3ra-859/22 — anularea actului administrativ

3ra-859/22 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-859/22

2-20125593-01-3ra-23082022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud. I. Barbacaru)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, V. Negru, E.

Palanciuc)

Î N C H E I E R E

9 noiembrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Inspecția Financiară,

în cauza de contencios administrativ la acțiunea înaintată de Anatolie

Mereanu împotriva Inspecției Financiară a Ministerului Finanțelor, Direcția

Teritorială Inspectare Financiară Cahul cu privire la anularea parțială a actului

administrativ,

împotriva deciziei din 1 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La originea cauzei se află acțiunea înaintată la 5 octombrie 2020 de

Anatolie Mereanu împotriva Inspecției Financiare din cadrul Ministerului

Finanțelor, Direcția Teritorială Inspectare Financiară Cahul, cu privire la

anularea parțială a actului administrativ - Prescripția nr. 25-17-40 din 21 iulie

2020 emisă de Direcția Teritorială Inspectare Financiară Cahul „cu privire la

lichidarea iregularităților constatate în rezultatul inspectării financiare tematice

efectuate la Primăria satului Iordanovca, r-nul Basarabeasca”, prin care s-a

dispus întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea restituirii sumelor în

mărime de: 24242,89 lei, cheltuieli nelegitime formate în urma calculării și

achitării plăților salariale; 126283,16 lei, prejudiciul cauzat în urma determinării

și înstrăinării incorecte a terenului proprietate publică; 135636,9 lei, prejudiciul

cauzat în urma încheierii contractului de arendă a terenului agricol pe un termen

de 30 ani, cu indicarea prețului diminuat față de cel inițial publicat în presa locală

(f. d. 2-11, vol. I).

În motivarea acțiunii relatează că pârâta și-a depășit atribuțiile, actul

administrativ contestat contravine legislației și trebuie declarat ilegal.

1

Conform autorizației nr. 27-17-14 din data de 6 martie 2020 eliberate de

direcția teritorială inspectare financiară Cahul, inspectorului-șef Larin

Veaceslav, pe baza unei reclamații a unui grup de consilieri ai satului, i s-a

delegat autoritatea de a verifica activitățile financiare și economice ale Primăriei

s. Iordanovca, pentru perioada de funcționare din 1 ianuarie 2016 – 3 ianuarie

2020 în perioada 3 septembrie 2020 pînă la 26 martie 2020.

La 1 iulie 2020, perioada de inspecție a fost prelungită de la 1 iulie 2020

pînă la 9 iulie 2020.

La 9 iulie 2020, inspectorul șef Larin V., pe baza rezultatelor auditului, a

întocmit un raport privind activitățile financiare ale Primăriei satului Iordanovca,

raionul Basarabeasca, pentru perioada 9 ianuarie 2016 – 3 ianuarie 2020.

Pe baza acestui raport v nr. 25-17-40, la 21 iulie 2020, șeful direcției

teritoriale inspectare financiară Cahul, L. Bratu, a emis prescripția de eliminare

în termen de 30 zile a încălcărilor relevate în timpul auditului activităților

financiare și economice ale Primăriei Iordanovca.

De asemenea, în prescripția nr. 25-17-40 din 21 iulie 2020, se indică faptul

că, în conformitate cu art. 19, 162, 164, 165 Cod administrativ, poate fi atacată

cu depunerea unei cereri prealabile în termen de 30 de zile de la data notificării

către Inspecția Financiară, mun. Chișinău.

Astfel, autorizația indică o perioadă specifică inspectată, din 1 ianuarie

2016 până la 26 martie 2020.

Prin urmare, lipsa autorității care nu este specificată în autorizație nu

permite depășirea domeniului de aplicare al autorității delegate, în caz contrar,

aceste acțiuni ar trebui considerate ca efectuarea anumitor acțiuni de către o

persoană neautorizată.

Respectiv, în opinia reclamantului, se atestă faptul că specialistul-șef, Larin

V., a depășit sfera puterilor sale de verificare.

