3ra-1351/22 — contestarea actului administrativ

3ra-1351/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr.3ra-1351/22

2-18205449-01-3ra-29122022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani – G. Ciobanu

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău – Gh. Mîra, Gr. Dașchevici și A. Bostan

ÎNCHEIERE

24 mai 2023 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Tamara Chișca-Doneva

Judecători Ion Malanciuc

Oxana Parfeni

examinând admisibilitatea recursului depus de Autoritatea Națională de

Integritate,

în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de Oleg Pisica împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la

anularea actului administrativ,

împotriva deciziei din 16 august 2022 a Curții de Apel Chișinău,

constată:

La 28 noiembrie 2018, Oleg Pisica a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Autorității Naționale de Integritate (în continuare ANI) cu privire la

contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii a indicat că, la 26 septembrie 2018, în conformitate cu

prevederile art. 31 din Legea nr. 132/2016, prin procesul-verbal de inițiere a

controlului nr. 83/08, în privința lui Oleg Pisica, șef-adjunct Detașament, șef Serviciu

resurse umane al Detașamentului căutare-salvare nr. 1 al Serviciului protecției civile

și situațiilor excepționale al Ministerului Afacerilor Interne, a fost inițiat controlul

privind respectarea regimului juridic al incompatibilităților aplicabile funcționarului

public cu statut special din cadrul Ministerul Afacerilor Interne, în cadrul căruia s-a

verificat legalitatea deținerii/exercitării simultane a funcției de șef-adjunct

Detașament, șef Serviciu resurse umane al Detașamentului căutare-salvare nr. 1 al

Serviciului protecției civile și situațiilor excepționale al Ministerului Afacerilor

Interne și a mandatului de consilier în Consiliul sătesc Bardar, r-l Ialoveni.

Prin scrisoarea nr. 04-08/1080 din 26 septembrie 2018, Oleg Pisica a fost

informat despre inițierea în privința sa a controlului privind respectarea regimului

juridic al incompatibilităților, despre drepturile prevăzute la art. 33 din Legea

132/2016 și a fost invitat la sediul Autorității Naționale de Integritate pentru a-și

prezenta punctul de vedere în termen de 15 zile de la recepționarea invitației.

Prin actul de constatare nr. 25/08 din 30 octombrie 2018, ANI a constat că Oleg

Pisica a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, prin faptul exercitării

simultane a funcției publice cu statut special, șef-adjunct Detașament, șef Serviciu

1

resurse umane al Detașamentului căutare-salvare nr. 1 al Serviciului protecției civile

și situațiilor excepționale al Ministerului Afacerilor Interne și a mandatului de

consilier în Consiliul sătesc Bardar, r-nul Ialoveni.

Autoritatea de integritate a concluzionat că, Oleg Pisica, prin exercitarea

simultană, în perioada 26 iunie 2015 – 30 martie 2018, a funcției publice cu statut

special, șef-adjunct Detașament, șef Serviciu resurse umane al Detașamentului

căutare-salvare nr. 1 al Serviciului protecției civile și situațiilor excepționale al

Ministerului Afacerilor Interne și a mandatului de consilier în Consiliul sătesc

Bardar, r-nul Ialoveni, a încălcat regimul juridic al incompatibilităților aplicabile

funcționarilor publici cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne

reglementat de prevederile Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului

public nr. 158/2016 și ale Legii privind funcționarul public cu statut special din

cadrul Ministerul Afacerilor Interne nr. 288/2018.

Autoritatea de integritate a constatat că, în perioada 26 iunie 2015 – 24 mai

2017, raporturile de serviciu ale lui Oleg Pisica, șef adjunct Detașament, șef Serviciu

resurse umane al Detașamentului căutare salvare nr. 1 a Serviciului protecției civile și

situațiilor excepționale al Ministerului Afacerilor Interne au fost reglementate de

prevederile Legii Inspectoratului General pentru Situații de Urgentă nr. 93/2007, în

redacția în vigoare din data de 29 mai 2012, în baza modificărilor prin Legea nr. 61

din 30 martie 2012, care nu reglementa regimul juridic al incompatibilităților, însă, în

conformitate cu prevederile art. 4 din Legea cu privire la funcția publică și statutul

funcționarului public nr. 158/2008, colaboratorilor atestați, cărora s-a conferit grade

speciale li se aplică incompatibilitățile generale pentru funcția publică reglementate

în art. 25 din Legea nr. 158/2008, potrivit căruia funcționarul public nu este în drept

să desfășoare alte activități remunerate în cadrul autorităților publice, cu excepțiile

prevăzute de lege. Totodată, funcționarul public cu statut special nu are dreptul să

desfășoare alte activități remunerate în cadrul altor autorități publice, cu excepția

cazului în care acesta este suspendat din funcție pe perioada respectivă în condițiile

legii.

