3ra-391/23 — Anularea actulului administrativ

La 24 mai 2016, prin intermediul poștei terestre (Vol.I, f.d.43), Cultul Religios ,,Martorii lui Iehova” a depus acțiune contencios administrativ împotriva Consiliului local Olănești, r-nul Ștefan Vodă, solicitând recunoașterea ca fiind ilegală a refuzului de schimbare a destinației casei de locuit individuală în lăcaș de cult „Sala Regatului a Martorilor lui Iehova”, anularea deciziei nr.1/10 din 18 februarie 2016 privind respingerea cererii de schimbare, obligarea emiterii deciziei privind schimbarea destinației casei de locuit în locaș de cult și încasarea cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a invocat că deține cu titlu de proprietate privată casa de locuit individuală situată în sat. Olănești în baza procesului-verbal de recepție finală nr.06 din 06 octombrie 2015. Iar la 14 ianuarie 2016 a depus către Consiliul local Olănești cererea privind schimbarea destinației imobilului din casă de locuit individuală în locaș de cult. Însă la 27 februarie 2016 a recepționat decizia nr. 1/10 din 18 februarie 2016 de respingere a cererii, care este una ilegală, din motiv că este contrară prevederilor legii și atentează la drepturile constituționale ale omului. Ignorând prevederile art.16, art. 31 din Constituție, pct.19 din Hotărârea Guvernului nr.306, drepturile prevăzute de lege și din intoleranță religioasă, pârâtul a emis decizia contestată. Acest act nu conține niciun motiv, inclusiv legal de respingere a cererii de schimbare a destinației casei de locuit.

Totodată, a menționat că prin refuzul de a schimba destinația casei de locuit în locaș de cult, a fost impusă o restricție Cultului religios „Martorii lui Iehova”, și anume de a avea un lăcaș de cult în sat. Olănești. Cu referire la prevederile art. 2 din Legea cu privire la asigurarea egalității nr. 121 din 25 mai 2012, decizia adoptată discriminează Cultul religios, nu permite realizarea drepturilor și libertăților constituționale ale cetățenilor, îngrădește dreptul persoanelor la asociere și întruniri, la care alte religii din sat. Olănești au acces. Alte religii din sat. Olănești dispun de lăcașuri de cult, iar membrii acestora își pot realiza zilnic drepturile constituționale. În opinia reclamantului, membrii săi sunt tratați diferit, sunt stabilite astfel preferințe, diferențieri pentru alte culte, ceea ce reprezintă o discriminare. Decizia emisă reprezintă o formă gravă de discriminare, deoarece este o promovare și practicare a discriminării de către autoritățile publice locale și este săvârșită asupra unui grup de persoane.

De asemenea, a afirmat că, începând cu 1 martie 2016, în sat. Olănești, în locuri publice au fost afișate anunțuri cu îndemnuri publice de a se aduna cu scopul de a limita activitatea Cultului lor religios în sat. Iar organizatorii acestor întruniri sunt autoritățile administrației publice locale. Anunțurile conțineau îndemnuri publice cu caracter ofensator și înjositor în privința cultului religios. Ulterior, de către unii cetățeni și consilieri locali, cu scopul de a-i intimida, au fost întreprinse acțiuni ilegale de ațâțare a vrajbei religioase, samavolnicie, deteriorarea intenționată a bunurilor, abuz de putere și violarea întrunirilor. Or, începând cu 12 martie 2016 săptămânal în fața imobilului enunțat, se adună în jur de 20-50 de cetățeni, consilieri și reprezentanți ai primăriei, care fac declarații discriminatoriii în adresa cultului religios, deteriorează intenționat imobilul aruncând cu pietre, blochează drumurile, violează întrunirile religioase, prin blocarea accesului în imobilul dat. Au fost sesizate și organele de poliție.

Reclamantul a declarat că pârâtul nu a întreprins măsuri pentru a le explica enoriașilor Bisericii ortodoxe, necesitatea de a tolera existența altor confesiuni, chiar contrar opus a permis adoptarea unei decizii cu caracter discriminatoriu și intolerant, care s-a bazat pe prejudecățile religioase.

