea CtEDO Helmers c. Suediei, 1991, §31, 36).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 şi art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Inspectoratul General al Poliției. Încheierea este irevocabilă. Președinte Diana Stănilă Judecători Gheorghe Stratulat Ana Cucerescu 10