Prin urmare, autoritatea de integritate a calificat că indemnizația de consilier

local ar reprezenta o activitate remunerată, fiind astfel o incompatibilitate cu funcția

publică deținută.

Astfel, Autoritatea Națională de Integritate a dispus decăderea lui Oleg Pisica

din dreptul de a deține funcții publice pe o perioadă de 3 ani.

În opinia reclamantului, actul de constatare nr. 25/08 din 30 octombrie 2018 este

ilegal, deoarece pe toată durata acțiuni Legii nr. 93/2007 a avut calitate de colaborator

al Serviciului Protecției Civile și Situațiilor Excepționale. Iar, în art. 7 din Legea

privind statutul alesului local nr. 768 din 02 februarie 2000, sunt enumerate exhaustiv

cazurile de incompatibilitate cu mandatul alesului local, iar calitatea de „colaborator”,

în sensul acestei norme, nu este specificată ca incompatibilă cu mandatul de ales

local.

Reclamantul a menționat că, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență

(Serviciul Protecției Civile și Situațiilor Excepționale) al Ministerului Afacerilor

Interne este o subdiviziune din cadrul administrației publice centrale și nicidecum

locale. Respectiv, pe toată perioada menționată a deținut o funcție din cadrul

subdiviziunilor administrației publice centrale, dar nu locale.

2

Deci, funcționarii publici sunt supuși prevederilor Legii cu privire la funcția

publică și statutul funcționarului public nr. 158 din 04 iulie 2008, iar în cazul

reclamantului calitatea de funcționar public cu statut special este reglementată de

Legea specială nr. 288 din 16 decembrie 2016 privind funcționarul public cu statut

special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

Astfel, Legea nr. 288/2016 care stabilește statutul pe care îl deține reclamantul,

de funcționar public cu statut special, precum și Legea nr. 768/2000 nu stabilesc

careva incompatibilități între calitatea de ales local și funcția de funcționar public cu

statut special. Echivalarea calității de statut de funcționar public, reglementată prin

Legea nr. 158/2000, cu cea de funcționar public cu statut special, ar prezuma

aprecierea eronată a reglementărilor naționale, iar echivalarea lor este inadmisibilă în

sensul stabilirii regimului de interese și al potențialelor conflicte.

Reclamantul a indicat că noțiunea de activitate remunerată este o sintagmă

nedefinită în legislația națională, iar interpretarea extensivă a acesteia generează

confuzia incompatibilității dintre funcția publică și cea electivă.

Conform principiilor directoare ale activității de formare a bugetului de asigurări

sociale de stat, orice activitate remunerată este supusă obligației de contributivitate.

Concluzia în particular derivă din prevederile art. 4 pct. 1) și 2) din Legea privind

sistemul public de asigurări sociale nr. 489 din 1999. Or, normele citate

reglementează că în sistemul public, sunt asigurate obligatoriu, prin efectul legii

persoanele care desfășoară activitate pe bază de contract individual de muncă,

precum și persoanele care desfășoară activitate în funcție electivă, sau sunt numite la

nivelul autorității executive, legislative sau judecătorești, pe durata mandatului, ale

căror drepturi și obligații sunt asimilate persoanelor care desfășoară activitate pe bază

de contract individual de muncă.

Reclamantul a subliniat că, indemnizația de care beneficiază consilierii locali nu

este supusă regimului de deducere aplicabil veniturilor salariale, din contul cărora se

formează bugetul asigurărilor sociale.

Mai mult decât atât, raporturile dintre consiliul local și consilierii ce îl formează

nu sunt organizate în limitele unui contract individual de muncă. Respectiv, nici

consilierii nu au calitate de salariați ai consiliului, nici consiliul nu are rolul de

angajator al consilierilor. Antrenarea consilierilor în activitatea pe care o prestează se

face în exclusivitate în baza exercițiului electoral periodic. Deci, orice interpretare

extensivă a noțiunii de activitate remunerată are ca finalitate restricționarea

drepturilor garantate de Constituție, prin art. 38 alin. (3) – dreptul de a fi ales, precum

și prin alin. (1) – dreptul la muncă. Or, art. 54 alin. (1) din Constituție, instituie

prohibiția restrângerii drepturilor menționate.

