3d-28/23 — Contestarea actului administrativ

Din materialele cauzei rezultă că, la data de 13 iulie 2023, reclamantul a depus o plângere la Consiliul Superior al Procurorilor, solicitând inițierea procedurii disciplinare în privința persoanelor menționate, invocând pretinse abateri disciplinare comise în cadrul examinării cauzei penale nr. 2020970529.

Plângerea reclamantului a fost inclusă pe ordinea de zi a ședinței Consiliului Superior al Procurorilor din 04 august 2023, fiind examinată în ședință publică, cu participarea acestuia. În urma deliberării, Consiliul Superior al Procurorilor a adoptat hotărârea de respingere ca inadmisibilă a adresării.

Nefiind de acord cu soluția adoptată, la data de 04 august 2023, reclamantul a înaintat prezenta acțiune în contencios administrativ, solicitând anularea hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor și obligarea acestuia la inițierea procedurii disciplinare. A. Poziţia reclamantului Constantin Lungu (f.d. 1-3).

Reclamantul, Lungu Constantin, susține că, la data de 13 iulie 2023, a depus la Consiliul Superior al Procurorilor o plângere privind atragerea la răspundere disciplinară a adjunctului interimar al Procurorului-șef al Procuraturii Anticorupție, Ion Munteanu, plângere înregistrată cu nr. 2120.

Ulterior, prin scrisoarea nr. 1-124s/23-1858 din 17 iulie 2023, semnată de Președintele Consiliului Superior al Procurorilor, Angela Motuzoc, reclamantul 2 a fost informat că aspectele invocate vor fi examinate de plenul Consiliului, prin prisma normelor referitoare la răspunderea disciplinară a Procurorului General.

Potrivit ordinii de zi a ședinței Consiliului Superior al Procurorilor din 04 august 2023, adresarea reclamantului a fost inclusă spre examinare. În cadrul acestei ședințe, la care reclamantul a participat, plenul Consiliului a decis respingerea ca inadmisibilă a adresării depuse.

Reclamantul consideră că această hotărâre este neîntemeiată și ilegală, întrucât nu conține o motivare corespunzătoare, contrar prevederilor pct. 7.7 din Regulamentul Consiliului Superior al Procurorilor, aprobat prin Hotărârea nr.12- 225/16 din 14 septembrie 2016 a CSP. În opinia sa, lipsa motivării confirmă temeinicia plângerii depuse și indică asupra examinării superficiale a acesteia.

Prin urmare, reclamantul susține că se impune anularea hotărârii contestate și obligarea Consiliului Superior al Procurorilor să inițieze procedura disciplinară în privința lui Ion Munteanu, în baza plângerii depuse la 13 iulie 2023. B. Poziţia pârâtului – Consiliul Superior al Procurorilor (f.d. 31-33)

Prin referinţa depusă la data de 16 mai 2024, Consiliul Superior al Procurorilor a calificat pretențiile înaintate de reclamantul Lungu Constantin drept inadmisibile și a invocat, în susținerea poziției sale, mai multe argumente.

Astfel, raportat la solicitarea reclamantului privind dispunerea inițierii procedurii disciplinare în privința Procurorului General interimar, Ion Munteanu, pârâtul a reținut că în acțiunile acestuia nu au fost stabilite bănuieli sau temeiuri rezonabile care să demonstreze comiterea unor abateri disciplinare susceptibile de angajarea răspunderii conform legislației în vigoare.

Consiliul Superior al Procurorilor a subliniat că angajarea răspunderii disciplinare este condiționată de întrunirea cumulativă a elementelor constitutive, și anume: existența faptei ilicite, vinovăția și legătura de cauzalitate dintre faptă și rezultatul produs, iar vinovăția trebuie demonstrată în mod cert, în baza probatoriului administrat.

Totodată, pârâtul a menționat că au fost analizate în mod detaliat aspectele invocate de reclamant, acestea fiind raportate la situația de fapt și la normele de drept incidente. S-a reținut că doar acele erori evidente, lipsite de orice justificare și aflate în contradicție vădită cu dispozițiile legale pot atrage răspunderea disciplinară, în special dacă sunt săvârșite cu intenție, abuz deliberat sau neglijență gravă ori repetată, circumstanțe care nu au fost confirmate în cauza examinată. 3

Din explicațiile reclamantului, pârâtul a constatat că nu sunt întrunite toate condițiile necesare angajării răspunderii disciplinare, inclusiv forma vinovăției cerută de lege.

