3ra-125/23 — anularea actului administrativ

La 6 noiembrie 2020, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus cerere de chemare în judecată, în procedura contenciosului administrativ, împotriva Consiliul municipal Chișinău cu privire la anularea actului administrativ.

În argumentarea acțiunii a indicat că, prin decizia nr.13/16 din 4 august 2020 a Consiliului municipal Chișinău „Cu privire la stabilirea relațiilor de superficie contractuală și de locațiune asupra unor loturi de pământ din str. xxxxx, cu Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, s-a decis stabilirea relațiilor de superficie contractuală, pe un termen de 10 ani, cu Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con” asupra lotului de pământ cu suprafața de 0,0278 ha, pentru exploatarea imobilului (oficiu), cu excluderea porțiunii de construcție ce se extinde în afara liniilor roșii a drumului, și de locațiune pe termen de 5 ani a lotului de pământ cu suprafața de 0,0094 ha, pentru amenajare (provizoriu, fără drept de îngrădire), conform planului-anexă.

Reclamantul a notat că în corespundere cu art. 64 din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, a supus controlului obligatoriu de legalitate decizia menționată și a constatat că aceasta a fost adoptată contrar prevederilor legale. În conformitate cu art. 68 din Legea privind administrația publică locală, prin notificarea nr.1304/OT4- 826 din 10 septembrie 2020, a solicitat Consiliului municipal Chișinău abrogarea, în termen de 30 de zile, a actului administrativ contestat, considerat ca fiind ilegal.

În opinia reclamantului, decizia nr.13/16 din 04 august 2020 a Consiliului municipal Chișinău este neîntemeiată și ilegală, deoarece conform datelor din Registrul bunurilor imobile, terenul cu suprafața de 0,0236 ha, cu numărul cadastral xxxxx, amplasat în mun. Chișinău, str. 1 xxxxx, nu este înregistrat, cu drept de proprietate, după Consiliul municipal Chișinău.

Cu trimitere la dispozițiile art. 77 alin. (2) din Legea privind administrația publică locală și ale Regulamentului privind licitațiile cu strigare și cu reducere, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 136 din 10 februarie 2009, reclamantul a remarcat că, organizarea licitației publice presupune liberul acces și egalitatea tuturor doritorilor de a obține dreptul la arendarea bunurilor proprietate publică a unității administrativ-teritoriale, ceea ce la caz nu au fost respectate. Totodată, potrivit prevederilor art.4 alin. (9) din Legea nr. 1308 din 25 iulie 1997 privind prețul normativ și modul de vânzare-cumpărare a pământului, vânzarea-cumpărarea terenurilor proprietate publică utilizate în procesul tehnologic, aferente obiectivelor privatizate sau supuse privatizării, aferente obiectivelor private, precum și celor aferente construcțiilor nefinalizate, se efectuează la prețul normativ al pământului. Terenul care, după parametri și amplasare, nu poate fi format ca bun imobil de sine stătător se vinde prin concurs sau la licitație deținătorilor de terenuri adiacente. În cazul în care există un singur deținător de teren adiacent, vânzarea-cumpărarea terenului care nu poate fi format ca bun imobil de sine stătător se efectuează la prețul normativ al pământului. Această prevedere se aplică și relațiilor de arendă a unor astfel de terenuri. Celelalte terenuri se vând prin concurs sau la licitație, cu excepțiile prevăzute de lege.

Reclamantul a opinat că, în lipsa actelor confirmative cu privire la imposibilitatea formării bunului imobil cu suprafața de 0,0094 ha vizat în decizia contestată, Consiliul municipal Chișinău nu era în drept să transmită respectivul lot de pământ, în locațiune funciară, terțului Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”.

Astfel, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat admiterea acțiunii, suspendarea executării deciziei nr.13/16 din 4 august 2020 și anularea deciziei nr.13/16 din 4 august 2020.

La 10 februarie 2021, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus cerere de concretizare a acțiunii, prin care a solicitat suplimentar atragerea în proces a Societății cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, care este proprietarul construcției cu suprafața de 236,2 m2, amplasată pe terenul în litigiu cu suprafața de 0,0236 ha.

Prin încheierea din 9 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani a fost atrasă în proces în calitate de terț Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”. 2

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a stabilit că, competența Consiliului municipal Chișinău, la emiterea actului administrativ contestat și dreptul de proprietate al acestuia asupra terenurilor în litigiu, rezultă din prevederile art. 9 alin.(1) din Legea nr.121/2007 privind administrarea și deetatizarea proprietății publice, care statuează că, împuternicirile de proprietar al patrimoniului unității administrativ-teritoriale sunt exercitate de consiliul local în numele unității administrativ-teritoriale.

