3ra-295/23 — cu privire la contestarea actului administrativ

3ra-295/23 — cu privire la contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr. 3ra-295/23

2-20058037-01-3ra-15032023

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud. A. Paniș)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, E. Palanciuc, V. Negru)

Î N C H E I E R E

13 septembrie 2023 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Oxana Parfeni

Judecători Ion Malanciuc

Aliona Donos

examinând admisibilitatea recursului depus de Olesea Crețu,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Olesea Crețu împotriva Autorității Naționale de Integritate cu

privire la contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 18 ianuarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost admis apelul depus de Autoritatea Națională de Integritate, casată integral

hotărârea din 11 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani și emisă o

nouă decizie, prin care a fost respinsă acțiunea, ca neîntemeiată,

c o n s t a t ă :

La 29 mai 2020, Olesea Crețu a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la contestarea actului

administrativ (f. d. 2-4, vol. I).

În susținerea acțiunii, a indicat că din data de 20 octombrie 2019 este

consilier local în Consiliul comunal Bleșteni, raionul Edineț.

A menționat că, deși exercită funcția de director al grădiniței-creșă din

comuna Bleșteni, această funcție nu o împiedică să fie demnă de încrederea

alegătorilor și să contribuie prin exemplul personal la consolidarea autorității

administrației publice locale pe care o reprezintă, onorarea obligațiilor civice,

asigurarea ordinii publice și la respectarea legislației.

Legiuitorul a instituit regula potrivit căreia consilierul se abține de la luarea

deciziei, în cazul în care este interesat în soluționarea anumitei chestiunii din

ordinea de zi a Consiliului local. Astfel, cumularea funcției de director al

grădiniței-creșă din comuna Bleșteni și cea de consilier, este proporțională

principiilor juridice fundamentale și nu împiedică funcționarea Consiliului

comunal Bleșteni.

1

În opinia reclamantei, actul de constatare nr. 67/17 din 12 mai 2020, emis

de Autoritatea Națională de Integritate este ilegal și pasibil de a fi anulat în

temeiul art. 2 alin. (1), art. 38 alin. (1), (3) și a art. 39 din Constituția Republicii

Moldova și art. 3 al Legii nr.768 din 02 februarie 2000 privind statutul alesului

local.

Totodată, a specificat că prevederile art. 7 alin. (1) lit. d) din Legea nr.768

din 02 februarie 2000 privind statutul alesului local, contravin Constituției

Republicii Moldova și Declarației Universale a Drepturilor Omului, deoarece

dreptul de a fi ales și de a participa la administrarea treburilor publice este un

drept fundamental.

A subliniat că, contravențiile prevăzute la art. 3191 și 3301 din Codul

contravențional se examinează de Autoritatea Națională de Integritate, iar

procesele-verbale cu privire la contravențiile nominalizate se remit spre

examinare în fond instanței de judecată competente.

Respectiv, inspectorul de integritate contrar normelor juridice menționate,

a decis să o decadă pe Olesea Crețu din dreptul de a exercita o funcție publică sau

o funcție de demnitate publică, inclusiv de consilier, pe o perioadă de 3 ani din

momentul eliberării sau destituirii din funcția publică, ori de demnitate publică

respectivă sau din data încetării de drept a mandatului său, sau din data rămânerii

definitive a actului de constatare, ori din data rămânerii definitive și irevocabile

a hotărârii judecătorești prin care se confirmă existența stării de incompatibilitate

și înscrierea în Registrul de stat al persoanelor care au interdicție de a ocupa o

funcție publică sau de demnitate publică, inclusiv consilier local.

În drept, reclamanta și-a întemeiat pretențiile în baza art. 53 alin. (1) din

Constituția Republicii Moldova, art. 189 alin. (1), 224 alin. (1) lit. a), c) din Codul

administrativ, art. 36 alin. (1) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016.

Reclamanta Olesea Crețu a solicitat recunoașterea dreptului de a fi ales ca

fiind un drept prioritar în raport cu interdicțiile stabilite de art. 7 alin. (1) lit. d) al

Legii nr. 768 din 02 februarie 2000 privind statutul alesului local și anularea

actului de constatare nr. 67/17 din 12 mai 2020, întocmit de inspectorul de

integritate Andrian Fetescu, ca ilegal și/sau cu depășirea competenței stabilite.

La 25 februarie 2021, Olesea Crețu a depus cerere de concretizare a

pretențiilor, în care a reiterat temeiurile de fapt și de drept indicate în cererea de

chemare în judecată, menținându-și solicitarea de anulare a actului de constatare

nr. 67/17 din 12 mai 2020, întocmit de inspectorul de integritate al Inspectoratului

de Integritate al Autorității Naționale de Integritate, Andrian Fetescu, ca ilegal (f.

d. 64-68, vol. I).

Prin hotărârea din 11 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

a fost admisă acțiunea.

S-a anulat, ca ilegal, actul de constatare nr. 67/17 din 12 mai 2020, emis de

Autoritatea Națională de Integritate (f. d. 74, 81-98, vol. I).