În drept, invocă Hotărârea Guvernului nr. 1026 din 2 noiembrie 2010

privind organizarea activității de inspectare financiară, care, la art. 9, conține

drepturile conducătorului și persoanelor cu funcții de răspundere ale entităților

supuse inspectării (controlului) financiare. Astfel, conducătorul și persoanele cu

funcții de răspundere ale entităților supuse inspectării (controlului) financiare au

următoarele drepturi: a) să cunoască tematica inspectării (controlului) financiare;

b) să cunoască rezultatele preventive ale inspectării (controlului) financiare până

la întocmirea raportului privind rezultatele inspectării (controlului) financiare; c)

să fie informat despre încălcările depistate; d) să înainteze dezacord și să solicite

motivat revizuirea raportului privind rezultatele inspectării (controlului)

financiare; e) în cazurile în care nu sunt de acord cu sancțiunile aplicate, să

înainteze contestații, care se examinează de către Inspecția financiară, conform

legislației, înaintarea contestației nu suspendă acțiunea persoanelor responsabile

ale Inspecției financiare și nici executarea sancțiunii aplicate.

Prin decizia nr. 4/2 din 20 martie 2019 a consiliului satului Iordanovca, în

temeiul art. 24 p. L, lit. (a) Legea nr. 181 din 25 iulie 2014 și Hotărârii

Guvernului nr. 180/201, pe baza rezultatelor muncii pentru 2018, angajații

2

primăriei au fost premiați în cuantum de un salariu. Inclusiv primarul satului -

Anatolie Mereanu.

Consideră reclamantul că pârâta ar fi trebuit să țină cont de faptul că terenul

cu suprafața de 0,10 ha, prin decizia consiliului satului Iordanovca, a fost vândut

ca teren aferent magazinului, prin urmare valoarea normativă a terenului,

conform calculelor, este diferită, nu așa cum este indicat în prescripție, și nu a

fost luată în considerație în timpul verificării, or calculele făcute de pârâtă în

cuantum de 126283,16 lei sunt ilegale și trebuie anulate.

Cererile de despăgubire sunt, de asemenea, ilegale - 135.636,9 lei, daune

cauzate la încheierea unui contract de închiriere pentru terenuri agricole pentru

o perioadă de 30 ani, indicând un preț redus cu valoarea inițială publicată în presa

locală.

În conformitate cu legislația Republicii Moldova, toate deciziile luate de

autoritățile locale, inclusiv și consiliul satului Iordanovca, în termen de cinci zile

sunt trimise pentru a controla legalitatea adoptării lor, la Biroul teritorial din

Hâncești, Cancelaria de Stat. Niciuna dintre deciziile de mai sus nu a fost

recunoscută ca ilegală și nu a fost anulată, ceea ce confirmă legalitatea adoptării

lor.

În plus, aceste fapte au fost verificate de două ori de Centrul National

Anticorupție și de Procuratura Anticorupție, cu toate acestea, nu a fost dezvăluită

nicio încălcare și s-a luat decizia corespunzătoare.

Prin hotărârea din 16 noiembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Râșcani, acțiunea de contencios administrativ depusă de către Anatolie Mereanu

împotriva Inspecției Financiare, Direcția Teritorială Inspectare Financiară Cahul

s-a respins ca fiind neîntemeiată (f. d. 80, 92-99, vol. II).

Pentru a hotărî astfel, ținând cont de circumstanțele de fapt ale speței și

materialul probatoriu administrat, instanța de fond a constatat că actul

administrativ contestat a fost emis de autoritatea publică pârâtă în strictă

conformitate cu prevederile legale, or instanța nu a constatat careva abateri la

emiterea actului administrativ de către autoritatea pârâtă.

La 22 noiembrie 2021, cu respectarea termenului prevăzut de art. 232 alin.

(1) Cod administrativ, Anatolie Mereanu și avocatul acestuia Harlampii Cârboba

au depus apel nemotivat împotriva hotărârii din 16 noiembrie 2021 a Judecătoriei

Strășeni sediul Central, iar la 20 ianuarie 2022, cu respectarea termenului

prevăzut de art. 232 alin. (2) Cod administrativ, a fost prezentată motivarea

apelului.

Prin decizia din 1 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost admisă

cererea de apel înaintată de Anatolie Mereanu și avocatul acestuia Harlampii

Cârboba.

S-a casat integral hotărârea din 16 noiembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău

sediul Râșcani și s-a emis o nouă decizie prin care a fost admisă acțiunea

înaintată de Anatolie Mereanu împotriva Inspecției Financiară a Ministerului

Finanțelor, Direcția Teritorială Inspectare Financiară Cahul cu privire la

anularea parțială a actului administrativ.

3

S-a anulat parțial Prescripția nr. 25-17-40 din 21 iulie 2020 emisă de

Direcția Teritorială Inspectare Financiară Cahul cu privire la lichidarea

iregularităților constatate în rezultatul inspectării financiare tematice efectuate la

Primăria satului Iordanovca r-nul Basarabeasca, prin care s-a dispus

întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea restituirii sumelor în mărime de

24 242,89 lei - cheltuieli nelegitime formate în urma calculării și achitării plăților

salariale; 126 283,16 lei - prejudiciul cauzat în urma determinării și înstrăinării

incorecte a terenului proprietate publică; 135 636,9 lei - prejudiciul cauzat în

urma încheierii contractului de arendă a terenului agricol pe un termen de 30 ani,

cu indicarea prețului diminuat față de cel inițial publicat în presa locală.

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel, prin prisma normelor de

drept material ce reglementează raportul juridic litigios, în raport cu

circumstanțele cauzei, a reținut ca fiind neîntemeiată soluția primei instanțe

referitoare la netemeinicia acțiunii, având în vedere că, la caz, sunt aplicabile

prevederile pct. 7 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea

Inspecției financiare din subordinea Ministerului Finanțelor, aprobat prin

Hotărârea de Guvern nr. 1026 din 2 noiembrie 2010, potrivit căreia, în cadrul

exercitării funcțiilor sale, Inspecția financiară organizează, după caz, inspectări

(controale) repetate și suplimentare, inclusiv în cazurile de dezacorduri și

contestări înaintate de către entitățile supuse inspectării (controlului) financiare.

Reieșind din prevederea legală menționată supra, instanța de control

judiciar a reținut că inspectorul din cadrul Direcției Teritoriale Inspectare

Financiară Cahul a Inspecției Financiare din subordinea Ministerului Finanțelor

nu și-a motivat nicicum soluția de inspectare repetată a legalității întocmirii

contractului de arendă a terenurilor din 11 februarie 2015, înregistrat la Oficiul

Cadastral teritorial cu nr. 1201/15/1438 la 10 martie 2015, or acesta deja a fost

supus verificării potrivit autorizației nr. 27-17-68 din 9 septembrie 2016.

Mai mult ca atât, chiar intimata/pârâtă – Inspecția Financiară, examinând

cererea prealabilă și materialele suplimentare, a modificat pct. III, alineatul 3 din

prescripție, astfel, suma de 135636,9 lei devenind suma de 22606,15 lei, ca

prejudiciu cauzat în urma încheierii contractului de arendă a terenului agricol pe

un termen de 30 ani, cu indicarea prețului diminuat față de cel initial publicat în

presa locală.

Raportând normele citate la circumstanțele cauzei, în coroborare cu art. 225

alin. (2), art. 137 alin.(1) - (4) Cod administrativ, instanța de apel a concluzionat

că actul administrativ contestat a fost emis cu încălcarea principiului legalității

și a dreptului discreționar al autorității publice.

La 14 iunie 2022, prin intermediul oficiului poștal, Inspecția Financiară a

declarat recurs nemotivat împotriva deciziei din 1 iunie 2022 a Curții de Apel

Chișinău (f. d. 157), iar la 11 august 2022, a depus motivarea recursului (f. d.

161).

În susținerea recursului, recurenta a învederat instanței că decizia

contestată a fost emisă cu încălcarea normelor de drept material și a normelor de

drept procedural, dat fiind faptul că instanța nu a aplicat legea care trebuia să o

aplice, și-a depășit competența la examinarea cauzei, fapt ce atrage după sine

4

posibilitatea ca pe viitor mijlocele financiare din bugetul public național să fie

utilizate contrar actelor normative în vigoare. În opinia recurentei, instanța

legalizează acțiunile și încurajează factorii de decizie să gestioneze și

administreze resursele financiare și patrimoniul public contrar actelor normative,

și nerestituirea acestora la contul subiectului supus inspectării atrage după sine

și încălcarea drepturilor și libertăților instituției (Primăriei satului Ioradnovca),

în contextul prevederilor art. 17 din Codul Administrativ.

În drept, invocă prevederile art. 78 din Legea nr. 181 din 25 iulie 2014 a

finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale și prevederile

Regulamentului privind organizarea și funcționarea Inspecției financiare din

subordinea Ministerului Finanțelor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1026

din 2 noiembrie 2010 privind organizarea activității de inspectare financiară.

Consideră recurenta că, potrivit competenței ce-i revine, verifică activitatea

economico-financiară, inclusiv prin investigări operative și analize documentare

efectuate în baza informațiilor privind eventuale încălcări ale cadrului normativ

în gestionarea și utilizarea resurselor financiare și administrarea patrimoniului

public.

Reieșind din competența atribuită prin cadrul normativ în vigoare, în

exercitarea dreptului atribuit în temeiul prevederilor art. 2 alin. (2), 3, 5,7,8, 16,

21, 29, 53, 54 și 137 din Codul administrativ, Inspecția financiară a acționat cu

bună-credință și în limitele legii, cu respectarea scopului pentru care i-a fost

atribuit dreptul și existența interesului public în verificarea utilizării conforme a

mijloacelor financiare, ținând cont de specificul de activitate, cu aplicarea

procedurii uniforme.

În calitatea sa de factor de decizie al instituției supuse inspectării, autoritatea

pârâtă, potrivit actelor normative în vigoare, este obligată să întreprindă măsuri,

să apere interesul public și drepturile sale în contextul prevederilor art. 17 dfin

Codul administrativ.

În opinia recurentei, Curtea de Apel Chișinău, la examinarea cazului nu a

luat în calcul faptul că, de drept, apelantul Anatolie Mereanu a susținut anularea

parțială a actului emis de către Inspecția financiară (Prescripția) în partea în care

din contul instituției supuse verificării (instituție care acesta o administrează și o

gestionează) au fost utilizate mijloace contrar actelor normative (calculate și

achitate plăți salariale, înstrăinate terenuri proprietate publică, neîncasarea

plăților pentru arendă), acțiuni care atrag după sine atingerea drepturilor și

libertăților instituției în contextul prevederilor din Cod administrativ. Totodată,

generează și presupune că factorii de decizie ai instituției supuse inspectării nu

doresc să întreprindă măsuri de lichidare a încălcărilor, ceea ce presupune și

susține că, pe viitor în activitatea acesteia vor fi încălcate drepturile instituției,

vor avea posibilitatea de a utiliza, gestiona și administra mijloacele financiare și

patrimoniului public contrar actelor normative, acțiuni susținute și legalizate

pentru viitor prin decizia emisă de către Curtea de Apel, temei pentru înaintarea

prezentului recurs.

Recurenta a solicitat casarea integrală a deciziei instanței de apel și emiterea

unei noi decizii, cu menținerea hotărârii primei instanțe.

5

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanță de fond, precum și deciziile instanței de apel, pot fi contestate

cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei

instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea

recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la

notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de

recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 1 iunie 2022,

dispozitivul fiind notificat recurentei la 7 iunie 2022, fapt ce se confirmă prin

extrasul din poșta electronică anexat la dosar (f. d. 156). Decizia motivată a

instanței de apel a fost comunicată recurentei la 29 iulie 2022, fapt ce se confirmă

prin extrasul anexat la dosar (f. d. 160).

Astfel, cererea de recurs nemotivată depusă la 14 iunie 2022 și motivarea

recursului depusă la 11 august 2022 sunt în termen.

La 23 august 2022, în adresa intimaților a fost expediată copia recursului,

cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

Astfel, prin referința depusă la 29 septembrie 2022, intimatul Anatolie

Mereanu a reiterat motivele de fapt și de drept ale acțiunii și a solicitat

respingerea recursului.

Examinând temeiurile invocate de recurentă, în raport cu materialele

cauzei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție consideră recursul ca fiind inadmisibil, din

următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar, în acord cu alin.

(2) din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate, ci urmează să însușească, în condițiile Codului

administrativ, exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe

temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și, în același timp, oferă un drept

exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un

eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ reține că Codul administrativ dezvoltă nu

doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din

6

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz,

hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ notează că, pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs

trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ, și anume din sintagma

„motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În

consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului

și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea

recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței

judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea

uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel,

motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont, pentru a trece filtrul de

admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO, în jurisprudența sa constantă, statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder

împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230].

Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât

prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură

în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei,

pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru

un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai

reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor

ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de

atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a

declara inadmisibil recursul depus de Inspecția Financiară.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

7

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Inspecția Financiară se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

Judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

8