3ra-1313/22 — anularea actelor administrative individuale defavorabile, constatarea violarii dreptului personal la stabilitate in munca si exercitarea functiei de serviciu si obligarea prezentarii actelor solicitate

3ra-1313/22 — anularea actelor administrative individuale defavorabile, constatarea violarii dreptului personal la stabilitate in munca si exercitarea functiei de serviciu si obligarea prezentarii actelor solicitate (Curtea Supremă de Justiție, 2024)

Dosarul nr. 3ra-1313/22

2-19156685-01-3ra-23122022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (I. Barbacaru)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

28 februarie 2024 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Stela Procopciuc

judecători Oxana Parfeni

Mariana Ursachi

examinând admisibilitatea recursului depus de Ghenadie Maxim, reprezentat

de avocatul Veaceslav Dandeș,

în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Ghenadie Maxim împotriva Inspectoratului General al Poliției

de Frontieră, persoană terță Petru Dubița privind contestarea actelor administrative

individuale defavorabile, constatarea violării dreptului personal la stabilitate în

muncă și exercitarea funcției de serviciu și obligarea prezentării actelor solicitate,

împotriva deciziei din 09 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care

s-a admis apelul depus de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră și s-a casat

hotărârea din 22 iunie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

c o n s t a t ă:

La 30 septembrie 2019 Ghenadie Maxim a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Inspectoratului General al Poliției de Frontieră, privind contestarea actelor

administrative individuale defavorabile, constatarea violării dreptului personal la

stabilitate în muncă și exercitarea funcției de serviciu și obligarea prezentării actelor

solicitate.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că, că la 2 septembrie 2019, i-a fost

adus la cunoștință ordinul nr. 855/ps, prin care s-a dispus trimiterea lui Ghenadie

Maxim în deplasare, în interes de serviciu la Sectorul poliției de Frontieră Tocuz al

Direcției Regionale Est.

Reclamantul a indicat că nu este de acord cu acest ordin, pe care îl consideră

ilegal și neîntemeiat, menționând că, conform contractului privind îndeplinirea

serviciului în cadrul Poliției de Frontieră nr. 2/18 din 19 martie 2018, încheiat pe un

termen de 5 ani, locul de muncă a fost stabilit Direcția Regională Sud, Ghenadie

Maxim inițial fiind numit în funcția de ofițer superior al unității control al frontierei

s SPF Vulcănești al DR Sud.

A invocat, că conform ordinului de numire în funcție și fișei postului nr. 79 din

21 iunie 2018, Ghenadie Maxim a fost numit în funcția de conducere de șef al

Sectorului Poliției de Frontieră „Vulcănești”, cu stabilirea atribuțiilor și

împuternicirilor respective.

A susținut, că nu poate fi invocată și motivată deplasarea în interes de serviciu

în altă subdiviziune și localitate, atât timp cât aceasta vine în baza unui raport a

conducătorului subdiviziunii, iar reclamantul activează, conform contractului de

muncă și fișei postului, or, acesta are împuterniciri la capitolul cadre doar în raza de

activitate a Direcției Regionale Sud.

A afirmat, că atât din ordinul contestat, cât și din decizia emisă în procedură

prealabilă, nu este clar ce funcție a fost dispusă să fie exercitată de Ghenadie Maxim

pe perioada deplasării în interes de serviciu, or, de fapt, acesta a fost obligat să

activeze în calitate de șef de schimb, în ture, fără să-i fie adus la cunoștință vre-un

act administrativ prin care s-a decis exercitarea anume a acestei funcții.

A reiterat că funcția deținută în baza contractului de muncă și fișa postului,

actualmente este de șef de sector, pe când funcția de șef de schimb este una ierarhic

inferioară, iar conform pct. 15 a fișei postului, reclamantul poate substitui doar

funcțiile strict limitativ indicate, nu și funcția de șef de schimb. Mai mult, deși

reclamantul deține funcția de șef de sector la Sectorul de Poliție de Frontieră

Vulcănești, iar în ordinul de deplasare în interes de serviciu nu este indicată o altă

funcție pe care urmează să o exercite, este ilegal și neîntemeiat inclusiv și decizia

emisă în procedură prealabilă în care se indică, că în perioada de deplasare, Ghenadie

Maxim urmează să activeze conform graficului de activitate aprobat de conducerea

sectorului poliției de frontieră. Or, șeful de sector la Sectorul de Poliție Tocuz, are

fișă de post și împuterniciri identice și egale cu cele pe care le are reclamantul, din

care motiv, o astfel de situație reprezintă o formă deghizată de transfer într-o altă

funcție inferioară, fără acordul salariatului și fără o procedură de retrogradare legală,

ceea ce este ilegal.

A insistat, că ordinul contestat este un act administrativ individual defavorabil,

deoarece a fost emis cu grave abateri de procedură, fără a avea careva temeiuri de

fapt și juridice și reprezintă o formă cu scop de sancționare, în afara procedurilor

legale.

Reclamantul a susținut, că nu poate exista o deplasare în interes de serviciu,

atât timp cât nu este motivat în ce constă acest interes de serviciu, care nu poate fi

unul arbitrar, iar omisiunea vădită a angajatorului de a motiva ordinul emis, se

datorează anume subiectivității și formalității intenției angajatorului și a ordinului

emis, fără să fie elucidate toate circumstanțele de drept și de fapt, iar trimiterea la

normele Codului muncii, nu respectă condiția de procedură și condițiile normelor

materiale stabilite, că un ordin, implicit privind schimbarea funcției, urmează a fi

unul motivat, direct, cert, clar și legal și nu urmează a fi dedus sau presupus.

În aceste condiții, Ghenadie Maxim a solicitat instanței de fond anularea

ordinului șefului Inspectoratului General al Poliției de Frontieră nr. 855/ps din 2

septembrie 2019 și anularea deciziei nr. 35/8-1-M-390/19 din 25 septembrie 2019.

Prin încheierea din 10 februarie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani

s-a atras în proces, în calitate de persoană terță Petru Dubița (f.d. 46).

Prin hotărârea din 22 iunie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, s-a

admis acțiunea de contencios administrativ înaintată de către Ghenadie Maxim și s-

a anulat ordinul Șefului Inspectoratului General al Poliției de Frontieră nr. 855/ps

din 02 septembrie 2019 „Cu privire la deplasarea în interes de serviciu”.

Pentru a decide astfel, prima instanță a evidențiat faptul că, atât materialele

cauzei cât și dosarul administrativ, confirmă că, atât persoana care a depus raportul

ce a servit temei de inițiere a procedurii administrative cât și reclamantul, nu au fost

înștiințate, citate, audiate, și respectiv atrase în procedura administrativă, pentru a da

explicații.

La caz, din conținutul ordinului contestat instanța a reținut că acesta conține

doar o enumerare a normelor de drept ce dă posibilitatea și confirmă atribuția

Inspectoratului General al Poliției de Frontieră de a acționa în acest sens, fără să se

indice temeiurile de fapt pentru aceasta. Iar, această circumstanță implică lipsa

condiției de valabilitate a actului administrativ emis în așa mod și necesitatea

aplicării sancțiunii juridice pentru aceasta.

Instanță de judecată a conchis că, măsura oficială întreprinsă de Inspectoratul

General al Poliției de Frontieră demonstrează exercitarea dreptului discreționar cu

încălcarea prevederilor art. 137 Cod administrativ. Din acest punct de vedere,

emiterea Ordinului nr. 855/ps din 02 septembrie 2019 „Cu privire la deplasarea în

interes de serviciu” de către pârât contravine art. 21 alin. (3) și 29 Cod Administrativ.

Scopul legitim urmărit de către Inspectoratul General al Poliției de Frontieră prin

adoptarea Ordinului enunțat, nu doar că nu este motivat, dar nici rezonabil.

La 28 iunie 2022, Inspectoratul General al Poliției de Frontieră a depus apel,

iar la 11 august 2022 a prezentat motivarea apelului împotriva hotărârii din 22 iunie

2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, solicitând admiterea apelului, casarea

hotărârii contestate și emiterea unei noi decizii privind respingerea cererii de

chemare în judecată depuse de Ghenadie Maxim (f.d.82-83, 109-120).

Prin decizia din 09 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău s-a admis apelul

depus de Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, s-a casat hotărârea din

22 iunie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani și s-a emis o decizie nouă de

respingere a acțiunii depuse de Ghenadie Maxim.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a menționat că legiuitorul național a

stabilit, că funcționarul public cu statut special poate fi trimis în deplasare în interes

de serviciu, fără acordul acestuia, pe o perioadă de cel mult 60 de zile, iar ordinul

contestat de Maxim Ghenadie prin prezenta acțiune, a fost emis cu respectarea

acestui cadru legal.