La 16 martie 2016, Cultul religios a depus cerere prealabilă în adresa pârâtului, iar la 22 martie 2016 pârâtul a convocat adunarea extraordinară a Consiliului local, privind interzicerea activității Cultului religios „Martorii lui Iehova”, pe teritoriul satului, comițând astfel abuz de putere.

La 27 aprilie 2016, Cultul Religios ,,Martorii lui Iehova”, a fost informat despre decizia nr.4/1 din 22 aprilie 2016 de respingere a cererii prealabile. Astfel Consiliul local a refuzat soluționarea extrajudiciară a litigiului.

Pentru a decide astfel, instanța de apel examinând conținutul hotărârii primei instanțe cu materialele dosarului, a stabilit că concluziile primei instanțe expuse în hotărâre, corespund circumstanțelor de fapt.

În susținerea opiniei enunțate, instanța de apel raportând prevederile art. 500 alin. (1)-(3) din Codul civil, pct.3, pct.19, pct.32 din Regulamentul privind autorizarea funcționării și schimbării destinației construcțiilor și amenajărilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.306 din 30 martie 2000, la circumstanțele cauzei, s-a aliniat la concluziei instanței de fond privind ilegalitatea refuzului Consiliului local Olănești de schimbare a destinația casei de locuit individuală, număr cadastral XXXX, amplasată în r-nul Ștefan Vodă, sat. Olănești, în lăcaș de cult și a deciziei Consiliului local Olănești nr.1/10 din 18 februarie 2016 ,,Cu privire la examinarea cererii lui Vasile Marchitan”. Și necesitatea obligării Consiliul local Olănești de a emite decizie privind schimbarea destinației casei de locuit individuală, numărul cadastral XXXX, amplasată în r-nul Ștefan Vodă, sat. Olănești, în locaș de cult. Întrucât în ședința de judecată cu certitudine s-a stabilit că, Consiliul local Olănești nu a prezentat probe că situația urbanistică și ecologică a imobilului, căruia i se schimbă destinația va suporta abateri esențiale de la destinația existentă a acestuia, fapt care nu impune necesitatea executării unui studiu de fundamentare.

Consiliul local Olănești nu a invocat în actul administrativ contestat la caz, motive plauzibile, întemeiate și bazate pe lege, care să stea la baza respingerii cererii formulate de către Cultul religios „Martorii lui Iehova”, privind schimbarea destinației casei de locuit menționate în locaș de cult.

Instanța de apel a stabilit că instanța de fond just a reținut că refuzul Consiliului local Olănești de a admite cererea formulată de către Cultul Religios ,,Martorii lui Iehova”, privind schimbarea destinației casei de locuit din sat. Olănești, r-nul Ștefan Vodă, număr cadastral XXXX, în locaș de cult, nu este întemeiat pe motive legale. Astfel, urmând a fi considerat ilegal. Iar subsecvent și decizia Consiliului local Olănești nr.1/10 din 18 februarie 2016, privind respingerea cererii de schimbare a destinației casei de locuit individuală din sat. Olănești, r-nul Ștefan Vodă în locaș de cult „Sala Regatului a Martorilor lui Iehova”, urmează a fi anulată, ca fiind ilegală și neîntemeiată, cu obligarea Consiliului local Olănești de a emite o altă decizie prin care să autorizeze schimbarea destinației casei de locuit menționate în locaș de cult. Or, art.9 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, orice persoană are dreptul al libertatea de gândire, de conștiință și de religie; acest drept include libertatea de a-și manifesta religia sau convingerea în mod individual sau în colectiv, în public sau în particular, prin cult, învățământ, practici și îndeplinirea ritualurilor. Libertatea de a-și manifesta religia sau convingerile nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru siguranța publică, protecția ordinii, a sănătății sau a moralei publice ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora.