De asemenea, s-a arătat că etapa verificării sesizării presupune stabilirea faptelor imputate, a consecințelor acestora, a circumstanțelor în care au fost comise, precum și identificarea elementelor constitutive ale abaterii disciplinare. În acest context, s-a reiterat că abaterea disciplinară presupune o încălcare, cu vinovăție, a obligațiilor de serviciu sau a normelor de conduită profesională.

Pârâtul a mai invocat că răspunderea disciplinară a procurorilor are un caracter special, derivat din statutul lor profesional.

Referitor la temeiurile legale, Consiliul a indicat că, potrivit legislației aplicabile, procedura disciplinară în privința Procurorului General poate fi inițiată doar în anumite condiții și de subiecți expres prevăzuți de lege, în cazul existenței unor bănuieli rezonabile privind săvârșirea abaterilor disciplinare.

În același timp, s-a reținut că Procurorul General are competențe legale de organizare, coordonare și emitere a actelor administrative obligatorii pentru procurorii din subordine, iar acțiunile acestuia trebuie analizate și prin prisma acestor atribuții.

Consiliul a concluzionat că materialul probator administrat nu confirmă existența elementelor constitutive ale unei abateri disciplinare în acțiunile lui Ion Munteanu.

Totodată, pârâtul a menționat că argumentele reclamantului sunt de natură declarativă și nu sunt susținute prin probe, reprezentând o apreciere subiectivă a situației. S-a subliniat și faptul că legislația națională oferă mecanisme procedurale distincte pentru contestarea acțiunilor sau actelor procurorului în cadrul procesului penal, acestea urmând a fi utilizate în mod prioritar.

În final, pârâtul a invocat jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, arătând că dreptul de acces la justiție nu este unul absolut și poate face obiectul unor limitări rezonabile.

Prin urmare, Consiliul Superior al Procurorilor a solicitat instanței de judecată declararea inadmisibilității acțiunii înaintate de reclamantul Lungu Constantin. C. Poziţia părţilor în şedinţă publică

În cadrul şedinţei de judecată, reclamantul Constantin Lungu nu s-a prezentat, depunând o cerere prin care a solicitat examinarea cauzei în lipsa sa (f.d. 48). 4

Reprezentantul pârâtului, Consiliul Superior al Procurorilor, Iulian Gainaru în cadrul ședinței de judecată nu a recunoscut acţiunea şi a susţinut poziţia expusă în referinţă.

Reprezentantul persoanei terțe, Procuratura Generală, deși citat legal nu s- a prezentat în ședința de judecată.

Art. 10 alin. (1) Cod administrativ: „Actul administrativ individual este orice dispoziţie, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin naşterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice de drept public.”

Art. 20 Cod administrativ: „Dacă printr-o activitate administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest drept poate fi revendicat printr-o acţiune în contencios administrativ, cu privire la care decid instanţele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios administrativ, conform prezentului cod.”

Art. 30 alin. (2) Cod administrativ: „Autorităţile publice nu pot întreprinde măsuri care să afecteze situaţiile juridice definitive sau drepturile dobîndite, decît în situaţii în care, în condiţiile stabilite de lege, acest lucru este absolut necesar pentru interesul public.”

Art. 85 alin. (3) Cod administrativ: „Autoritatea publică trebuie să stabilească din oficiu aspectele de fapt ale cazului care face obiectul procedurii, fără a se limita la dovezile şi afirmaţiile participanţilor. Pentru aceasta, autoritatea publică stabileşte scopul investigaţiilor necesare şi felul acestora.”

Art. 93 alin. (1) Cod administrativ: „Fiecare participant probează faptele pe care îşi întemeiază pretenţia.”

Art. 189 alin. (1) Cod administrativ: „Orice persoană care revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă a unei autorităţi publice poate înainta o acţiune în contencios administrativ.” 5

Art. 191 alin. (5) lit. a) Cod administrativ: „Curtea Supremă de Justiţie soluţionează: în primă instanţă, prin hotărâri irevocabile, acţiunile în contencios administrativ privind contestarea hotărârilor Consiliului Superior al Magistraturii şi ale Consiliului Superior al Procurorilor.”