Instanța de apel a subliniat, că trimiterea în deplasare a lui Maxim Ghenadie a

avut un singur scop, și anume, realizarea controlului frontierei de stat eficient și

continuu a sectorului poliției de frontieră „Tocuz” al Direcției regionale Est, iar

pentru aceasta, nu se impunea necesitatea obținerii acordului salariatului.

Instanța de apel a conchis că, ținând cont de perioada pentru care s-a dispus

trimiterea reclamantului în deplasare, dar și de specificul acestei proceduri, audierea

funcționarului public cu statut special, Maxim Ghenadie nu era necesară. Or, art. 90

Codul administrativ, recunoaște dreptul participantului la procedura administrativă

de a fi audiat înainte de emiterea actului administrativ individual defavorabil și

nicidecum nu instituie obligația autorității de a audia persoana înainte de a emite

acest act.

Instanța de apel a desconsiderat și concluzia fondului care a conchis asupra

necesității audierii persoanei care a înaintat raportul ce a servit temei de inițiere a

procedurii administrative, așa cum, norma art. 90 Codul administrativ, nu incumbă

în sarcina autorității publice obligația de a audia persoana care a înaintat cererea de

inițiere a procedurii administrative.

Instanța de apel a considerat nefondate concluziile instanței de fond referitoare

la nemotivarea ordinului contestat. Or, în ordinul contestat, Inspectoratul General al

Poliției de Frontieră a indicat expres temeiurile, care au stat la baza trimiterii lui

Maxim Ghenadie în deplasare în interes de serviciu pe o perioadă de 60 de zile.

Instanța de apel a reiterat, că la emiterea ordinului de trimitere a lui Maxim

Ghenadie în deplasare în interes de serviciu, Inspectoratul General al Poliției de

Frontieră a respectat și principiul proporționalității.

Instanța de apel a menționat că este eronată și concluzia instanței de fond care

a susținut, că trimiterea în deplasare în interes de serviciu a reclamantului dispusă

prin ordinul contestat, trezește dubii privind transferul reclamantului într-o funcție

inferioară, or, în condițiile speței, este cert faptul că nu a fost dispus transferul lui

Maxim Ghenadie într-o altă funcție, dar s-a dispus trimiterea acestuia în deplasare

în interes de serviciu.

Deci, instanța de apel a conchis că dispozițiile art. 33 alin. (2) din Legea nr.

288/2016, nu sunt aplicabile situației din speță, de vreme ce angajatorul nu a dispus

transferul lui Maxim Ghenadie într-o altă funcție.

La 09 decembrie 2022 Ghenadie Maxim, reprezentat de avocatul Veaceslav

Dandeș, a depus recurs împreună cu motivarea recursului împotriva deciziei din

09 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău solicitând casarea acesteia cu

menținerea hotărârii primei instanțe.

În motivarea recursului a menționat că instanța de apel, la adoptarea deciziei,

nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată și a interpretat în mod eronat legea.

A menționat că concluzia instanței de apel precum că este o opțiune a autorității

să audieze persoana vizată, și nu o obligație este ilegală, or, astfel instanța exclude

dreptul persoanei de a fi informată și ascultată.

A indicat că este eronată concluzia instanței cu privire la motivarea actelor

administrative, or, la caz, fiind depusă cererea prealabilă, partea pârâtă nu numai că

nu a adus argumentarea detaliată față de motivele ordinului, dar având posibilitatea

de a modifica textul ordinului în sensul motivării, nu a făcut-o.

A relatat că este ilegală concluzia precum că ordinul a fost motivat de scopul

de asigurare a securității frontierei de stat, or, o astfel de motivare nu există în ordin

și nu poate ulterior nici autoritatea emitentă și nici instanța de judecată să acorde

texte suplimentare pe care să le atribuie unui ordin ca motivare.

A notat că instanța de apel a ignorat proba ordinului de numire în funcția de șef

al sectorului de Poliție de Frontieră, proba fișei postului și a contractului de muncă

care stabilesc drepturile și obligațiile angajatului Ghenadie Maxim și a ignorat

prevederile Legii nr. 288 din 2016 și a Codului muncii, care stabilesc că, fie

deplasare peste hotarele RM sau deplasare națională, implică obligativitatea indicării

în ordin a funcției ce urmează a fi realizată.

A menționat că s-a demonstrat fără nici un dubiu, că intenția angajatorului a

fost de a nu-i acorda funcția deținută și a-l retrograda în funcție sub pretextul

trimiterii în deplasare, situație în care angajatorul cunoștea cu certitudine că

Ghenadie Maxim va exercita o funcție de inspector pe linia hotarului.

A notat că evaluarea de către instanța de apel a testului proporționalității este

nu numai neîntemeiat, dar și ilegală, contrar normelor de drept aplicabile cazului și

probelor prezentate la caz.

Conform art. XI alin. (1) și (3) din Legea pentru modificarea unor acte

normative (modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de

Justiție) nr. 246 din 31 iulie 2023, prezenta lege intră în vigoare la data publicării în

Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu excepția art. IV, V pct.1–9 și 11–16 și

art. VII, care vor intra în vigoare la 01 septembrie 2023.

Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare

a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii

recursului.

Din sensul normei de drept enunțate, urmează că legiuitorul a optat pentru

principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale, cu excepția

temeiurilor în baza cărora se vor examina recursurile depuse la Curtea Supremă de

Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi. Respectiv, recursul depus de

Ghenadie Maxim, reprezentat de avocatul Veaceslav Dandeș, a fost depus până la

data intrării în vigoare a Legii pentru modificarea unor acte normative (modificarea

cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție) nr. 246 din 31 iulie

2023, și va fi examinat în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții

de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

Potrivit art. 245 alin. (1) din Codul administrativ (în vigoare la data depunerii

recursului), recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la

notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție atestă că dispozitivul

deciziei instanței de apel a fost pronunțat de către Curtea de Apel Chișinău la data

de 09 noiembrie 2022, dar a fost notificat lui Ghenadie Maxim, reprezentat de

avocatul Veaceslav Dandeș, la data de 10 noiembrie 2022, fapt confirmat prin

extrasul din poșta electronica (f.d.161).

La 09 decembrie 2022 Ghenadie Maxim, reprezentat de avocatul Veaceslav

Dandeș, a depus recurs împreună cu motivarea recursului împotriva deciziei din

09 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău solicitând casarea acesteia cu

menținerea hotărârii primei instanțe.

Astfel, recursul depus de Ghenadie Maxim, reprezentat de avocatul Veaceslav

Dandeș, împotriva deciziei din 09 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău este în

termen.

La 27 decembrie 2022, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa

Inspectoratului General al Poliției de Frontieră și Petru Dubița, copia recursului

depus de Ghenadie Maxim, reprezentat de avocatul Veaceslav Dandeș, cu

înștiințarea despre necesitarea prezentării referinței (f.d.175).

Prin referința depusă la 20 ianuarie 2023 Inspectoratul General al Poliției de

Frontieră a solicitat respingerea ca fiind inadmisibil și neîntemeiat recursul depus de

Ghenadie Maxim, reprezentat de avocatul Veaceslav Dandeș.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Ghenadie Maxim,

reprezentat de avocatul Veaceslav Dandeș, în raport cu materialele cauzei,

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din

următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă

de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este

inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea

privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și

temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de

Justiție și se comunică părților.

Conform art. 246 alin. (2) din Codul administrativ, în vigoare la data depunerii

recursului, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele

a) - f).

Din analiza prevederilor citate, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, depus până la data de 01 septembrie 2023, în special, nu se limitează doar

la temeiurile menționate la art. 246 alin. (2) din Codul administrativ ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține cu valoare de

principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al

temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței

de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de

serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

reține că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului,

dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și

esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile

instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță

într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece

testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare

și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din

particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și

anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul

administrativ, în vigoare la data depunerii recursului. În consecutivitate, motivarea

cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să

le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și

funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea

și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios

administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru

a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, Completul de judecată al Curții Supreme de

Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Ghenadie

Maxim, reprezentat de avocatul Veaceslav Dandeș.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, Completul de

judecată al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e :

Recursul depus de Ghenadie Maxim, reprezentat de avocatul Veaceslav

Dandeș, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte, judecător Stela Procopciuc

judecători Oxana Parfeni

Mariana Ursachi