3ra-125/23 — anularea actului administrativ

3ra-125/23 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2025)

Î N C H E I E R E

cu privire la inadmisibilitatea recursurilor depuse de Consiliul

municipal Chișinău și de către Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-

Con”,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de către Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

împotriva Consiliului municipal Chișinău, terț Societatea cu Răspundere

Limitată „Gonvaro-Con” cu privire la anularea actului administrativ,

împotriva deciziei din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

(Dosarul nr. 3ra-125/23

NR. PIGD 2-20139479-01-3ra-28012023)

Admisibilitatea recursurilor depuse până la 1 septembrie 2023.

Argumentele invocate în cererea de recurs nu constituie temei de

admisibilitate a recursului. Motivarea cererii de recurs depusă de Consiliul

municipal Chișinău este insuficientă pentru a trece filtrul de admisibilitate.

Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con” nu a prezentat motivarea

recursului.

Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud. T. Avasiloaie)

Curtea de Apel Chișinău (jud. Gh. Mîra, A. Bostan, Gr. Dașchevici)

2 aprilie 2025

Examinând în lipsa părților chestiunea cu privire la admisibilitatea

recursurilor depuse de Consiliul municipal Chișinău și de către

Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”,

Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:

Stela Procopciuc, Președinte,

Ion Malanciuc,

Diana Stănilă, judecători,

constată următoarele:

ÎN FAPT

a depus cerere de chemare în judecată, în procedura contenciosului

administrativ, împotriva Consiliul municipal Chișinău cu privire la anularea

actului administrativ.

2020 a Consiliului municipal Chișinău „Cu privire la stabilirea relațiilor de

superficie contractuală și de locațiune asupra unor loturi de pământ din str.

xxxxx, cu Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, s-a decis

stabilirea relațiilor de superficie contractuală, pe un termen de 10 ani, cu

Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con” asupra lotului de pământ

cu suprafața de 0,0278 ha, pentru exploatarea imobilului (oficiu), cu

excluderea porțiunii de construcție ce se extinde în afara liniilor roșii a

drumului, și de locațiune pe termen de 5 ani a lotului de pământ cu suprafața

de 0,0094 ha, pentru amenajare (provizoriu, fără drept de îngrădire), conform

planului-anexă.

din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, a supus

controlului obligatoriu de legalitate decizia menționată și a constatat că

aceasta a fost adoptată contrar prevederilor legale. În conformitate cu art. 68

din Legea privind administrația publică locală, prin notificarea nr.1304/OT4-

826 din 10 septembrie 2020, a solicitat Consiliului municipal Chișinău

abrogarea, în termen de 30 de zile, a actului administrativ contestat,

considerat ca fiind ilegal.

Consiliului municipal Chișinău este neîntemeiată și ilegală, deoarece

conform datelor din Registrul bunurilor imobile, terenul cu suprafața de

0,0236 ha, cu numărul cadastral xxxxx, amplasat în mun. Chișinău, str.

1

xxxxx, nu este înregistrat, cu drept de proprietate, după Consiliul municipal

Chișinău.

administrația publică locală și ale Regulamentului privind licitațiile cu

strigare și cu reducere, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 136 din 10

februarie 2009, reclamantul a remarcat că, organizarea licitației publice

presupune liberul acces și egalitatea tuturor doritorilor de a obține dreptul la

arendarea bunurilor proprietate publică a unității administrativ-teritoriale,

ceea ce la caz nu au fost respectate. Totodată, potrivit prevederilor art.4 alin.

(9) din Legea nr. 1308 din 25 iulie 1997 privind prețul normativ și modul de

vânzare-cumpărare a pământului, vânzarea-cumpărarea terenurilor

proprietate publică utilizate în procesul tehnologic, aferente obiectivelor

privatizate sau supuse privatizării, aferente obiectivelor private, precum și

celor aferente construcțiilor nefinalizate, se efectuează la prețul normativ al

pământului. Terenul care, după parametri și amplasare, nu poate fi format ca

bun imobil de sine stătător se vinde prin concurs sau la licitație deținătorilor

de terenuri adiacente. În cazul în care există un singur deținător de teren

adiacent, vânzarea-cumpărarea terenului care nu poate fi format ca bun

imobil de sine stătător se efectuează la prețul normativ al pământului.

Această prevedere se aplică și relațiilor de arendă a unor astfel de terenuri.

Celelalte terenuri se vând prin concurs sau la licitație, cu excepțiile prevăzute

de lege.

imposibilitatea formării bunului imobil cu suprafața de 0,0094 ha vizat în

decizia contestată, Consiliul municipal Chișinău nu era în drept să transmită

respectivul lot de pământ, în locațiune funciară, terțului Societatea cu

Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”.

admiterea acțiunii, suspendarea executării deciziei nr.13/16 din 4 august

2020 și anularea deciziei nr.13/16 din 4 august 2020.

a depus cerere de concretizare a acțiunii, prin care a solicitat suplimentar

atragerea în proces a Societății cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, care

este proprietarul construcției cu suprafața de 236,2 m2, amplasată pe terenul

în litigiu cu suprafața de 0,0236 ha.

Râșcani a fost atrasă în proces în calitate de terț Societatea cu Răspundere

Limitată „Gonvaro-Con”.

2

POZIȚIA PRIMEI INSTANȚE

Râșcani a fost respinsă ca neîntemeiată acțiunea depusă de Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat.

Consiliului municipal Chișinău, la emiterea actului administrativ contestat și

dreptul de proprietate al acestuia asupra terenurilor în litigiu, rezultă din

prevederile art. 9 alin.(1) din Legea nr.121/2007 privind administrarea și

deetatizarea proprietății publice, care statuează că, împuternicirile de

proprietar al patrimoniului unității administrativ-teritoriale sunt exercitate de

consiliul local în numele unității administrativ-teritoriale.

alin. (2) lit. h) din Legea nr.121/2007, a constatat că, lotul de pământ nr. 1

cu suprafața de 0,0278 ha și lotul de pământ cu suprafața de 0,0094 ha,

amplasate în mun. Chișinău, xxxxx, se află în intravilanul municipiului

Chișinău și constituie proprietate municipală. Astfel, decizia Consiliului

municipal Chișinău nr.13/16 din 4 august 2020 a fost emisă legal, or, terenul

proprietate publică este aferent unui obiectiv privat, și acest fapt exclude

vânzarea-cumpărarea sau darea în arendă prin licitație și se efectuează la

prețul normativ al pământului. Cu atât mai mult că, alți coproprietari ai

bunului imobil din str. xxxxx, mun. Chișinău, nu au pretins la stabilirea

relațiilor de arendă în privința terenului vizat.

EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE APEL

prevederile art. 232 alin. (1) din Codul administrativ, Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat a depus apel împotriva hotărârii din 21

octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, iar la 6 aprilie 2022,

cu respectarea prevederile art. 232 alin.(2) din Codul administrativ, a

prezentat motivarea apelului, solicitând casarea hotărârii primei instanțe, cu

emiterea unei hotărâri noi de admitere integrală a acțiunii.

POZIȚIA INSTANȚEI DE APEL

admis apelul depus de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, s-a

casat integral hotărârea din 21 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău,

sediul Râșcani și s-a emis o decizie nouă de admitere a acțiunii depuse de

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat. S-a anulat decizia nr.13/16

din 4 august 2020 „Cu privire la stabilirea relațiilor de superficie contractuală

3

și de locațiune asupra unor loturi de pământ din xxxxx, cu Societatea cu

Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”.

din Registrul bunurilor imobile, la momentul adoptării deciziei 13/16 din 4

august 2020, terenul cu numărul cadastral xxxxx, nu era înregistrat cu drept

de proprietate după Consiliul municipal Chișinău, or, la Capitolul II „Dreptul

de proprietate asupra bunului imobil” era indicată mențiunea „Înregistrarea

dreptului nu a fost solicitată” (f.d. 29). Aceste circumstanțe în viziunea

instanței de apel denotă că, Consiliul municipal Chișinău nu era în drept de

a decide asupra bunului imobil, dreptul de proprietate asupra căruia nu era

înregistrat după administrația publică locală.

Chișinău precum că competența administrării terenurilor din speță este oferit

administrației publice locale în baza art. 42 din Codul funciar, potrivit căruia,

terenurile din intravilan se află în administrarea autorităților administrației

publice locale, iar din municipii – în proprietate municipală. Or, acest fapt

nu scutește administrația publică locală de necesitatea înregistrării dreptului

de proprietate asupra terenului în Registrul bunurilor imobile. Cu atât mai

mult că, în cadrul examinării cauzei s-a stabilit că, la emiterea actului

administrativ contestat au fost admise și alte încălcări care duc la anularea

actului administrativ contestat.

reclamantului precum că administrația publică locală urma să prezinte acte

confirmative despre imposibilitatea formării bunului imobil cu suprafața de

0,0094 ha, or, în lipsa unor astfel de probe, Consiliul municipal Chișinău nu

a fost în drept să transmită terenul dat în locațiune funciară.

octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile, conform cărora

bunurile imobile se pot forma, conform prezentei legi, prin separare,

divizare, comasare, combinare sau reparcelare a bunurilor imobile

înregistrate în Registrul bunurilor imobile, instanța de apel a reținut că,

autoritatea publică locală a dispus operarea modificărilor în documentația

cadastrală, ignorând procedura de formare a bunului imobil, reglementată de

Legea nr. 354 din 28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor

imobile, fapt ce denotă încălcarea procedurii de emitere a actului

administrativ contestat, cu atât mai mult că, cererea Societății cu Răspundere

Limitată „Gonvaro-Con” din 5 ianuarie 2018 adresată Primăriei

municipiului Chișinău, s-a referit doar la terenul cu numărul cadastral xxxxx,

în timp ce prin actul administrativ contestat s-a dispus stabilirea relațiilor de

4

superficie contractuală și de locațiune asupra unei suprafețe de teren, cu mult

mai mare decât cel solicitat.

EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE RECURS

împotriva deciziei instanței de apel, iar la 8 februarie 2023, a prezentat

motivarea recursului, solicitând admiterea recursului, casarea deciziei din 8

noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, cu emiterea unei decizii noi de

respingere a acțiunii depuse de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat.

netemeinicia deciziei instanței de apel, menționând că Curtea de Apel

Chișinău a examinat superficial prezenta speță, apreciind arbitrar probele

administrate, nu au fost dovedite circumstanțele considerate de instanța de

apel ca fiind stabilite, de altfel, instanța de apel a determinat incorect obiectul

probațiunii, de asemenea, a interpretat și a aplicat eronat normele de drept

material, în special, prevederile art. 42 din Codul funciar și art. 9 alin. (1) din

Legea nr. 121 din 4 mai 2007 privind administrarea și deetatizarea

proprietății publice.

respectarea prevederilor legale, a competenței și a procedurii. Emiterea

actului administrativ a fost efectuată cu respectarea prevederilor legale, și nu

contravine legislației, fiind un drept inalienabil al proprietarului

patrimonialului.

Con” a depus recurs preliminar împotriva deciziei din 8 noiembrie 2022 a

Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea deciziei instanței de apel, cu

menținerea hotărârii din 21 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Râșcani. Totodată, a menționat că motivarea recursului va fi prezentată după

ce va recepționa decizia integrală a instanței de apel.

LEGISLAȚIA RELEVANTĂ

cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție) nr. 246 din 31

iulie 2023, în vigoare 18 august 2023, cu excepția art. IV, V pct. 1-9 și 118

16 și art. VII – 01 septembrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al

Republicii Moldova nr. 318-321 art. 570 din 18 august 2023, au fost

introduse modificări în Codul administrativ, inclusiv în Cartea a treia,

Capitolul V – Procedura de recurs.

5

(modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție)

nr. 246 din 31 iulie 2023:

„Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a

prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii

recursurilor.”

pentru principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale, cu

excepția temeiurilor în baza cărora se vor examina recursurile depuse la

Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi.

depuse de Consiliul municipal Chișinău și de către Societatea cu Răspundere

Limitată „Gonvaro-Con”, împotriva deciziei din 8 noiembrie a Curții de

Apel Chișinău, va fi examinată prin prisma temeiurilor în vigoare până la 1

septembrie 2023.

1 septembrie 2023):

„Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot

fi contestate cu recurs.”

septembrie 2023):

„Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei

instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite

neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea

recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea

deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea

recursului se depune la instanța de apel.”

„Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la

pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

până la 1 septembrie 2023):

„Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs.

Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere.

Recursul se declară inadmisibil în special când:

a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs;

b) recursul este depus în mod repetat;

c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după

expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1);

e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului

prevăzut la art. 245 alin. (2);

6

f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin.

(1) și (2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit

de Curtea Supremă de Justiție.”

„Participanții la procedura administrativă și procedura de contencios administrativ

trebuie să își exercite drepturile și să își îndeplinească obligațiile cu bună credință, fără a

încălca drepturile procesuale ale altor participanți.”

MOTIVAREA INSTANȚEI

(i) Cu referire la admisibilitatea recursului depus de Consiliul municipal

Chișinău.

judecată constată că dispozitivul deciziei Curții de Apel Chișinău a fost

pronunțat, în ședință publică, la 8 noiembrie 2022 (f.d.102) și notificat

recurentului, prin intermediul poștei electronice, la 11 noiembrie 2022 (f.d.

111), iar recursul nemotivat a fost depus la 15 noiembrie 2022 (f.d. 114).

noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată recurentului, prin

intermediul poștei electronice, la 20 ianuarie 2023 (f.d.113), motivarea

recursului fiind prezentată la 8 februarie 2023 (f.d.119).

art. 245 alin. (1), (2) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare la

data depunerii recursului) și a declarat atât recursul nemotivat, cât și

motivarea recursului, în termen.

municipal Chișinău, în raport cu materialele cauzei, Completul de judecată

al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

încheiere, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special,

nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să însușească în

condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și, în același timp, oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care, pe cale de consecință, nu

pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii.

Justiție reține că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv

7

al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile

Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare

convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului

în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la

art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în

vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate. 6

accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul

rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea

cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de

recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea

succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise

(Golder v. Regatul Unit, § 38; Stanev v. Bulgaria (MC), § 230]. Acesta este

în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși

natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această

privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo v. Italia, § 85). Condițiile

de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel

(Levages Prestations Services v. Franța, § 45). Curtea a mai reiterat că modul

de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare

depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de

ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul

instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norvegia, 1996, §

39).

admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a

se vedea Helmers v. Suedia, 1991, § 31).

Justiție ajunge la concluzia de a aprecia recursul declarat de către Consiliul

municipal Chișinău, ca fiind inadmisibil.

8

(ii) Cu referire la admisibilitatea recursului depus de Societatea cu

Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”.

Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, împotriva deciziei din 8 noiembrie

2022 a Curții de Apel Chișinău, în raport cu materialele cauzei, Completul

de judecată al Curții Supreme de Justiție constată inadmisibilitatea acestuia,

din motivele ce succed.

alin. (1) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare la data depunerii

recursului), Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, a depus

recurs nemotivat împotriva deciziei din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel

Chișinău (f.d.118).

2022 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată la adresa electronică a

societății „Gonvaro-Con”, vinzari@gonvaro-con.md, la data de 20 ianuarie

2023, potrivit extrasului din poșta electronică (f.d.113).

că această adresă electronică a mai fost utilizată, pe parcursul examinării

cauzei, pentru corespondența dintre Curtea de Apel Chișinău și societatea

„Gonvaro-Con”, inclusiv pentru expedierea citațiilor și a informațiilor

relevante despre dinamica procesului (f.d.99).

prevăzut la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ (în redacția legii în

vigoare la data depunerii recursului), pentru prezentarea recursului motivat

a început să curgă din data de 21 ianuarie 2023, ziua imediat următoare celei

în care societății „Gonvaro-Con” i-a fost notificată copia deciziei motivate

din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău și a expirat la 20 februarie

2023 (zi de luni).

Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con” nu a depus motivarea

recursului împotriva deciziei din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău

în interiorul termenului legal și nici până în prezent, motiv pentru care survin

consecințele art. 246 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ – recursul se

declară inadmisibil, în special, când motivarea recursului nu a fost depusă.

Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”, în textul cererii de recurs nemotivate

a indicat că motivarea recursului va fi depusă după comunicarea deciziei

integrale (f.d.118).

art. 6 § 1 din Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și a

9

Libertăților Fundamentale, art. 20 din Constituția Republicii Moldova și art.

5 din Codul de procedură civilă, relevat și în jurisprudența CtEDO, precum

și a dreptului la un recurs efectiv garantat de art. 13 din Convenție,

circumstanțele relatate denotă că recurenta a neglijat dreptul de valorificare

a drepturilor procedurale în sensul și termenul stabilit de către instanța de

judecată.

Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a considera inadmisibil recursul

depus de către Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”,

împotriva deciziei din 8 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, în temeiul

art. 246 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ.

e) din Codul administrativ

COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,

Declară inadmisibile recursurile depuse de Consiliul municipal

Chișinău și de către Societatea cu Răspundere Limitată „Gonvaro-Con”.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte Stela Procopciuc

Judecători Ion Malanciuc

Diana Stănilă

10