Instanța de fond făcând trimitere la art. 42 din Codul funciar și art.9 alin. (2) lit. h) din Legea nr.121/2007, a constatat că, lotul de pământ nr. 1 cu suprafața de 0,0278 ha și lotul de pământ cu suprafața de 0,0094 ha, amplasate în mun. Chișinău, xxxxx, se află în intravilanul municipiului Chișinău și constituie proprietate municipală. Astfel, decizia Consiliului municipal Chișinău nr.13/16 din 4 august 2020 a fost emisă legal, or, terenul proprietate publică este aferent unui obiectiv privat, și acest fapt exclude vânzarea-cumpărarea sau darea în arendă prin licitație și se efectuează la prețul normativ al pământului. Cu atât mai mult că, alți coproprietari ai bunului imobil din str. xxxxx, mun. Chișinău, nu au pretins la stabilirea relațiilor de arendă în privința terenului vizat.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a reținut că, conform datelor din Registrul bunurilor imobile, la momentul adoptării deciziei 13/16 din 4 august 2020, terenul cu numărul cadastral xxxxx, nu era înregistrat cu drept de proprietate după Consiliul municipal Chișinău, or, la Capitolul II „Dreptul de proprietate asupra bunului imobil” era indicată mențiunea „Înregistrarea dreptului nu a fost solicitată” (f.d. 29). Aceste circumstanțe în viziunea instanței de apel denotă că, Consiliul municipal Chișinău nu era în drept de a decide asupra bunului imobil, dreptul de proprietate asupra căruia nu era înregistrat după administrația publică locală.

Instanța de apel nu a reținut argumentul Consiliului municipal Chișinău precum că competența administrării terenurilor din speță este oferit administrației publice locale în baza art. 42 din Codul funciar, potrivit căruia, terenurile din intravilan se află în administrarea autorităților administrației publice locale, iar din municipii – în proprietate municipală. Or, acest fapt nu scutește administrația publică locală de necesitatea înregistrării dreptului de proprietate asupra terenului în Registrul bunurilor imobile. Cu atât mai mult că, în cadrul examinării cauzei s-a stabilit că, la emiterea actului administrativ contestat au fost admise și alte încălcări care duc la anularea actului administrativ contestat.

Instanța ierarhic inferioară a considerat întemeiat argumentul reclamantului precum că administrația publică locală urma să prezinte acte confirmative despre imposibilitatea formării bunului imobil cu suprafața de 0,0094 ha, or, în lipsa unor astfel de probe, Consiliul municipal Chișinău nu a fost în drept să transmită terenul dat în locațiune funciară.

Cu trimitere la prevederile art. 2 și art. 9 din Legea nr.354 din28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile, conform cărora bunurile imobile se pot forma, conform prezentei legi, prin separare, divizare, comasare, combinare sau reparcelare a bunurilor imobile înregistrate în Registrul bunurilor imobile, instanța de apel a reținut că, autoritatea publică locală a dispus operarea modificărilor în documentația cadastrală, ignorând procedura de formare a bunului imobil, reglementată de Legea nr. 354 din 28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile, fapt ce denotă încălcarea procedurii de emitere a actului administrativ contestat, cu atât mai mult că, cererea Societății cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con” din 5 ianuarie 2018 adresată Primăriei municipiului Chișinău, s-a referit doar la terenul cu numărul cadastral xxxxx, în timp ce prin actul administrativ contestat s-a dispus stabilirea relațiilor de 4 superficie contractuală și de locațiune asupra unei suprafețe de teren, cu mult mai mare decât cel solicitat.

În motivarea recursului, recurentul a invocat ilegalitatea și netemeinicia deciziei instanței de apel, menționând că Curtea de Apel Chișinău a examinat superficial prezenta speță, apreciind arbitrar probele administrate, nu au fost dovedite circumstanțele considerate de instanța de apel ca fiind stabilite, de altfel, instanța de apel a determinat incorect obiectul probațiunii, de asemenea, a interpretat și a aplicat eronat normele de drept material, în special, prevederile art. 42 din Codul funciar și art. 9 alin. (1) din Legea nr. 121 din 4 mai 2007 privind administrarea și deetatizarea proprietății publice.

Recurentul a afirmat că, actul administrativ contestat a fost emis cu respectarea prevederilor legale, a competenței și a procedurii. Emiterea actului administrativ a fost efectuată cu respectarea prevederilor legale, și nu contravine legislației, fiind un drept inalienabil al proprietarului patrimonialului.

La 16 noiembrie 2022, Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro- Con” a depus recurs preliminar împotriva deciziei din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea deciziei instanței de apel, cu menținerea hotărârii din 21 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani. Totodată, a menționat că motivarea recursului va fi prezentată după ce va recepționa decizia integrală a instanței de apel.

Art. XI alin. (3) din Legea pentru modificarea unor acte normative (modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție) nr. 246 din 31 iulie 2023: „Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursurilor.”

Din sensul normei de drept enunțate, rezultă că legiuitorul a optat pentru principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale, cu excepția temeiurilor în baza cărora se vor examina recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi.

În conjunctura enunțată, se deduce că admisibilitatea recursurilor depuse de Consiliul municipal Chișinău și de către Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, împotriva deciziei din 8 noiembrie a Curții de Apel Chișinău, va fi examinată prin prisma temeiurilor în vigoare până la 1 septembrie 2023.