Reclamantul a susținut că, calitatea de consilier local nu poate fi asimilată cu o

activitate remunerată, deoarece indemnizația primită de consilierul local nu are

caracter salarial, iar perioada în care o persoană a fost consilier local nu constituie

vechime în muncă. Or, indemnizația încasată de dânsul nu poate fi calificată ca o

remunerare a muncii sale, ci doar o compensație financiară a prestației sale în rol de

ales local.

La fel, în partea aspectelor procedurale ale acțiunii, reclamantul a evidențiat că,

în corespundere cu art. 31 alin. (1) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate nr. 132 din 2018, se reglementează că persoana care a fost supusă

controlului poate contesta actul de constatare în termen de 15 zile de la primirea

3

acestuia, în instanța de contencios administrativ. Având în vedere că, textul actului

administrativ contestat i-a fost adus la cunoștință la 14 noiembrie 2018, termenul de

a-l ataca direct în instanța de judecată este până la 29 noiembrie 2018, inclusiv.

Reclamantul Oleg Pisica a solicitat prin cererea de chemare în judecată anularea

actului de constatare nr. 25/08 din 30 octombrie 2018 al ANI și compensarea

cheltuielilor de judecată.

Prin hotărârea din 07 decembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

s-a admis acțiunea depusă de Oleg Pisica.

S-a anulat actul de constatare nr. 25/08 din 30 octombrie 2018 al Autorității

Naționale de Integritate.

S-a încasat de la Autoritatea Națională de Integritate în beneficiul lui Oleg Pisica

suma de 6 500 de lei, cu titlu de compensare a cheltuielilor de asistență juridică.

La 20 decembrie 2021, cu respectarea termenului prevăzut de art. 232 alin. (1)

din Codul administrativ, ANI a depus apel nemotivat împotriva hotărârii din 07

decembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, iar la 26 ianuarie 2022, cu

respectarea termenului prevăzut de art. 232 alin. (2) din Codul administrativ, a depus

motivarea acestuia.

Prin decizia din 16 august 2022 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins apelul

depus de ANI și s-a menținut hotărârea din 07 decembrie 2021 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Rîșcani (vol. II, f.d. 75, 76-95).

În consolidarea soluțiilor sale, instanțele judecătorești ierarhic inferioare au

reținut că, din conținutul art. 7 alin. (1) lit. c) din Legea privind statutul alesului local

nr. 768 din 02 februarie 2000, legislatorul a stabilit faptul că, sunt în incompatibilitate

doar acei funcționari publici care cad sub incidența situațiilor prevăzute la art. 7 alin.

(1) lit. c). Respectiv, sunt în incompatibilitate doar acei funcționari publici care

activează în subdiviziunile autorităților administrației publice locale (aparatul

președintelui raionului, primării, primăria și preturile municipiului Chișinău, direcții,

secții și alte subdiviziuni), inclusiv ale Adunării Populare a Găgăuziei și ale

Comitetului executiv al Găgăuziei. La rândul său, subdiviziunile trebuie să fie de

același nivel și din aceeași unitate administrativ-teritorială.

Instanțele judecătorești ierarhic inferioare de apel au notat că, funcționarii

publici care nu se circumscriu situațiilor descrise la lit. c), de exemplu activează într-

o subdiviziune desconcentrată a unei autorități administrative centrale; activează în

altă primărie decât cea în care este consilier; lucrează într-o subdiviziune a consiliului

raional dintr-o altă unitate administrativ-teritorială decât cea în care este consilier

etc., nu se află în situație de incompatibilitate.

Deținerea mandatului de consilier în Consiliul sătesc Bardar, r-nul Ialoveni, nu

poate fi privită ca o încălcare a regimului juridic al incompatibilităților de către Oleg

Pisica.

Astfel, instanțele judecătorești ierarhic inferioare au ajuns la concluzia că,

autoritatea de integritate eronat a constatat încălcarea reflectată în actul de constatare

nr. 25/08 din 30 octombrie 2018

La 01 decembrie 2022, ANI a depus recurs împotriva deciziei din 16 august

2022 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea deciziei recurate și a hotărârii din

07 decembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, cu emiterea unei decizii

noi, prin care să fie respinsă acțiunea depusă de Oleg Pisica.

4

În motivarea recursului ANI a invocat că nu este de acord cu decizia contestată,

deoarece instanța ierarhic inferioară, la adoptarea acesteia, nu a constatat și elucidat

pe deplin circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei, a aplicat

eronat normele de drept material și procedural.

Suplimentar, a menționat că, pentru perioada de 20 iunie 2015 – 24 mai 2017,

raporturile de muncă ale intimatului au fost reglementate de prevederile legii

Inspectoratului General pentru Situații de Urgență nr. 93/2007, versiune în vigoare

din data de 29 mai 2012, care nu reglementa regimul juridic al incompatibilităților,

însă, conform prevederilor art. 4 din Legea nr. 158/2008, colaboratorilor li se aplică

normele juridice ale legii menționate, dacă legea cu caracter special nu prevede

altfel.

Astfel, atât timp cât legea specială nu a prevăzut reglementarea regimului juridic

al incompatibilităților, la caz, erau aplicabile normele stipulate de art. 25 din Legea

nr. 158/2008, potrivit căruia funcționarul nu este în drept să desfășoare alte activități

remunerate în cadrul autorității publice, cu excepțiile prevăzute de lege.

Însă, reclamantul/intimatul nu și-a suspendat activitatea de funcționar public cu

statut special, pentru perioada electorală și nici după, odată cu intrarea în exercițiul

mandatului de consilier.

Prin urmare, ANI a considerat că Oleg Pisica nu s-a conformat dispozițiilor

art. 53 alin. (4) din Legea privind funcționarul public cu statut special din cadrul

Ministerului Afacerilor Interne nr. 288/2016.

În opinia recurentei, în conformitate cu dispozițiile art. 25 alin. (6) din Legea

nr. 158/2008, Oleg Pisica era obligat, în perioada de 26 iunie 2015 – 27 iulie 2015, să

depună mandatul de consilier sau cererea de demisie din funcția publică cu statut

special, iar conform normei art. 53 alin. (4) al Legii nr. 288/2016 era obligat în

perioada de 25 mai 2017 – 25 iunie 2017 să depună mandatul de consilier sau cererea

de demisie din funcția publică cu statut special.

La 05 ianuarie 2023, prin intermediul oficiului poștal, în adresa intimatului Oleg

Pisica a fost expediată copia recursului depus de Autoritatea Națională de Integritate,

cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței. Însă, până la examinarea

admisibilității recursului, intimatul Oleg Pisica nu și-a valorificat drepturile sale

procedurale și nu a depus referință.

Completul Curții Supreme de Justiție reține că prezentul litigiu a fost inițiat în

baza Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000. Însă, prin

Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, a fost adoptat Codul administrativ al Republicii

Moldova, care în conformitate cu art. 257 alin. (1) Cod administrativ a intrat în

vigoare la 1 aprilie 2019, iar potrivit alin. (2), la data intrării în vigoare a prezentului

cod, Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 a fost

abrogată.

În conformitate cu art. 258 alin. (3) din Codul administrativ, procedurile de

contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor

examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform

prevederilor prezentului cod.

Din sensul normei de drept enunțate urmează că, legiuitorul a optat pentru

principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale.

Respectiv, procedura de contencios administrativ dedusă judecății în prezenta

speță în partea procedurală urmează a fi judecată prin prisma dispozițiilor Codului

5

administrativ, aprobat prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, iar în partea materială

urmează a fi aplicate prevederile legale în vigoare la momentul derulării procedurii

administrative, și anume a Legii contenciosului administrativ nr. 793 din 10 februarie

2000 (abrogată la 1 aprilie 2019).

Or, în speță procedura administrativă a fost inițiată la 28 noiembrie 2018 și se

referă la o activitate administrativă inițiată până la 01 aprilie 2019, aspect care

determină, că la caz se vor aplica dispozițiile legale vechi, care reglementau aceste

instituții. În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții

de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 16 august 2022, însă

date privind notificarea dispozitivului acesteia lipsesc. Decizia motivată a fost

notificată Autorității Naționale de Integritate la 9 decembrie 2022, fapt confirmat prin

avizul poștal (vol. II, f. d. 99).

Prin urmare, completul Curții Supreme de Justiție consideră că Autoritatea

Națională de Integritate s-a conformat prevederilor legale și a depus recursul în

termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de ANI în raport cu materialele

cauzei, completul Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate

la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul Curții Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu

jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a

filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în

completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul reține că, Codul administrativ dezvoltă nu

doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz,

hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

6

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de

admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și

întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din

particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume

din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită

și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă,

în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin

legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea

procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în

acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.

141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la

admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu

chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c.

Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul Curții Supreme de Justiție ajunge la

concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de ANI.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul Curții

Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de către Autoritatea Națională de Integritate, se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte, judecător Tamara Chișca-Doneva

Judecători Ion Malanciuc

Oxana Parfeni

7