Art. 195 Cod administrativ: „Procedura acţiunii în contenciosul administrativ se desfăşoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepţia art.169–171.”

Art. 16 alin. (1) Cod procedură civilă: „Hotărîrile, încheierile, ordonanţele şi deciziile judecătoreşti definitive, precum şi dispoziţiile, cererile, delegaţiile, citaţiile, alte adresări legale ale instanţei judecătoreşti, sînt obligatorii pentru toate autorităţile publice, asociaţiile obşteşti, persoanele oficiale, organizaţiile şi persoanele fizice şi se execută cu stricteţe pe întreg teritoriul Republicii Moldova.”

Art. 123 alin. (2) Cod procedură civilă: „Faptele stabilite printr-o hotărîre judecătorească irevocabilă într-o cauză civilă soluţionată anterior în instanţă de drept comun sau în instanţă specializată sînt obligatorii pentru instanţa care judecă cauza şi nu se cer a fi dovedite din nou şi nici nu pot fi contestate la judecarea unei alte cauze civile la care participă aceleaşi persoane.”

Art. 206 alin. (1) lit. b) Cod administrativ: „O acţiune în contencios administrativ poate fi depusă pentru obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ individual (acţiune în obligare).”

Art. 219 alin. (3) Cod administrativ: „Instanţa de judecată nu are dreptul să depăşească limitele pretenţiilor din acţiune, însă, totodată, nu este legată de textul cererilor formulate de participanţii la proces.”

Art. 224 alin. (1) lit. f) Cod administrativ: „Examinînd acţiunea în contencios administrativ în fond, instanţa de judecată adoptă una dintre următoarele hotărîri: respinge acţiunea ca fiind neîntemeiată, dacă nu sînt îndeplinite condiţiile de adoptare a unei hotărîri prevăzute la lit.a)–e).”

Art. 262 alin. (5) Cod procedură penală: „Examinarea sesizărilor despre infracţiunile comise de către Procurorul General se face de către un procuror desemnat de Consiliul Superior al Procurorilor.”

Art. 270 alin. (7) Cod procedură penală: 6 „Urmărirea penală împotriva Procurorului General se porneşte de către procurorul desemnat de Consiliul Superior al Procurorilor.

Art. 38 lit. e), e1) din Legea nr. 3 cu privire la Procuratură din 25 februarie 2016: „Constituie abatere disciplinară: e) încălcarea gravă a legii (în vigoare la data sesizării – 13 iulie 2023, abrogată prin Legea nr.200 din 31.07.2023); e1) savârşirea, în cadrul exercitării atribuţiilor de serviciu, a unor acţiuni sau inacţiuni prin care, cu intenţie ori din neglijenţă gravă, au fost încălcate drepturile şi libertăţile fundamentale ale unor persoane fizice sau juridice, garantate de Constituţia Republicii Moldova şi de tratatele internaţionale cu privire la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte.”

Art. 521 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 3 cu privire la Procuratură din 25 februarie 2016: „Procurorul General poate fi tras la răspundere disciplinară în condiţiile prezentei legi, cu particularităţile specificate în prezentul articol. Dispoziţiile art.36, 37, 38 şi 381 se aplică în mod corespunzător. Procedura disciplinară poate fi iniţiată de cel puţin 3 membri ai Consiliului Superior al Procurorilor, de Preşedintele Republicii ca urmare a petiţiilor/sesizărilor sau, după caz, din oficiu ori, în cazul prevăzut la art.311 alin. (9), de către comisia de evaluare a performanţelor Procurorului General, dacă există bănuieli rezonabile privind săvârşirea abaterilor disciplinare prevăzute la art.38. Dispoziţiile art.44 alin.(1) şi (3) se aplică în mod corespunzător.”

Art. 70 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 3 cu privire la Procuratură din 25 februarie 2016: „Consiliul Superior al Procurorilor examinează adresările cetăţenilor şi ale procurorilor privind chestiunile date în competenţa sa.”

Art. 77 alin. (3), (4), (5), (6) şi (7) din Legea nr. 3 cu privire la Procuratură din 25 februarie 2016: „Şedinţele Consiliului Superior al Procurorilor sînt publice, cu excepţia cazurilor în care, pentru respectarea regimului informaţiilor specificate la art.75 alin.(1) lit. c), consiliul decide, printr-o hotărîre, că şedinţa sau o parte a acesteia urmează să fie închisă. Şedinţa Consiliului Superior al Procurorilor este deliberativă dacă la ea participă cel puţin 2/3 din membri. Agenda şedinţei se plasează pe pagina web oficială a Consiliului Superior al Procurorilor cu cel puţin 2 zile lucrătoare înainte de data desfăşurării şedinţei. Hotărîrile se adoptă în şedinţă publică, cu votul deschis al majorităţii membrilor prezenţi ai Consiliului Superior al Procurorilor. Hotărîrile Consiliului Superior al Procurorilor sînt motivate, sînt semnate de preşedintele şedinţei şi se publică, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii, pe pagina web oficială a Consiliului Superior al Procurorilor. Hotărîrile Consiliului Superior al Procurorilor sînt semnate olograf sau, după caz, prin aplicarea semnăturii electronice.” 7

Art. 79 alin. (1) din Legea nr. 3 cu privire la Procuratură din 25 februarie 2016: „Hotărîrile Consiliului Superior al Procurorilor pot fi contestate la Curtea Supremă de Justiţie de orice persoană vătămată într-un drept al său într-un termen de 10 zile lucrătoare de la data la care hotărîrea vizată i-a fost comunicată.”

Totodată, acțiunea a fost înaintată în termenul legal, calculat de la data comunicării actului administrativ contestat, nefiind depășit termenul de prescripție procesuală. Natura actului contestat permite supunerea acestuia controlului judecătoresc în contencios administrativ, iar legea nu impune, în speță, parcurgerea unei proceduri prealabile obligatorii.

De asemenea, instanța nu identifică incidența vreunuia dintre temeiurile de inadmisibilitate prevăzute de art. 207 din Codul administrativ. În aceste condiții, acțiunea întrunește cerințele de admisibilitate și urmează a fi examinată în fond.

Prin natura sa, contenciosul administrativ este destinat să prevină și să înlăture excesul de putere, să asigure respectarea principiului legalității și să garanteze supremația legii, prin supunerea actelor administrative unui control jurisdicțional efectiv.

Din materialele dosarului rezultă că, la data de 13 iulie 2023, Constantin Lungu a sesizat Consiliul Superior al Procurorilor, solicitând tragerea la răspundere disciplinară a procurorului din cadrul Procuraturii Anticorupție, Vitalie Ivanov, precum și a Procurorului General interimar, Ion Munteanu, pentru pretinsa comitere a abaterilor disciplinare prevăzute de art. 38 lit. e) și e¹) din Legea nr. 3/2016 cu privire la Procuratură. 8

În susținerea sesizării, petiționarul a invocat că, în cadrul unei cauze penale, procurorul Vitalie Ivanov a emis ordonanța din 04 august 2021, prin care a dispus clasarea procesului penal, iar ulterior, prin ordonanța din 10 martie 2022, procurorul adjunct-interimar al Procurorului-șef al Procuraturii Anticorupție, Ion Munteanu a respins, ca neîntemeiată, plângerea formulată împotriva acestei soluții.

Prin decizia din 22 mai 2023, Curtea de Apel Chișinău a declarat nule aceste ordonanțe și a dispus reluarea urmăririi penale, circumstanță pe care petiționarul o califică drept indiciu al existenței unor abateri disciplinare.

Prin hotărârea adoptată în ședința din 04 august 2023, Consiliul Superior al Procurorilor a declarat sesizarea inadmisibilă, reținând că criticile formulate, inclusiv cele îndreptate împotriva Procurorului General interimar, reprezintă, în esență, un dezacord față de soluțiile procesuale adoptate, fiind echivalente unei contestații împotriva actelor procurorului.

Consiliul a subliniat că simplul dezacord al unei persoane cu actele emise de organele de urmărire penală nu constituie temei pentru angajarea răspunderii disciplinare, aceste acte fiind supuse controlului ierarhic și judiciar în condițiile legii.

În același sens, s-a reținut că legislația procesual-penală instituie mecanisme clare și efective de contestare a acțiunilor, inacțiunilor și actelor procurorului, inclusiv prin adresarea către procurorul ierarhic superior și ulterior către judecătorul de instrucție.

Consiliul a evidențiat, de asemenea, că nu are competența de a examina legalitatea soluțiilor adoptate în cauze penale sau de a se pronunța asupra acestora în ordine ierarhică, atribuțiile sale fiind limitate la exercitarea competențelor disciplinare în condițiile legii.

În consecință, Consiliul Superior al Procurorilor a concluzionat că sesizarea depusă este inadmisibilă, întrucât criticile formulate vizează aspecte ce țin de controlul procesual al actelor procurorului, iar nu de existența unor abateri disciplinare susceptibile de examinare în procedura disciplinară.

Nefiind de acord cu această soluție, Constantin Lungu a depus acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului Superior al Procurorilor, solicitând anularea hotărârii contestate și obligarea autorității de a iniția procedura disciplinară în privința Procurorului General interimar, Ion Munteanu.

Examinând actul administrativ contestat prin prisma principiului legalității, instanța constată că acesta a fost emis cu respectarea competenței, a procedurii și a cadrului normativ aplicabil, concluzia de inadmisibilitate fiind una întemeiată. 9

Analizând natura criticilor formulate de reclamant, instanța reține că acestea vizează, în esență, legalitatea și temeinicia unor soluții procesuale adoptate în cadrul unei cauze penale, fără a evidenția elemente concrete care să contureze existența unei abateri disciplinare. Or, anularea unor acte procesuale de către instanța de judecată constituie expresia funcționării mecanismelor legale de control jurisdicțional și nu poate fi asimilată, în mod automat, unei conduite disciplinar sancționabile.

Instanța subliniază că răspunderea disciplinară și controlul jurisdicțional al actelor procesuale sunt instituții distincte, guvernate de finalități și reguli proprii. Utilizarea procedurii disciplinare ca instrument de contestare indirectă a soluțiilor procesuale ar conduce la deturnarea scopului acesteia și la afectarea echilibrului funcțional al sistemului judiciar.

Sub aspectul motivării, instanța constată că actul contestat îndeplinește exigențele prevăzute de art. 118 din Codul administrativ, întrucât cuprinde expunerea circumstanțelor de fapt, temeiurile de drept aplicabile și raționamentul care a condus la soluția adoptată.

De asemenea, instanța reține că reclamantul a beneficiat de un remediu efectiv în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, actele procesuale contestate fiind supuse controlului judiciar, iar prin decizia Curții de Apel Chișinău din 22 mai 2023 s-a dispus anularea acestora și reluarea urmăririi penale.

În acest context, solicitarea de inițiere a unei proceduri disciplinare în privința Procurorului General interimar, Ion Munteanu apare ca fiind exterioară scopului protecției drepturilor individuale ale reclamantului și nu poate transforma mecanismul disciplinar într-o cale alternativă de control al legalității actelor procesuale.

Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, inclusiv cauza Senator Lines GmbH împotriva a cincisprezece state membre ale Uniunii Europene (cererea nr. 45572/00), calitatea de victimă presupune existența unei ingerințe directe și actuale într-un drept protejat.

În speță, reclamantul nu a demonstrat existența unui prejudiciu personal, actual și distinct care să subziste după anularea actelor contestate, astfel încât nu se poate reține existența unui interes legitim care să justifice admiterea acțiunii.

Totodată, instanța reține că răspunderea disciplinară a procurorilor reprezintă o instituție de drept public, destinată asigurării responsabilității profesionale și a încrederii publicului în sistemul procuraturii. Aceasta nu conferă petiționarului un drept subiectiv sau un interes legitim direct, iar 10 eventuala sancționare disciplinară nu produce efecte juridice în sfera drepturilor sale.

Prin urmare, acțiunea înaintată de Constantin Lungu privind anularea actului administrativ individual defavorabil și obligarea emiterii unui act administrativ favorabil urmează a fi respinsă, întrucât actul emis de Consiliul Superior al Procurorilor este legal, întemeiat și adoptat cu respectarea cadrului normativ aplicabil.

În conformitate cu art. 191 alin. (5) lit. a) şi 224 alin. (1) lit. f) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Respinge cererea de chemare în judecată depusă de Lungu Constantin împotriva Consiliului Superior al Procurorilor, terț Procuratura Generală cu privire la contestarea actului administrativ. Hotărârea este irevocabilă. Preşedinte Stela Procopciuc Judecători Oxana Parfeni Diana Stănilă 11