Art. 244 alin. (1) din Codul administrativ (în vigoare până la 1 septembrie 2023): „Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.”

Art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ (în vigoare până la 1 septembrie 2023): „Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.” „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 246 alin. (1) și (2) lit. a)-f) din Codul administrativ (în vigoare până la 1 septembrie 2023): „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. Recursul se declară inadmisibil în special când: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); 6 f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și (2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiție.”

Art. 24 alin. (1) din Codul administrativ: „Participanții la procedura administrativă și procedura de contencios administrativ trebuie să își exercite drepturile și să își îndeplinească obligațiile cu bună credință, fără a încălca drepturile procesuale ale altor participanți.”

Sub aspectul termenului de declarare a recursului, Completul de judecată constată că dispozitivul deciziei Curții de Apel Chișinău a fost pronunțat, în ședință publică, la 8 noiembrie 2022 (f.d.102) și notificat recurentului, prin intermediul poștei electronice, la 11 noiembrie 2022 (f.d. 111), iar recursul nemotivat a fost depus la 15 noiembrie 2022 (f.d. 114).

Totodată, potrivit materialelor cauzei, decizia motivată din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată recurentului, prin intermediul poștei electronice, la 20 ianuarie 2023 (f.d.113), motivarea recursului fiind prezentată la 8 februarie 2023 (f.d.119).

Prin urmare, recurentul s-a conformat prevederilor legale prevăzute la art. 245 alin. (1), (2) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare la data depunerii recursului) și a declarat atât recursul nemotivat, cât și motivarea recursului, în termen.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Consiliul municipal Chișinău, în raport cu materialele cauzei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

Din analiza acestor prevederilor enunțate la pct. 29 din prezenta încheiere, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține, cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și, în același timp, oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care, pe cale de consecință, nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv 7 al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate. 6

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO, în jurisprudența sa constantă, statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder v. Regatul Unit, § 38; Stanev v. Bulgaria (MC), § 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo v. Italia, § 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services v. Franța, § 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norvegia, 1996, § 39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers v. Suedia, 1991, § 31).

În circumstanțele redate, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a aprecia recursul declarat de către Consiliul municipal Chișinău, ca fiind inadmisibil. 8 (ii) Cu referire la admisibilitatea recursului depus de Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”.

Examinând admisibilitatea recursului depus de Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, împotriva deciziei din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, în raport cu materialele cauzei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată inadmisibilitatea acestuia, din motivele ce succed.

La 16 noiembrie 2022, cu respectarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (1) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare la data depunerii recursului), Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, a depus recurs nemotivat împotriva deciziei din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău (f.d.118).

Actele cauzei confirmă și faptul că decizia motivată din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată la adresa electronică a societății „Gonvaro-Con”, vinzari@gonvaro-con.md, la data de 20 ianuarie 2023, potrivit extrasului din poșta electronică (f.d.113).

Mai mult, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că această adresă electronică a mai fost utilizată, pe parcursul examinării cauzei, pentru corespondența dintre Curtea de Apel Chișinău și societatea „Gonvaro-Con”, inclusiv pentru expedierea citațiilor și a informațiilor relevante despre dinamica procesului (f.d.99).

Având în vedere cele constatate, este cert că termenul de 30 de zile, prevăzut la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare la data depunerii recursului), pentru prezentarea recursului motivat a început să curgă din data de 21 ianuarie 2023, ziua imediat următoare celei în care societății „Gonvaro-Con” i-a fost notificată copia deciziei motivate din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău și a expirat la 20 februarie 2023 (zi de luni).

Cu toate acestea, în pofida obligațiilor sale procesuale, recurenta Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con” nu a depus motivarea recursului împotriva deciziei din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău în interiorul termenului legal și nici până în prezent, motiv pentru care survin consecințele art. 246 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ – recursul se declară inadmisibil, în special, când motivarea recursului nu a fost depusă.

Suplimentar, Completul de judecată notează că însăși Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, în textul cererii de recurs nemotivate a indicat că motivarea recursului va fi depusă după comunicarea deciziei integrale (f.d.118).

Prin prisma respectării dreptului de acces liber la justiție, garantat de art. 6 § 1 din Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și a 9 Libertăților Fundamentale, art. 20 din Constituția Republicii Moldova și art. 5 din Codul de procedură civilă, relevat și în jurisprudența CtEDO, precum și a dreptului la un recurs efectiv garantat de art. 13 din Convenție, circumstanțele relatate denotă că recurenta a neglijat dreptul de valorificare a drepturilor procedurale în sensul și termenul stabilit de către instanța de judecată.

Față de toate aceste considerente, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a considera inadmisibil recursul depus de către Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, împotriva deciziei din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, în temeiul art. 246 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ.

Ținând cont de cele expuse supra, în temeiul art. 246 alin. (1), (2) lit. e) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibile recursurile depuse de Consiliul municipal Chișinău și de către Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Ion Malanciuc Diana Stănilă 10