3ra-1264/22 — anularea actelor administrative

3ra-1264/22 — anularea actelor administrative (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr. 3ra-1264/22

2-20015351-01-3ra-16122022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud. L. Holevițcaia)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. Gh. Mîra, Gr. Dașchevici, A. Bostan)

Î N C H E I E R E

25 ianuarie 2023 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Iurie Bejenaru

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de către Societatea cu Răspundere

Limitată „AKM-Veteran”, reprezentată de avocatul Anatol Turchin,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

către Societatea cu Răspundere Limitată „AKM-Veteran” împotriva Preturii sectorului

Buiucani cu privire la anularea actelor administrative,

împotriva deciziei din 21 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La 4 februarie 2020, Societatea cu Răspundere Limitată „AKM-Veteran” a depus

cerere de chemare în judecată în procedura contenciosului administrativ împotriva

Preturii sectorului Buiucani cu privire la anularea actelor administrative.

În motivarea acțiunii reclamanta a indicat că, Pretura sectorului Buiucani a emis

următoarele acte administrative individuale defavorabile ilegale în privința sa: -

prescripția nr. 175 din 6 decembrie 2019, prin care se obligă societatea să retragă

articolele din tutun din sortimentul mărfurilor expuse spre comercializare în ghereta

amplasată la adresa: str. Onisifor Ghibu 5, în termen de o zi din momentul primirii

prescripției. În prescripție menționându-se că urmare a executării controlului în teren

de către Galenco R. privind verificarea legalității unității economice sub formă de

gheretă s-a depistat că, în ghereta dată se comercializează produse din tutun la o

distanță de 115 m de la casa de copii (orfelinat); - prescripția nr. 176 din 6 decembrie

2019, prin care se obligă societatea să retragă articolele din tutun din sortimentul

mărfurilor expuse spre comercializare în ghereta amplasată la adresa: str. Liviu

Deleanu 3, în termen de o zi din momentul primirii prescripției. În prescripție

indicându-se că urmare a executării controlului în teren de către Galenco R. privind

verificarea legalității unității economice sub formă de gheretă s-a depistat că, în ghereta

dată se comercializează produse din tutun la o distanță de 190 m de la Liceul internat

cu profil sportiv; - prescripția nr. 177 din 6 decembrie 2019, prin care se obligă

societatea să retragă articolele din tutun din sortimentul mărfurilor expuse spre

comercializare în ghereta amplasată la adresa: str. Liviu Deleanu 2, în termen de o zi

1

din momentul primirii prescripției. În prescripție menționându-se că urmare a

executării controlului în teren de către Galenco R. privind verificarea legalității unității

economice sub formă de gheretă s-a depistat că, în ghereta dată se comercializează

produse din tutun la o distanță de 105 m de la Grădinița de copii nr.164; - prescripția

nr.178 din 6 decembrie 2019, prin care se obligă societatea să evacueze pe cont propriu

ghereta amplasată la adresa: str. Alba-Iulia, 196/1, în termen de 5 zile din momentul

primirii prescripției. În prescripție indicându-se că urmare a executării controlului în

teren de către Galenco R. privind verificarea legalității unității economice sub formă

de gheretă s-a depistat că, în ghereta dată se comercializează produse din tutun la o

distanță de 145 m de la Grădinița de copii nr. 183; - prescripția nr. 179 din 6 decembrie

2019, prin care se obligă societatea să evacueze pe cont propriu ghereta amplasată la

adresa: str. Calea Ieșilor 16/4, în termen de 5 zile din momentul primirii prescripției.

În prescripție menționându-se că urmare a executării controlului în teren de către

Galenco R. privind verificarea legalității unității economice sub formă de gheretă s-a

depistat că, în ghereta dată se comercializează produse din tutun la o distanță de 100 m

de la Școala muzicală nr. 3; - prescripția nr. 180 din 6 decembrie 2019, prin care se

obligă societatea să retragă articolele din tutun din sortimentul mărfurilor expuse spre

comercializarea în ghereta amplasată la adresa: str. Piața Unirii Principatelor 3 (în

curte), în termen de o zi din momentul primirii prescripției. În prescripție indicându-se

că urmare a executării controlului în teren de către Galenco R. privind verificarea

legalității unității economice sub formă de gheretă s-a depistat că, în ghereta dată se

comercializează produse din tutun la o distanță de 190 m de la Școala profesională nr.

2.

Reclamanta a notat că, la data de 26 decembrie 2019, actele administrative enunțate

au fost contestate cu cerere prealabilă, prin care a solicitat anularea acestora și

suspendarea executării lor. Prin decizia de soluționare a cererii prealabile nr.1436/19

din 13 ianuarie 2019 cererea prealabilă a fost respinsă pe motivul că prescripțiile nu

sunt acte administrative individuale, dar sunt acte pregătitoare.

În continuare, invocând prevederile art. 10 alin. (1) și 11 alin. (1) lit. a) din Codul

administrativ, a precizat că, la caz, prescripțiile contestate constituie acte

administrative individuale defavorabile, deoarece impun cumulativ obligații, sancțiuni

și afectează drepturile patrimoniale ale societății, în special, prin aceste prescripții se

încalcă dreptul fundamental la respectarea bunurilor și dreptului la libera inițiativă

economică a persoanei, care implicit include dreptul de a desfășura comerț.

În opinia reclamantei, argumentul pârâtului precum că prescripțiile sunt acte

pregătitoare este eronat și bazat pe concepții stereotipice din Legea contenciosului

administrativ.

A precizat că în esență legalitatea/ilegalitatea actului administrativ individual

cuprinde două dimensiuni: 1) legalitatea/ilegalitatea materială, adică respectarea

normelor de drept substanțial care se aplică prin actul administrativ individual

defavorabil/favorabil; 2) legalitatea/ilegalitatea formală, adică respectarea normelor de

procedură administrativă la emiterea actului administrativ individual, inclusiv

principiul securității juridice (art. 30 din Codul administrativ).

Reclamanta a opinat că ambele dimensiuni ale legalității actului administrativ

individual au fost încălcate prin următoarele. Pretura sectorului Buiucani în calitate de

autoritate publică urma să inițieze o procedură administrativă în cadrul căruia urma să

fie efectuată cercetarea din oficiu, cu respectarea garanțiilor procedurale față de

2

societate. În esență autoritatea publică emitentă, la caz, a făcut abstracție totală de

prevederile Codului administrativ.

În drept, și-a întemeiat acțiunea în baza dispozițiilor art. 6, 69, 22, 85 alin. (3), 24

alin. (1), 28 alin. (1), 81 alin. (1), 31, 70 alin. (1), 32, 118, 94, 92, 29, 139 alin. (4), 140,

35, 167 alin. (2), 206 alin. (1) lit. a), 224 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ.

Prin hotărârea din 26 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani a fost

respinsă ca fiind neîntemeiată acțiunea depusă de către Societatea cu Răspundere

Limitată „AKM-Veteran”.

Cu respectarea dispozițiilor art. 232 din Codul administrativ, la 11 august 2021,

Societatea cu Răspundere Limitată „AKM-Veteran” a depus cerere de apel nemotivată,

iar la 3 decembrie 2021 a prezentat motivarea apelului împotriva hotărârii instanței de

fond.

Prin decizia din 21 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost respins apelul depus

de către Societatea cu Răspundere Limitată „AKM-Veteran” și s-a menținut hotărârea

din 26 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

Întru consolidarea soluției, instanțele ierarhic inferioare au reținut ca fiind stabilit

cu certitudine faptul că, la data de 6 decembrie 2019 au fost emise prescripțiile cu nr.

175, 176, 177, 178, 179, 180, prin care, în special conform prescripțiilor nr.178 și 179

s-a obligat societatea să evacueze pe cont propriu gheretele amplasate pe străzile Calea

Ieșilor 16/4, Alba-Iulia 196/1 în termen din 5 zile din momentul primirii prescripției,

iar prin prescripțiile nr. 175, 176, 177, 180 a fost obligată să retragă articolele din tutun

din sortimentul mărfurilor expuse spre comercializare în gheretele din străzile Piața

Unirii Principatelor 3 (în curte), Liviu Deleanu 2, Onisifor Ghibu 5, Liviu Deleanu 3

în termen de o zi din momentul primirii prescripției.

Instanțele de judecată au remarcat că, prin actul de constatare al grupului de lucru

în componența Galenco R. și Ignatiev S., aprobat de pretorul sectorului Buiucani, s-a

stabilit că deși prescripțiile nr.178 și 179 din 6 decembrie 2019 au fost transmise

societății reclamante sub semnătură, cu propunerea de a evacua benevol gheretele ce

activează în zone cu interdicții de amplasare, și anume la o distantă mai mică de 200

m de la instituțiile de învățământ și cele medico-sanitare, precum și la străzile

principale ale orașului în termen de cinci zile din momentul primirii prescripțiilor,

acestea nu au fost executate benevol, considerent din care, la 2 ianuarie 2020 a fost

emisă dispoziția Preturii sectorului Buiucani nr.02-d ,,Cu privire la demontarea și

evacuarea forțată a gheretelor Societății cu Răspundere Limitată ,,AKM-Veteran”,

amplasate la adresele: str. Alba-Iulia, 196/1 și Calea Ieșilor 16/4”. Or, prin nota

informativă a șefei secției sociale economice, Galenco R., s-a propus emiterea

dispoziției de evacuare forțată pentru gheretele Societății cu Răspundere Limitată

,,AKM-Veteran” de la adresele str. Alba-Iulia 196/1 și Calea Ieșilor 16/4.

În condițiile descrise supra, instanțele inferioare au statuat că societatea reclamantă

nu a respectat prevederile art. 25 din Legea privind controlul tutunului nr.278-XVI din

14 decembrie 2007, care interzic în mod expres comercializarea produselor din tutun

și a produselor conexe în unitățile cu suprafața comercială mai mică de 20 m2 ce

comercializează produse din tutun și produse conexe amplasate la o distanță de până la

200 m de la instituțiile de învățământ și instituțiile medico-sanitare.

Instanțele de judecată au notat că alegațiile părții reclamante/apelante referitoare la

faptul că, prescripțiile contestate încalcă dreptul fundamental la respectarea bunurilor

și dreptul la libera inițiativă economică a persoanei care include dreptul de a desfășura

3

comerț, nu pot fi reținute ca temei de anulare a acestora. Or, interdicția instituită de

legiuitor în Legea nr. 278 din 14 decembrie 2007, care interzice comercializarea

produselor din tutun din unități comerciale cu o suprafață mai mică de 20 m2, amplasate

la o distanță mai mică de 200 m de la instituțiile de învățământ și instituțiile medico-

sanitare, are drept scop asigurarea de către stat a condițiilor necesare pentru protejarea

sănătății populației, în special minorilor și persoanelor care se tratează în instituțiile

medico-sanitare.

La data de 29 iunie 2022, prin intermediul poștei electronice, Societatea cu

Răspundere Limitată „AKM-Veteran”, reprezentată de avocatul Anatol Turchin a

depus recurs nemotivat, iar la 1 noiembrie 2022 a prezentat motivarea recursului

împotriva deciziei din 21 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a solicitat

admiterea acestuia, casarea deciziei instanței de apel și a hotărârii instanței de fond cu

emiterea unei noi decizii de admitere integrală a acțiunii.

În argumentarea cererii de recurs cu reiterarea motivelor de drept și de fapt anterior

invocate, recurenta a menționat că nu este de acord cu hotărârile instanțelor inferioare

și le consideră neîntemeiate.

A menționat că instanța de judecată s-a expus asupra faptului că prescripțiile în

litigiu reprezintă acte administrative individuale defavorabile în accepțiunea art. 11

alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, apreciind critic alegațiile intimatului prin care

ultimul nu consideră actele contestate drept acte administrative.

A specificat că Pretura sectorului Buiucani nu a întocmit nici un dosar administrativ

care să conțină toate acțiunile efectuate de către autorități în vederea demonstrării

necesității de a emite actele administrative individuale defavorabile împotriva

societății. Mai mult, ce a fost prezentat în instanța de judecată de către intimat care a

fost intitulat drept dosar administrativ sunt doar prescripțiile contestate și dispoziția

Preturii, iar careva acțiuni întreprinse, probe acumulate nu sunt. Respectiv, aceasta

reprezintă o încălcare gravă a prevederilor Codului administrativ de către Pretura

sectorului Buiucani, acțiuni care nu au fost efectuate de către aceștia.

A explicat că instanța de apel nu a dat apreciere și nici nu s-a expus asupra celor

relatate supra, or, prin efectuarea unor asemenea încălcări de procedură ar duce de fapt

la anularea actelor administrative emise.

A susținut că instanța de fond a emis o hotărâre în lipsa probelor pertinente și

concludente, încălcând astfel drepturile procedurale ale societății, iar instanța de apel

a redat doar circumstanțele relatate de către instanța de fond fără a intra în esența

cauzei.

A afirmat că instanțele de judecată nu a elucidat aspectele invocate, drept urmare

nu a intrat în esența cauzei, or argumentele instanțele inferioare precum că recurentul

nu a respectat prevederile art. 25 din Legea nr. 278 din 14 decembrie 2007 privind

controlul tutunului sunt neargumentate și nu au un suport probator, în acest sens fiind

emisă o hotărâre nefondată.

Recurenta a precizat că de către intimat nu a fost prezentată nici o probă ce ar

confirma legalitatea emiterii actelor administrative individuale defavorabile, atât în

cadrul procedurii administrative, cât și în cadrul examinării cauzei în instanța de

judecată, ba mai mult probele ce ar fi stat la baza emiterii actelor administrative

individuale contestate se anexează la dosarul administrativ care este întocmit de către

autoritățile publice, la caz Pretura sec. Buiucani conform art. 82 alin. (1) din Codul

4

administrativ, probe care ar reflecta concluzia autorității publice locale în vederea

emiterii actelor contestate nu a prezentat.

A mai adăugat că aceeași motivare se regăsește și în decizia Curții de Apel, și

anume: după cum cu certitudine s-a constatat, atât instanța de fond, cât și instanța de

apel, societatea reclamantă în calitate de proprietar al gheretelor menționate, nu a

respectat conduita prescrisă de art. 25 alin (6) al Legii privind controlul tutunului,

dispoziția Primarului General Interimar nr. 366-d din 31 mai 2019, fără a fi prezentată

în acest sens vreo dovadă de către intimați, vreun proces verbal cu privire la

contravenție ce ar constata acest fapt, a unui act de constatare, deci arbitral recurentul

a fost declarat vinovat de careva circumstanțe neprobate sub nici o formă.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanță de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 21 iunie 2022, însă date

privind notificarea dispozitivului deciziei participanților la proces la materialele cauzei

nu există.

Totodată, decizia motivată din 21 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost

notificată recurentei, prin intermediul oficiului poștal la data de 25 octombrie 2022

(f.d.153).

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că Societatea cu Răspundere Limitată „AKM-Veteran”,

reprezentată de avocatul Anatol Turchin, s-a conformat prevederilor legale și a depus

recursul în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de către Societatea cu Răspundere

Limitată „AKM-Veteran”, reprezentată de avocatul Anatol Turchin, în raport cu

materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv

al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient

5

de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să

răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel

ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de

drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din

Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont

pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii

de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot

fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie

1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus

de către Societatea cu Răspundere Limitată „AKM-Veteran”, reprezentată de avocatul

Anatol Turchin.

6

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial

și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de către Societatea cu Răspundere Limitată „AKM-Veteran”,

reprezentată de avocatul Anatol Turchin, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Iurie Bejenaru

Nicolae Craiu

7