Mai mult ca atât, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului și fosta Comisie au evocat că, în temeiul art.9 din Convenție, în sarcina autorităților statale, inclusiv a autorităților administrației publice locale intră obligația de a nu întreprinde niciun fel de acțiuni de natură a restrânge exercițiul efectiv al libertății de religie și conștiință. La fel, statutul prin intermediul autorităților de stat, inclusiv al organelor administrației publice locale, are obligația de a adopta măsuri ce au ca scop evitarea producerii unei situații în care o persoană să fie perturbată în exercițiul cult prin activitatea unei persoane (cauza Dubovska et Skup c. Pologne, cererea nr.33490/1996). În cauza Agga c. Greciei (hotărârea din 17.10.2002), Curtea europeană a statuat că rolul autorităților statale, în situații când o societate apare ca divizată pe motive religioase, nu este de a suprima pluralismul, ci de a asigura tolerarea grupurilor concurente, unele de către celelalte.

Prin urmare, argumentele apelantului Consiliul local Olănești, r-nul Ștefan Vodă urmează a fi respinse, întrucât acesta este obligat să emită decizie privind schimbarea destinației casei de locuit individuală cu număr cadastral 8525204.083.02, amplasată în r-nul Ștefan Vodă, sat. Olănești, în locaș de cult. Or, în caz contrar, neautorizarea celor solicitate de către reclamant, va duce la încălcarea dreptului de proprietate al reclamantului, fapt ce ar încălca atât un drept constituțional, cât și ar contraveni practicii judiciare naționale și principiilor CEDO.

Astfel, instanța de apel a relevat că instanța de fond just a reținut ilegalitatea refuzului Consiliului local Olănești de schimbare a destinația casei de locuit individuală, număr cadastral XXXX, amplasată în r-nul Ștefan Vodă, sat. Olănești, în lăcaș de cult și a deciziei Consiliului local Olănești nr.1/10 din 18 februarie 2016 ,,Cu privire la examinarea cererii lui Vasile Marchitan”. Obligând Consiliul local Olănești de a emite decizia privind schimbarea destinației casei de locuit individuală, număr cadastral XXXX, amplasată în r-nul Ștefan Vodă, sat. Olănești, în locaș de cult. Or, în conformitate cu art. 224 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, examinând acțiunea în contencios administrativ în fond, instanța de judecată adoptă în baza unei acțiuni în obligare, anulează în tot sau în parte actul administrativ individual de respingere a solicitării sau o eventuală decizie adoptată în procedura prealabilă și obligă autoritatea publică să emită un act administrativ individual, dacă revendicarea pretenției reclamantului de emitere a actului este întemeiată.

În privința pretenției formulate de către reclamantul Cultul Religios ,,Martorii lui Iehova”, privind compensarea cheltuielilor de judecată, și respinsă de către instanța de fond prin actul judecătoresc supus apelului, instanța de apel nu se va expune din considerentul că ultimul nu a contestat hotărârea instanței de fond la acest capitol, examinând legalitatea hotărârii primei instanțe în limitele apelului declarat de către Consiliul local Onești, r-nul Ștefan Vodă.

Instanța de apel nu a reținut argumentele apelantului Consiliul local Onești, r-nul Ștefan Vodă, deoarece acesta interpretează eronat normele de drept și situația de fapt, iar concluzia primei instanțe este rezultatul unei interpretări corecte a normelor de drept material cu aprecierea juridică cuvenită a probelor.

Totodată, instanța de apel a respins ca neîntemeiat și argumentul apelantului precum că hotărârea primei instanțe este una ilegală. Analizând conținutul hotărârii contestate, instanța de apel a relevat că hotărârea primei instanțe este una legală, motivată și bine argumentată, făcând referire la normele de drept material și procedural, apreciind probelor prezentate de către părți, determinând circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei, care au fost și care n-au fost stabilite, apreciind corect caracterul raportului juridic dintre părți, aplicând legea aplicabilă soluționării cauzei și admisibilitatea acțiunii, având o motivație și o analiză clară.

În motivarea recursului, recurentul a invocat dezacordul cu decizia instanței de apel, din motiv că instanța de apel repetat și abuziv încalcă dreptul la apărare și la un proces echitabil. Consiliul local Olănești nu a fost citat legal, respectiv nefiind informat despre data și ora examinării cauzei.

Cu referire la prevederile art.7, art. 10 din Legea nr.436 privind administrația publică locală, contrar concluziei instanței de fond executând atribuțiile stabilite prin lege, și anume activând în interesele supreme ale locuitorilor teritoriului administrat, nu a încercat nicidecum de a impune piedici intimaților în desfășurarea activității dorite. De altfel, salută și este imparțială absolut tuturor confesiilor religioase din localitate. Însă odată ce activează în vederea respectării intereselor localnicilor. Bunul imobil cu număr cadastral XXXX, a cărui schimbare a destinației s-a solicitat, se află în strictă vecinătate cu Biserica Creștin Ortodoxă, ceea ce a determinat crearea disensiunilor între localnicii din această regiune. Inițial s-a propus intimatului, în vederea evitării oricăror conflicte între localnici și cele două confesii religioase, de a edifica localul pentru cultul religios a „Martorilor lui Iehova” în altă regiune a satului întru a exclude eventuale provocări, însă intimatul nu a ținut cont de recomandările autorității locale, fapt ce a determinat crearea unei atmosfere de dușmănie și frecvente conflicte între membrii celor două confesii religioase.

De asemenea, redând prevederile art. 52 lit. b), art. 54 din Legea privind principiile urbanismului și amenajării teritoriului nr. 835 din 17 mai 1996, pct. 1, pct.3, pct.18, pct.20, pct.21, pct. 22, pct.24, pct.26, pct.32 din Regulamentul privind autorizarea funcționării și schimbării destinației construcțiilor și amenajărilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 306 din 30 martie 2000, a reiterat că intimatul indicând asupra faptului că în speță nu este necesar a fi prezentat studiul de fundamentare privind schimbarea destinației și consultarea populației, făcând trimitere în acest sens la pct.32 din Regulamentul, a evitat a menționa și asupra acordului vecinătăților care este necesar a fi prezentat. Or, în nenumărate rânduri și-au exprimat dezacordul cu acțiunile intimatului, și anume de a crea un locaș de cult în vecinătatea lor, le creează anumite incomodități despre care au comunicat Primăriei sat. Olănești în vederea soluționării acestei chestiuni. Astfel, în situația în care nu a fost probat că vecinătățile sunt de acord cu schimbarea destinației imobilului, Consiliul local Olănești stabilind insuficiența întrunirii tuturor condițiilor stabilite prin lege, a emis o decizie absolut legală și întemeiată privind respingerea cererii depuse.

La 3 mai 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat intimatului copia recursului, creând astfel participanților la proces condiții egale de a cunoaște modul de derulare a procedurii în recurs, cât și le-a acordat, întru asigurarea respectării principiilor contradictorialității și disponibilității în drepturi, posibilitatea de depunere a referinței, fapt ce se confirmă prin scrisoarea de însoțire, avizul de recepție, anexate la materialele dosarului (Vol.II, f.d.14, 15).

Intimatul nu a făcut uz de dreptul procedural și nu a depus referință la recurs.

Art.XI din Legea pentru modificarea unor acte normative (modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție) nr. 246 din 31 iulie 2023: „(1) Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu excepția art.IV, V pct.1–9 și 11–16 și art.VII, care vor intra în vigoare la 1 septembrie 2023. (3) Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.”

Art. 244 din Codul administrativ: „(1) Hotărîrile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.”

Art. 245 din Codul administrativ (în vigoare până la 1 septembrie 2023): „(1) Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntîrziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. (2) Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.”

Art. 246 din Codul administrativ (în vigoare până la 1 septembrie 2023): „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. (2) Recursul se declară inadmisibil în special cînd: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art.245 alin.(1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art.245 alin.(2); f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art.244 alin.(2), art.233 alin.(1) și (2) și art.234 alin.(2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiție.”

Din analiza prevederilor legale enunțate supra rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului depus până la data de 1 septembrie 2023, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate la art. 246 alin. (2) din Codul administrativ, dar urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile curții de apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție relevă că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct.38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct.45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, §31, Seria A, nr.212-A).

În circumstanțele menționate, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Consiliul local Olănești, raionul Ștefan Vodă.

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 230 și 246 din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Consiliul local Olănești, raionul Ștefan Vodă. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc