03d-26/24 — Contestarea actului administrativ

La 28 martie 2024, Demciucin Igor a depus acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului Superior al Procurorilor solicitând anularea Hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-70/2024 din 28.02.2024 cu privire la respingerea cererii de excludere a fișelor de evaluare a candidaților la funcția de Procuror General, completate de către membra Consiliului Superior al Procurorilor, Veronica Mihailov-Moraru.

În motivarea acțiunii, reclamantul a indicat că, la 22.02.2024, în ședința Consiliului Superior al Procurorilor, s-a desfășurat proba interviului a candidaților în cadrul concursului public pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General. În urma procedurii de intervievare în baza criteriilor prestabilite de apreciere, Consiliul Superior al Procurorilor a dispus asupra acordării punctajelor finale. La 26.02.2024, a înaintat o cerere Consiliului Superior al Procurorilor, prin care a solicitat excluderea fișelor de evaluare a candidaților la funcția de Procuror General, completate de către membra Consiliului Superior al Procurorilor, Veronica Mihailov-Moraru, în rezultatul interviului susținut în fața Consiliului, în cadrul concursului public pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General.

Prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-70/2024 din 28.02.2024 a fost respinsă ca neîntemeiată cererea ca fiind neîntemeiată.

Consideră că hotărârea adoptată este neîntemeiată din următoarele considerente. Membra Consiliului Superior al Procurorilor, Veronica Mihailov- Moraru, a participat la evaluarea contracandidatului Octavian Iachimovschi, fără a face o declarație de abținere, în pofida unor circumstanțe care ar fi trebuit să ridice semne de întrebare cu privire la obiectivitatea sa în acest proces. Reieșind din importanța crucială a funcției de Procuror General în cadrul sistemului Procuraturii, este absolut imperativ ca procesul de selecție și evaluare să servească drept etalon pentru toate celelalte concursuri. Asigurarea celor mai înalte standarde de integritate, imparțialitate și profesionalism în desemnarea celui care va ocupa această funcție cheie este esențială pentru buna funcționare a sistemului și pentru menținerea încrederii publicului în instituțiile statului.

La 5 aprilie 2024 Consiliul Superior al Procurorilor, prin intermediul reprezentantului Gainaru Iulian, a depus referință. A solicitat ca acțiunea să fie declarată inadmisibilă. A motivat prin faptul că hotărîrea Consiliul Superior al Procurorilor nr.1-70/24 din 28.02.2024 este o manifestare a activității autorității publice conform competenței care constituie o etapă a procedurii administrative, îndreptate spre pregătirea de emiterea actului administrativ final, și anume Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor, prin care s-a propus Președintelui Republicii Moldova pentru numirea în funcția de Procuror General, precum și decretul Președintelui Republicii Moldova de numire în funcție. Respectiv, prin prisma art.15 alin.(2) din Codul Administrativ, aceste operațiuni administrative nu pot fi contestate decât concomitant cu actul administrativ individual defavorabil/favorabil final, emis pe marginea acestei proceduri, adică Hotărârea Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor prin care s-a propus Președintelui Republicii Moldova pentru numirea în funcția de Procuror General, precum și decretul Președintelui Republicii Moldova de numire în funcție, emise în conformitate cu prevederile art.17 din Legea cu privier la Procuratură.

Prin Hotărârea nr.1-102/2024 din 15 aprilie 2024 a Consiliului Superior al Procurorilor, a fost inițiat concursul public pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General.

La 30 mai 2024, în baza Hotărârii nr.1-157/2024 a Consiliului Superior al Procurorilor, domnul Ion Munteanu a fost propus Președintelui Republicii Moldova pentru numirea în funcția de Procuror General.

La 1 iunie a fost semnat Decretul Președintelui Republicii Moldova nr.1468- IX privind numirea domnului Ion Munteanu în funcția de Procuror General.

La 5 iulie 2024, în contextul desfășurăii concursului pentru suplinirea funcției de Procuror General al Republicii Moldova, Curtea Supremă de Justiție a solicitat părților să-și concretizeze, după caz, pozițiile procesuale.

Până la ziua emiterii prezentei încheieri, din partea lui Demciucin Igor nu a parvenit nici o cerere de concretizare a motivelor de fapt și de drept invocate.

Art. 10 din Codul administrativ: „Actul administrativ individual este orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice de drept public. Decizia autorității publice privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin activitatea administrativă ilegală este un act administrativ individual.”

Art. 15 din Codul administrativ: „Operațiunile administrative sînt manifestările de voință sau activitățile autorităților publice care nu produc ca atare efecte juridice. Operațiunile administrative pot fi contestate doar concomitent cu actul administrativ individual, cu excepția operațiunilor administrative executorii sau îndreptate împotriva unui terț.”

Art. 17 din Codul administrativ: „Drept vătămat este orice drept sau libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin activitate administrativă.”

Art. 20 din Codul administrativ: „Dacă printr-o activitate administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la care decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios administrativ, conform prezentului cod.”

Art. 22 alin. (1) din Codul administrativ: „Autoritățile publice și instanțele de judecată competente cercetează starea de fapt din oficiu. Acestea stabilesc felul și volumul cercetărilor și nu sînt legate nici de expunerile participanților, nici de cererile lor de reclamare a probelor.”

Art. 39 din Codul administrativ: „Controlul judecătoresc al activității administrative este garantat și nu poate fi îngrădit. Orice persoană care revendică un drept vătămat de către o autoritate publică în sensul art.17 sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri se poate adresa instanței de judecată competente.”

Art. 78 alin. (1) din Codul administrativ: „Procedura administrativă se finalizează prin efectuarea unei operațiuni administrative sau prin emiterea unui act administrativ individual, respectiv încheierea unui contract administrativ.”

Art. 189 alin. (1) din Codul administrativ: „Orice persoană care revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă a unei autorități publice poate înainta o acțiune în contencios administrativ.”

Art. 206 alin. (1) din Codul administrativ: „O acțiune în contencios administrativ poate fi depusă pentru: a) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual (acțiune în contestare); b) obligarea autorității publice să emită un act administrativ individual (acțiune în obligare); c) impunerea la acțiune, la tolerare a acțiunii sau la inacțiune (acțiune în realizare); d) constatarea existenței sau inexistenței unui raport juridic ori nulității unui act administrativ individual sau a unui contract administrativ (acțiune în constatare); sau e) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ normativ (acțiune de control normativ).”

Art. 207 alin. (1) și (2) lit. e) din Codul administrativ: „Instanța verifică din oficiu dacă sânt întrunite condițiile pentru admisibilitatea unei acțiuni în contenciosul administrativ. Dacă este inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ se declară ca atare prin încheiere judecătorească susceptibilă de recurs.”

Art. 230 din Codul administrativ: ”Încheierile judecătorești care se motivează se emit în procedură scrisă. Dacă consideră necesar, instanța de judecată citează participanții la proces.”

Completul menționează în acest sens că, noțiunea de „act administrativ” este definită atât în legislația autohtonă, cât și în Rezoluția (77) Cu privire la protecția individului față de actele autorităților administrative, adoptată de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei la data de 28 septembrie 1997.

În accepțiunea reglementărilor enunțate, actul administrativ este o manifestare juridică unilaterală de voință, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autorități publice în vederea organizării executării sau executării în concret a legii, actul administrativ desemnează orice măsuri individuale sau decizii luate în cadrul exercitării autorității publice, susceptibile de a afecta direct drepturile, libertățile sau interesele persoanelor fizice sau juridice și care nu este un act îndeplini în cadrul exercitării unei funcții judiciare. Actele pregătitoare sau operațiunile administrative și tehnico-materiale stau la baza emiterii actului administrativ și nu pot constitui de sine stătător obiect al acțiunii în contenciosul administrativ, deoarece nu produc efecte juridice prin ele însele.

Completul reiterează că, în conformitate cu prevederile art. 207 alin.(1) din Codul administrativ citate la para. 48, în contextul verificării din oficiu al condițiilor de admisibilitate acțiunii în contenciosul administrativ, din actele cauzei se constată următoarea stare de fapt.

În ședința din 24 noiembrie 2023 Consiliul Superior al Procurorilor a stabilit că în concursul de referință s-au înscris doar doi candidați. Astfel, având în vedere situația de fapt dedusă spre examinare, prin deliberare asupra tuturor aspectelor invocate, s-a concluzionat despre necesitatea prelungirii termenului de depunere a dosarelor în cadrul acestui concurs, până la data de 29 decembrie 2023, inclusiv, perioadă considerată suficientă pentru valorificarea drepturilor tuturor persoanelor interesate.

După expirarea termenului limită, stabilit urmare a prelungirii concursului, Aparatul Consiliului Superior al Procurorilor a anunțat înregistrarea dosarelor a șase candidați: 1. Ilie Rotaru, avocat; 2. Igor Demciucin, adjunct al Procurorului General interimar; 3. Serghei Perju – avocat; 4. Octavian Iachimovschi – adjunct interimar al procurorului-șef al Procuraturii Anticorupție; 5. Ion Munteanu – Procuror General interimar; 6. Andrei Coca – șef Departament juridic, SC „Globalconstruct-Grup” SRL.

Prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-38/2024 din 5 februarie 2024 s-a luat act de dosarele candidaților Ilie Rotaru, Igor Demciucin, Serghei Perju, Octavian Iachimovschi, Ion Munteanu și Andrei Coca, depuse în cadrul concursului public pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General, inițiat prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-177/2023 din 23 octombrie 2023. S-a exclus din concursul anunțat prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-177/2023 din 23 octombrie 2023 candidatul Ilie Rotaru, pe motivul neîntrunirii condițiilor de participare la concurs, stipulate în art.20 alin.(1) lit. g) și art.57 alin.(1) lit. b) din Legea 3/2016 cu privire la Procuratură.

Prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-65/2024 din 22 februarie 2024 s-a luat act de informația privind punctajele finale acumulate de către candidații, care îndeplinesc condițiile de participare la concursul pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General, inițiat prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-177/2023 din 23 octombrie 2023, cu indicarea acestora în ordine descrescătoare, după cum urmează: Octavian Iachimovschi – 8,53; Igor Demciucin – 8,19; Ion Munteanu – 8,16; Andrei Coca – 4,72. S-a transmis Comisiei de evaluare a procurorilor informația privind candidatul Octavian Iachimovschi, în vederea evaluării externe a integrității etice și financiare a acestuia.

Prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-72/2024 din 28 februarie 2024 s-a luat act de fișele de evaluare a fiecărui candidat în concursul la funcția de Procuror General, de punctajul acordat pentru fiecare criteriu de evaluare și de argumentarea expusă de membrii Consiliului Superior al Procurorilor. S-a revocat Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-65/2024 din 22 februarie 2024, privind rezultatele probelor de interviu în cadrul concursului pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General, în legătura cu faptele survenite ulterior și pentru a nu periclita interesul public. S-a încetat concursul inițiat prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-177/2023 din 23 octombrie 2023 și prelungit prin Hotărârea nr. 1-197/23 din 24 noiembrie 2023, cu inițierea ulterioară a unui nou concurs.

Prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-102/2024 din 15 aprilie 2024 a fost inițiat un concurs public pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General. Termenul-limită pentru depunerea dosarelor de către candidați a fost stabilit pentru data de 15 mai 2024, însă Ilie Rotaru nu s-a înscris în concurs.

Prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-102/2024 din 15 aprilie 2024 s-a constatat îndeplinirea condițiilor de participare la concursul pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General, inițiat prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-102/2024 din 15 aprilie 2024, de către candidații Alexandru Cernei, Octavian Iachimovschi și Ion Munteanu. S-a stabilit data de 30 mai 2024, ora 09:00 – ziua probei de interviu pentru candidații la funcția de Procuror General.

Prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-157/2024 din 30 mai 2024 s-a constatat că domnul Ion Munteanu a acumulat cel mai mare punctaj final de 9,21 puncte, în baza fișelor de evaluare, în cadrul concursului public pentru selectarea candidatului la funcția de Procuror General, inițiat prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-102/2024 din 15 aprilie 2024. S-a luat act de promovarea evaluării externe de către domnul Ion Munteanu. S-a propus Președintelui Republicii Moldova candidatura domnului Ion Munteanu pentru numirea în funcția de Procuror General.

Astfel, Completul de judecată menționează că prin Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-70/2024 din 28 februarie 2024 s-a respins cererea de excludere a fișelor de evaluare a candidaților la funcția de Procuror General, completate de către membra Consiliului Superior al Procurorilor, Veronica Mihailov-Moraru.

Completul de judecată atestă că actele emise de către Consiliul Superior al Procurorilor în cadrul etapei de selecție, sunt operațiuni administrative în sensul art. 15 din Codul administrativ, or, operațiunile administrative reprezintă acțiuni realizate de autoritățile publice și de funcționarii acestora prin care se ajunge la adoptarea (emiterea) sau la aplicarea actelor administrative.

În acest context, Completul de judecată conchide că, unul dintre elementele definitorii ale acțiunii în contencios administrativ este revendicarea unui drept propriu, vătămat prin una din formele activității administrative.

Or, reclamantul care înaintează acțiune în contencios administrativ trebuie să urmărească si să justifice procesual pentru testul de admisibilitate revendicarea unui drept subiectiv propriu căruia i se aduce atingere prin activitatea administrativă.

Prin urmare, pentru a fi admisibilă, o acțiune în contencios administrativ trebuie să urmărească revendicarea unui drept subiectiv vătămat.

Astfel, pentru înaintarea acțiunii în contencios administrativ, reclamantul trebuie să invoce un drept al său, căruia i se aduce atingere prin activitatea administrativă sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

În lipsa revendicării unui drept propriu, în sensul art. 17 din Codul administrativ, acțiunea eșuează testul de admisibilitate conform art. 207 din Codul administrativ.

Astfel, prevederile art. 17 din Codul administrativ, se referă la orice drept subiectiv reglementat de normele dreptului material, deci anume dreptul substanțial reglementează situațiile juridice subiective ce caracterizează statutul juridic al persoanelor care participă la viața juridică.

Coroborând prevederile normelor legale enunțate la circumstanțele cauzei și analizând actele contestate, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție a stabilit că obiectul acțiunii în contencios administrativ înaintată de Igor Demciucin, constituie Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-70/2024 din 28 februarie 2024 prin care s-a respins cererea de excludere a fișelor de evaluare a candidaților la funcția de Procuror General, completate de către membra Consiliului Superior al Procurorilor, Veronica Mihailov-Moraru.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că hotărârea contestată, nu constituie în sine un act administrativ individual separat în sensul art. 10 din Codul administrativ, ci reprezintă o operațiune administrativă în sensul art. 15 din Codul administrativ.

În acest context, instanța relevă că, operațiunile administrative sunt acțiuni realizate de autoritățile administrației publice și de funcționarii acestora prin care se ajunge la adoptarea, emiterea sau la aplicarea actelor administrative fie pentru realizarea puterilor respective, fie pentru emiterea unor acte administrative.

Astfel, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție deduce că trăsăturile principale ale faptelor juridice materiale și ale operațiunilor administrative sunt că ele nu concretizează o manifestare de voință, deci sunt forme concrete, materiale, prin care se acționează asupra realității existente, faptele materiale și operațiunile administrative au ca trăsătură dominantă scopul pentru care se realizează, și care poate consta în mijlocirea emiterii (adoptării) actelor administrative, determinând și condiționând validitatea, emiterea, sau acest scop poate consta în realizarea celuilalt obiectiv al administrației – executarea legii.

Operațiunile administrative pot interveni în diferite faze ale procesului de elaborare și de executare a actelor administrative – în faza pregătirii, emiterii, executării actului administrativ și în cea a controlului executării.

Prin urmare, instanța conchide că faptele și operațiunile administrative nu pot face obiectul acțiunii în contencios administrativ, în scopul verificării legalității lor.

Relaționând prevederile art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ la circumstanțele de fapt relatate supra, instanța de judecată atestă că, hotărârea contestată a cărei anulare se solicită, nu întrunește elementele obligatorii proprii actului administrativ, or, la caz, contrar prevederilor imperative din art.10 alin.(1), în cumul cu cerințele art.15 din Codul administrativ, reclamantul Demciucin Igor a contestat acte care nu reprezintă altceva decât o operațiune administrativă, care nu poate constitui individual obiect al acțiuni în contencios administrativ, nu produce efecte juridice.

Privită din acest punct de vedere, în coroborare cu art.207 alin. (2) lit.e) din Codul administrativ, în accepțiunea Completului, cererea formulată este vădit inadmisibilă, or, la caz, reclamantul nu poate revendica încălcarea, prin activitatea administrativă preparatorie, a unui drept în sensul art.17, din același cod, devreme ce actul contestat constituie o operațiune administrativă și nu constituie act administrativ, care prin prisma prevederilor art. 15 alin.(2) din Codul administrativ este exceptată prin lege, în sensul în care instituția anulării actului administrativ se aplică doar în privința actelor administrative individuale, nu și operațiunilor administrative.

Legea recunoaște că obiect al acțiunii poate fi doar actul administrativ și nesoluționarea unei cereri în termenul prescris. De asemenea, ar fi eronată concluzia precum că legalitatea faptelor și operațiunilor administrative este totalmente neglijată, or, instanța de contencios administrativ este în drept să se pronunțe, în limitele competenței sale, din oficiu sau la cerere și asupra legalității actelor sau operațiunilor administrative, care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat.