În consolidarea soluției adoptate, prima instanță a reținut că deși procedura

de control a fost inițiată odată cu depunerea și înregistrarea petiției la Autoritatea

2

Națională de Integritate – 20 decembrie 2019, procedura administrativă soldată

cu emiterea actului de constatare nr. 67/17 a fost finalizată abia la 12 mai 2020,

adică cu depășirea vădită a termenului de 30 zile, a cărui prelungire nu a derulat

sub auspiciile art. 60 alin.(4) din Codul administrativ, prin invocarea motivelor și

complexității obiectului procedurii de control ce ar justifica prelungirea

termenului, precum și comunicarea în scris participanților la procedura

administrativă în termen de 30 zile, împreună cu motivele prelungirii.

În mod evident, instanța de fond a constatat că procedura administrativă

derulată în privința reclamantei Olesea Crețu a fost viciată, or, autoritatea publică

pârâtă într-o manieră inacceptabilă a derogat de la prevederile imperative ale

Codului administrativ.

Într-o altă ordine de idei, prima instanță a remarcat că la materialele

dosarului administrativ nu există dovada repartizării aleatorii a sesizării prin care

a fost vizată reclamanta, deși art.30 alin.(1) din Legea cu privire la Autoritatea

Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016 prevede expres că sesizările

depuse de persoanele fizice sau persoanele juridice de drept public sau de drept

privat, precum și cele din oficiu se înregistrează imediat și se repartizează

aleatoriu prin sistemul electronic de distribuire a sesizărilor.

În asemenea circumstanțe, instanța de judecată a conchis că există

suficiente probe asupra încălcării principiilor fundamentale ale activității

Autorității și abateri de la cadrul juridic principal, care reglementează activitatea

administrativă supusă controlului judecătoresc.

La 05 aprilie 2021, cu respectarea termenului prevăzut la art. 232 alin. (1)

din Codul administrativ, prin intermediul poștei electronice, Autoritatea

Națională de Integritate a depus apel nemotivat împotriva hotărârii din 11 martie

2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, iar la 09 august 2021, prin

intermediul poștei electronice, a fost depusă motivarea apelului, prin care a

solicitat repunerea în termenul de prezentare a motivării apelului, admiterea

acestuia și casarea hotărârii primei instanțe, în sensul respingerii acțiunii depuse

de către Olesea Crețu (f. d. 79, 115-124, 125, vol. I).

Prin încheierea din 09 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost

admisă cererea Autorității Naționale de Integritate privind repunerea în termenul

de prezentare a motivării apelului.

S-a repus în termenul de prezentare a motivării apelului, cererea de apel

motivată depusă de Autoritatea Națională de Integritate împotriva hotărârii din

11 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani (f. d. 147-148, vol. I).

Prin decizia din 01 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins

apelul depus de Autoritatea Națională de Integritate și menținută hotărârea din

din 11 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani (f. d. 156, 157-168,

vol. I).

La 02 martie 2022, prin intermediul poștei electronice, Autoritatea

Națională de Integritate a depus recurs nemotivat împotriva deciziei din 01

februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău, iar la 06 aprilie 2022, prin intermediul

poștei electronice, a fost prezentată motivarea recursului, prin care a solicitat

3

admiterea recursului, casarea deciziei instanței de apel, cu emiterea unei noi

decizii de respingere a cererii de chemare în judecată depuse de Olesea Crețu (f.

d. 172, 180-184, vol. I).

Prin decizia din 08 iunie 2022 a Curții Supreme de Justiție, a fost admis

recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate, casată integral decizia din

01 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău și restituită cauza spre rejudecare la

Curtea de Apel Chișinău, în alt complet de judecată (f. d. 197-212, vol. I).

Prin decizia din 18 ianuarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, a fost admis

apelul depus de Autoritatea Națională de Integritate, casată integral hotărârea din

11 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani și emisă o nouă decizie,

prin care a fost respinsă acțiunea, ca neîntemeiată (f. d. 225, 226-243, vol. I).

Pentru a decide astfel, instanța de apel a relevat că norma specială incidentă

raportului juridic existent este Legea cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, care nu prevede în mod expres un termen

de finalizare a procedurii administrative.

Mai mult, legea nominalizată stabilește mai multe termene în cadrul cărora

inspectorul de integritate urmează să efectueze anumite acțiuni, care cumulativ

depășesc termenul general al procedurii administrative de 30 de zile, prevăzut la

art. 60 din Codul administrativ, motiv din care instanța de apel a analizat acest

aspect prin prisma acționării autorității publice într-un termen rezonabil.

Totodată, instanța de apel a reliefat că, ținând cont de măsurile întrepinse

din procedura administrativă, de complexitatea acesteia, de volumul lucrului

efectuat de inspector, inclusiv prin înaintarea demersurilor, interpelărilor,

răspunsurilor primite, solicitarea explicațiilor, care se fac și prin intermediul

oficiului poștal și prin cercetarea înscrisurilor, termenul de efectuare a controlului

respectării regimului juridic al incompatibilităților de către Olesea Crețu a

constituit o perioadă de 134 zile, care, în coraport cu volumul informațiilor

acumulate de apelantă, este unul rezonabil, justificat și care corespunde

prevederilor legale.

Cu referire la încălcarea regimului de incompatibilitate, instanța de apel a

statuat că, din moment ce Olesea Crețu a fost numită în funcția de director de

grădiniță, deținând concomitent și în funcția de consilier, aceasta a avut termenul

legal o lună, termen calculat din data de 03 octombrie 2016 (ziua emiterii

dispoziției nr. 49p/12 a Primăriei comunei Bleșteni), pentru a soluționa starea de

incompatibilitate, și anume să demisioneze din funcția incompatibilă cu calitatea

de director ori viceversa, dacă aceasta decidea să rămână în funcția de

administrator sau în cea de consilier.

La 13 februarie 2023, prin intermediul oficiului poștal, Olesea Crețu a

depus recurs motivat împotriva deciziei din 18 ianuarie 2023 a Curții de Apel

Chișinău, solicitând admiterea acestuia, casarea integrală a deciziei instanței de

apel, cu menținerea hotărârii instanței de fond (f. d. 245-247, vol. I).

În motivarea recursului, a invocat ilegalitatea deciziei instanței de apel, pe

care a calificat-o drept fiind neîntemeiată, pasibilă de a fi casată.

4

A reiterat circumstanțele de fapt și de drept expuse în cererea de chemare

în judecată, precum că deși exercită și funcția de consilier în cadrul Consiliului

comunal Bleșteni, pe lângă faptul că deține funcția de director al grădiniței-creșe

din comuna Bleșteni, funcția dată nu o împiedică să fie demnă de încrederea

alegătorilor și să contribuie la consolidarea autorității publice locale pe care o

reprezintă.

La 23 martie 2023, prin intermediul poștei electronice, Autoritatea

Națională de Integritate a depus referință la recursul înaintat de către Olesea Crețu

împotriva deciziei din 18 ianuarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, solicitând

declararea inadmisibilității acestuia (f. d. 7-9 verso, vol. II).

Conform art. XI alin. (1) și (3) din Legea pentru modificarea unor acte

normative (modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de

Justiție) nr. 246 din 31 iulie 2023, prezenta lege intră în vigoare la data publicării

în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu excepția art. IV, V pct.1–9 și 11–

16 și art. VII, care vor intra în vigoare la 01 septembrie 2023.

Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în

vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data

depunerii recursului.

Din sensul normei de drept enunțate, urmează că legiuitorul a optat pentru

principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale, cu excepția

temeiurilor în baza cărora se vor examina recursurile depuse la Curtea Supremă

de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi.

Respectiv, recursul declarat de Olesea Crețu a fost depus până la data

intrării în vigoare a Legii pentru modificarea unor acte normative (modificarea

cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție) nr. 246 din 31 iulie

2023 și urmează a fi examinat în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii

recursului.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile

curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi

contestate cu recurs.

Potrivit art. 245 alin. (1) din Codul administrativ (în vigoare la data

depunerii recursului), recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen

mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul

împreună cu dosarul judiciar.

Alineatul (2) al aceluiași articol prevede că motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei

instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea

recursului se depune la instanța de apel.

Completul de judecată atestă că dispozitivul deciziei instanței de apel a fost

pronunțat de către Curtea de Apel Chișinău la data de 18 ianuarie 2023, în ședință

publică (f. d. 225, vol. I).

5

Este cert și faptul că la 13 februarie 2023, prin intermediul oficiului poștal,

Olesea Crețu a depus recurs motivat împotriva deciziei din 18 ianuarie 2023 a

Curții de Apel Chișinău (f. d. 245-247, vol. I).

Astfel, recursul depus de Olesea Crețu împotriva deciziei din 18 ianuarie

2023 a Curții de Apel Chișinău este în termen.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Olesea Crețu, în raport

cu materialele cauzei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție îl

consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ (în vigoare la

data depunerii recursului), Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu

admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca

atare printr-o încheiere, iar în acord cu art. 246 alin. (2) din Codul administrativ,

recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control

de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține cu valoare de

principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv

al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al

instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare

suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes

rezultat din examinarea cererii.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de

Justiție reține că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al

recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor

veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să

răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a

trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare

convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument

rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și

funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în

asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

6

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este

în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși

natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această

privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85).

Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel

(Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că

modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic

superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective,

urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de

rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre

din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform

jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și

procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi

conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie

1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, Completul de judecată al Curții Supreme de

Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Olesea

Crețu.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, Completul

de judecată al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e :

Recursul depus de Olesea Crețu se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte, judecător Oxana Parfeni

Judecători Ion Malanciuc

Aliona Donos

7