După cum rezultă din dosar, Igor Demciucin nu a contestat rezultatele concursului public de selectare a candidatului la funcția de Procuror General, la caz, Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-157/2024 din 30 mai 2024.

Respectiv, Igor Demciucin invocând un drept vătămat al său personal prin acțiunea de contestare a Hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-70/2024 din 28.02.2024, nu a contestat finalitatea procedurii administrative ”Concursul public de selectare a candidatului la funcția de Procuror General”.

Legalitatea procedurii administrative se examinează în cadrul acțiunii în contencios administrativ privind anularea actului administrativ emis la finele procedurii administrative. În acest sens Completul de judecată reiterează că în cazul în care, o anumită persoană își manifestă dezacordul cu rezultatele activității administrative, sau a procedurii administrative, aceasta este în drept să-și apere drepturile sale prin intentarea unei acțiuni în contencios administrativ privind anularea actului administrativ emis, la caz să fie contestat actul administrativ care produce efecte juridice.

La caz, reclamantul nu poate invoca vătămarea unui drept al său printr-o operațiune administrativă, fără a contesta însăși actul administrativ individual defavorabil, hotărârea autorității publice prin care a fost desemnată câștigător al concursului public altă persoană decât reclamantul.

Constatările enunțate și descrise supra denotă faptul că, reclamantul nu poate revendica încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă, or, Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-70/2024 din 28.02.2024 constituie o operațiune administrativă, fiind susceptibilă contestării doar concomitent cu actul administrativ adoptat ulterior ce vizează rezultate concursului, premisă ce nu poate fi supusă controlului de legalitate prin prisma contenciosului administrativ.

În sensul celor relatate, instanța desprinde convingerea că, în sensul condițiilor prevăzute de lege ce urmează a fi întrunite de către un act administrativ pentru a produce efecte juridice, Hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-70/2024 din 28.02.2024 reprezintă o manifestare a activității autorității publice conform competenței, care constituie o etapă a procedurii administrative îndreptate spre pregătirea emiterii unui act administrativ final, la caz, rezultatele concursului, care nu au fost contestate.

Instanța menționează că printre condițiile generale de legalitate ale actului administrativ se regăsește și cerința ca actul să fie emis în forma și procedura prevăzută de lege. Respectiv, la examinarea dezacordului manifestat de persoana interesată, cu rezultatele activității administrative, reflectate într-un act administrativ emis, instanța de contencios administrativ va examina întreaga procedură administrativă desfășurată până la emiterea actului administrativ, verificând legalitatea tuturor operațiunilor administrative efectuate în cadrul acestei activități administrative.

În caz de contestare a actului administrativ emis la finele procedurii administrative, persoana lezată într-un drept al său, poate să conteste și operațiunile administrative, fapt prevăzut expres în art. 15 din Codul administrative.

Prin prisma art. 6 pct. 1 din Convenția Europeană, precum și prin prisma jurisprudenței Curții Europene, dreptul de acces la justiție nu poate fi absolut, el poate implica limitări, inclusiv de ordin procedural, cât timp acestea sunt rezonabile și proporționale cu scopul urmărit.

În același context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a menționat că accesul la justiție poate fi limitat, în special prin instituirea condițiilor de admisibilitate, domeniu în care statul se bucură de o anumită marjă de apreciere. Aceste limitări trebuie să urmărească un scop legitim, asigurându-se o proporționalitate între interesul persoanei și scopul legitim urmărit (Guérin contra Franței, 29 iulie 1998, § 37).

Reieșind din cele expuse mai sus, instanța concluzionează că, acțiunea înaintată de Igor Demciucinc împotriva Consiliului Superior al Procurorilor cu privire la contestarea actului administrativ, nu corespunde exigențelor de admisibilitate, motiv din care urmează a fi declarată inadmisibilă în temeiul art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ.

Totodată, instanța ține să menționeze că, declararea inadmisibilă a acțiunii exclude examinarea fondului cauzei de contencios administrativ atât din perspectiva circumstanțelor de fapt, cât și motivelor de drept.

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 207 alin. (2) lit. e) și 230 din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ înaintată de Igor Demciucin împotriva Consiliului Superior al Procurorilor cu privire la contestarea Hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-70/2024 din 28.02.2024. Încheierea nu se supune nici unei căi de atac. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc