3ra-402/22 — cu privire la anularea actului administrativ individual defavorabil

3ra-402/22 — cu privire la anularea actului administrativ individual defavorabil (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-402/22

2-20038294-01-3ra-14042022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău sediul Rîșcani (jud. V. Chisilița)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Bostan, V. Negru, G. Dașchevici)

ÎNCHEIERE

18 mai 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Inspectoratul Național de

Probațiune

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată a

Inspectoratului Național de Probațiune împotriva Inspecției Financiare cu privire la

anularea actului administrativ individual defavorabil

împotriva deciziei din 2 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost respins apelul depus de Inspectoratul Național de Probațiune și menținută

hotărârea din 3 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani

constată:

La 18 martie 2020, Inspectoratul Național de Probațiune a depus cerere de

chemare în judecată împotriva Inspecției Financiare cu privire la anularea actului

administrativ individual defavorabil.

În motivarea acțiunii a invocat că în baza autorizațiilor nr. 950-951 din

8 octombrie 2019 și nr. 1068-1069 din 18 noiembrie 2019, eliberate de către

Inspecția Financiară din subordinea Ministerului Finanțelor, șeful adjunct al

Direcției inspectare financiară în justiție, ordine publică și apărarea statului,

Valentina Banceanu și inspectorul superior din aceiași direcție, Ala Jomir, au

efectuat inspectarea financiară tematică a unor aspecte din activitatea economico-

financiară a Inspectoratului Național de Probațiune al Ministerului Justiției, referitor

la următoarele: 1) respectarea pe parcursul anului 2019 (9 luni) a prevederilor

Hotărârii Guvernului nr. 1281/2018 pentru stabilirea moratoriului temporar privind

încadrarea persoanelor în sectorul bugetar în funcțiile vacante înregistrate;

2) corectitudinea calculării salariilor și altor drepturi bănești în perioada ianuarie

2018 - septembrie 2019, inclusiv în cadrul implementării Legii nr. 270/2018 privind

sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar și Hotărârii Guvernului

1

nr. 1231/2018 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 270/2018;

3) executarea conformă a cerințelor stipulate în prescripția înaintată urmare a

inspectării financiare efectuată în anul 2016, precum și au efectuat inventarierea

selectivă inopinată a patrimoniului gestionat.

A menționat că, în urma inspectării tematice, la 22 noiembrie 2019, a fost emis

Raportul privind rezultatele inspectării financiare tematice a unor aspecte din

activitatea economico-financiară a Inspectoratului Național de Probațiune al

Ministerului Justiției.

Nefiind de acord în parte cu raportul întocmit, la 30 decembrie 2019, prin

scrisoarea nr. 07/1111, Inspectoratul Național de Probațiune a înaintat mai multe

obiecții și precizări.

La 9 ianuarie 2020, în adresa Inspectoratului Național de Probațiune a parvenit

prescripția din 27 decembrie 2019 nr. 27-04-03/1449 emisă de Inspecția Financiară

cu privire la lichidarea iregularităților constatate în rezultatul inspectărilor financiare

tematice efectuate la Ministerul Justiției și la unele autorități administrative și

instituții bugetare din subordine, unde la capitolul III din prescripție, a fost indicat

că: ,,în rezultatul verificării selective a corectitudinii calculării salariilor și altor

drepturi bănești pe parcursul anilor 2018 - 2019 (9 luni) la INP și ANA au fost

stabilite diferite cazuri de încălcare/nerespectare a legislației în domeniu, inclusiv

soldate cu suportarea cheltuielilor neîntemeiate/nerecuperate și neregulamentare în

sumă totală de 3 025,6 mii lei, inclusiv la INP - 450,0 mii lei (neîntemeiate - 436,9

mii și nerecuperate - 13,1 mii lei) fiind solicitat la capitolul VI punctul 3 din

prescripție: „cercetarea cazurilor de admitere a iregularităților constatate în cadrul

inspectărilor actuale și precedente, cu tragerea la răspundere prevăzută de legislația

în domeniu a persoanelor vinovate și întreprinderea acțiunilor relevante întru

recuperarea, conform legislației în vigoare, a cheltuielilor neîntemeiate/nerecuperate

în mărimile stipulate în rapoartele respective și prescripția prezentă, cu returnarea

ulterioară în bugetul de stat a mijloacelor publice restituite, precum și stingerea

creanțelor cu termen expirat”.

La 17 ianuarie 2020, Inspectoratul Național de Probațiune a recepționat

răspunsul Inspecției Financiare din 14 ianuarie 2020 nr. 27-04-13/37 la scrisoarea

nr. 07/1111 din 30 decembrie 2019, prin care a comunicat că nu are temei de

revizuire a Raportului privind rezultatele inspectării financiare tematice a unor

aspecte din activitatea economico-financiară a Inspectoratului Național de

Probațiune al Ministerului Justiției.

Astfel, fiind examinate argumentele expuse prin răspunsul Inspecției

Financiare din 4 ianuarie 2020 nr. 27-04-13/37 la obiecțiile și precizările înaintate

prin demersul nr. 07/1111 din 10 decembrie 2019 asupra Raportului privind

rezultatele inspectării financiare, la 30 ianuarie 2020, Inspectoratul Național de

Probațiune s-a adresat cu o cerere prealabilă.

Luând în considerație prevederile art. 16-19, 21, 92, 93, 162-167 Cod

administrativ, pct. 9 lit. d), 10 lit. g) din Regulamentul privind organizarea și

funcționarea Inspecției Financiare din subordinea Ministerului Finanțelor, aprobat

prin Hotărârea Guvernului nr. 1026/2010 privind organizarea activității de

2

inspectare financiară, a solicitat revizuirea Raportului privind rezultatele inspectării

financiare, prin anularea în parte a punctelor, subpunctelor și prevederilor ce

contravin legislației și/sau situației de fapt, precum și anularea în parte a capitolului

III din prescripția nr. 27-04-03/1449 din 27 decembrie 2019, prin diminuarea sumei

de 450,0 mii lei.

Reclamantul a mai indicat că la pct. 2.2. subpct. 9) și pct. 2.3. subpct. 11) din

Raport, se menționează că pentru 44 angajați ai Inspectoratul Național de Probațiune

în anii 2018 - 2019 a fost incorect calculat suplimentul pentru cumularea atribuțiilor

funcției deținute cu atribuțiile funcțiilor vacante sau temporar vacante, nefiind clară

metoda de calcul, iar în consecință, Inspectoratul Național de Probațiune a suportat

cheltuieli suplimentare neîntemeiate în sumă totală de 25 589,54 de lei în anul 2018

și 12 514,48 de lei în anul 2019.

Suplimentar, prin răspunsul Inspecției Financiare din 14 ianuarie 2020 nr. 27-

04-13/37, a fost indicat că inspectorii Inspecției Financiare nu le-a fost clară metoda

de calcul, adică care tipuri de plăți ale salariului au fost incluse în calcule, care

perioade au fost luate în considerație ș.a.

De asemenea, în punctul citat și pct. 2.3. subpct. 11) din raport este stipulat că

în majoritatea cazurilor, când angajatul a lipsit motivat de la serviciu o parte din luna

de gestiune, pentru care i-au fost stabilite suplimente (au demisionat pe parcursul

lunii gestionare sau i-au fost acordate diferite tipuri de concedii), suplimentul a fost

calculat în mărime deplină.

Astfel, Inspectoratul Național de Probațiune a precizat repetat că calculul

suplimentul pentru anul 2018 privind cumularea atribuțiilor funcției deținute cu

atribuțiile funcțiilor vacante sau temporar vacante, a fost efectuat conform pct. 10

subct. 2) din Hotărârea Guvernului nr. 331/2012 privind salarizarea funcționarilor

publici.

Pentru anul 2019, au fost aplicate prevederile art. 24 din Legea nr. 270/2018

privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, fiind respectată legislația,

inclusiv la cuantumul suplimentului de plată pentru cumulare, care s-a stabilit

proporțional volumului lucrărilor executate de către fiecare angajat.

La fel, reclamantul a considerat că nu corespunde adevărului constatarea din

Raportul privind rezultatele inspectării financiare tematice precum că „în majoritatea

cazurilor, când angajatul a lipsit motivat de la serviciu o parte din luna de gestiune,

pentru care i-au fost stabilite suplimente (au demisionat pe parcursul lunii gestionare

sau i-au fost acordate diferite tipuri de concedii), suplimentul a fost calculat în

mărime deplină”, or conform anexei atașate la raportul respectiv, care a fost semnată

de către șeful adjunct de direcție a Inspecției Financiare, Valentina Banceanu, sunt

indicate expres funcțiile cumulate, procentele din salariul de funcție (care nu

depășesc 50 % din salariul de bază corespunzător treptei I de salarizare, per angajat),

zilele lucrătoare în lună și zilele de fapt lucrate etc.

În cazul cumulării atribuțiilor unei funcții de către mai mulți angajați,

cuantumul suplimentului de plată pentru cumulare se stabilește proporțional

volumului lucrărilor executate de către fiecare dintre ei, în limitele salariului de bază

stabilit pentru funcția cumulată.

3

Respectiv, activitățile organelor de probațiune sunt diverse și specifice, care

sunt descrise în mai multe acte normative (Legea nr. 8/2008 cu privire la probațiune,

Legea nr. 297/1999 cu privire la adaptarea socială a persoanelor eliberate din locurile

de detenție, Codul penal, Codul de procedură penală, Codul contravențional, Codul

de executare, Hotărârea de Guvern nr. 827/2010 privind organizarea și funcționarea

organelor de probațiune etc.), iar aprecierea calității și volumului de lucrări executate

suplimentar, inclusiv perioada de timp (zile, ore) de executare a volumului solicitat

de către angajații Inspectoratului Național de Probațiune, îi revine directorului

conform competenței stabilite în Regulamentul de organizare și funcționare a

organelor de probațiune, aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 827/2010, prin

emiterea actelor administrative corespunzătoare, pe parcursul lunii gestionare.

Totodată, a evidențiat că la pct. 2.3. subpct. 2) și 3) din Raport se menționează

despre ignorarea dispozițiilor Anexei nr. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 1231/2018,

prin care pentru funcționarii publici nu a fost stabilit sporul cu caracter specific.

Suplimentar, prin răspunsul Inspecției Financiare la 14 ianuarie 2020 nr. 27-04-

13/37, a fost indicat că achitarea sporului cu caracter specific personalului organelor

de probațiune se consideră neargumentat, făcându-se trimitere la prevederile Legii

nr. 270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, Hotărârii

Guvernului nr. 1231/2018 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 270/2018 privind

sistemul unitar de salarizare în actorul bugetar și Legii nr. 100/2017 cu privire la

actele normative.

A remarcat că nu este de acord cu pretinsa încălcare, deoarece este arbitrară,

bazată pe o interpretare eronată a actelor normative, or art. 17 din Legea nr. 270/2018

privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, prevede expres că personalul

din unitățile bugetare beneficiază, după caz, de sporuri specifice grupului

ocupațional sau categoriei de personal, cu respectarea limitei prevăzute la art. 11 și

în modul stabilit de Guvern.

Prin urmare, la noțiunile de bază prevăzute la art. 4 din Legea nr. 270/2018

privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, salariu lunar - este o

retribuție bănească care include salariul de bază și toate sporurile, premiile și alte

drepturi salariale acordate suplimentar la salariul de bază corespunzător fiecărei

categorii de personal din sectorul bugetar.

Prin Hotărârea de Guvern nr. 1231/2018 a fost aprobat Regulamentul (anexa

nr. 4) cu privire la tipurile și modul de stabilire a sporurilor cu caracter specific, care

la pct. 4 expres prevede că funcțiile concrete pentru care se acordă sporurile, gradul

de pericol/condițiile de activitate, mărimea concretă a procentului, precum și

normele de acordare se stabilesc prin actul normativ cu caracter intern al

conducătorului autorității, fapt și executat prin emiterea ordinului nr. 327 din

19 decembrie 2018 de către directorul Inspectoratului Național de Probațiune.

Referitor la neclaritatea Inspecției Financiare asupra situației: „de ce

conducerea inspectoratului, fiind încrezută în legalitatea și corectitudinea stabilirii

sporurilor pentru funcționarii publici, a calculat și achitat plata vizată numai pentru

decembrie 2018”, a menționat că în cadrul Inspectoratului Național de Probațiune

au fost expuse păreri diferite asupra situației, iar în scopul interpretării aplicării sau

4

neaplicării în continuare a acestui spor, la 21 ianuarie 2019 cu nr. 07/64,

Inspectoratul Național de Probațiune s-a adresat cu un demers în adresa Ministerului

Finanțelor, fiind remis suplimentar și prin poșta electronică a ministrului finanțelor,

însă până în prezent, Inspectoratul Național de Probațiune nu a primit niciun răspuns

oficial, fapt ce nu poate fi interpretat de către Inspecția Financiară drept o încălcare

a legislației, or conform art. 5 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 270/2018 privind sistemul

unitar de salarizare în sectorul bugetar, coordonarea și monitorizarea implementării

uniforme a sistemului unitar de salarizare în sectorul bugetar, este în atribuția

exclusivă a Ministerului Finanțelor, și nu a Inspecției Financiare.

Astfel, sporul cu caracter specific acordat pentru luna decembrie 2018 a

influențat și alte plăti achitate angajaților pe parcursul anul 2019, care de asemenea,

nu poate fi interpretat drept o încălcare a legislației până la proba contrară, prezentată

de către instituțiile abilitate cu drept de interpretare sau aplicare a normelor de drept.

Cu privire la neclaritatea Inspecției Financiare între legătura specificată în

scrisoarea nr. 07/1111 din 30 decembrie 2019 înaintată de Inspectoratul Național de

Probațiune referitor la neîntocmirea în condiții obiective (aflarea persoanei

responsabile în concediu pentru îngrijirea copilului și demisionarea altui angajat) a

procesului-verbal de contravenție pentru admiterea încălcărilor prevederilor

legislației în domeniu cu referința la art. 148 Codul muncii, a fost menționat că

potrivit art. 148 alin. (2) lit. b) Cod muncii, reținerile din salariu pentru achitarea

datoriilor salariaților față de angajator se pot face în baza ordinului (dispoziției,

deciziei, hotărârii) acestuia pentru restituirea sumelor plătite în plus în urma unor

greșeli de calcul, iar conform alin. (3), în cazurile specificate la alin. (2), angajatorul

are dreptul să emită ordinul (dispoziția, decizia, hotărârea) de reținere în termen de

cel mult o lună din ziua expirării termenului stabilit pentru restituirea avansului sau

achitarea datoriei, din ziua efectuării plății greșit calculate ori a constatării

prejudiciului material. Dacă acest termen a fost omis ori salariatul contestă temeiul

sau cuantumul reținerii, litigiul se va examina de către instanța de judecată la cererea

angajatorului sau salariatului (art. 349-355).

De asemenea, art. 148 alin. (5) Cod muncii prevede expres că salariul plătit în

plus salariatului de către angajator (inclusiv în cazul aplicării greșite a legislației în

vigoare) nu poate fi urmărit, cu excepția cazurilor unei greșeli de calcul.

Respectiv, pentru pretinsele încălcări și greșelile de calcul comise de către

persoanele responsabile de corectitudinea achitării salariului din cadrul

Inspectoratului Național de Probațiune, Inspecția Financiară este în drept să

examineze cauze contravenționale și să aplice sancțiuni conform art. 402 Cod

contravențional, or aflarea persoanei responsabile de calcularea salariilor în

concediu pentru îngrijirea copilului sau demisionarea din funcția publică a altui

angajat, nu servește drept impediment pentru inițierea procesului contravențional și

nu se încadrează în cauzele care înlătură caracterul contravențional al faptei

prevăzute de art. 19 Cod contravențional.

În privința aplicării legislației în vigoare privind recuperarea cheltuielilor

neîntemeiate, Titlul XI - Răspunderea materială din Codul muncii, în special art. 338

alin. (2) lit. a), la care se face trimitere prin răspunsul Inspecției Financiare din

5

14 ianuarie 2020 nr. 27-04-13/37, răspunderea materială în mărimea prejudiciului

cauzat și cauzele apariției prejudiciului din vina persoanelor responsabile de

corectitudinea salariului, nu poate fi stabilită, deoarece atât specialistul principal

responsabil de salariu, cât și contabilul-șef (care se afla în concediu pentru îngrijirea

copilului în perioada inspectării) au demisionat, fapt ce face imposibilă efectuarea

unei anchete de serviciu conform art. 342 Codul muncii.

Cât privește mențiunea Inspecției Financiare că în legătură cu imposibilitatea

urmăririi, potrivit art. 148 alin. (5) Codul muncii, a salariului plătit în plus,

cheltuielile neîntemeiate admise la calcularea altor plăți (ajutor material, premii

unice, diferite indemnizații și alte calculări neatribuite la salariu, potrivit noțiunii

specificate în art. 128 Codul muncii și în art. 2 din Legea nr. 847/2002) pot fi reținute

din salariul angajaților actuali, cu înaintarea acțiunilor civile în instanțele

judecătorești competente în privința supraplăților admise la angajații

demisionați/concediați, în noțiunea de salariu prevăzută în actele normative indicate

supra, este indicat expres că salariul reprezintă orice recompensă sau câștig evaluat

în bani, plătit salariatului de către angajator în temeiul contractului individual de

muncă, pentru munca prestată sau care urmează a fi prestată.

Prin urmare, atât premiile unice, cât și alte recompense evaluate în bani sunt

parte componentă a salariului, or o claritate mai detaliată a părților componente ale

salariului, este descrisă în art. 4 din Legea nr. 270/2018 privind sistemul unitar de

salarizare în sectorul bugetar, precum și în art. 5 și art. 71 din Legea nr. 48/2012

privind sistemul de salarizare a funcționarilor publici.

A relatat că prin răspunsul nr. 27-12-13/236 din 19 februarie 2020, Inspecția

Financiară a menționat printre altele că Raportul din 22 noiembrie 2019 privind

rezultatele inspectării financiare tematice a unor aspecte din activitatea economico-

financiară a Inspectoratului Național de Probațiune al Ministerului Justiției, nu poate

fi calificat ca act administrativ, nu dispune o decizie (dispoziție), însă acesta poate

fi calificat o operațiune administrativă, care sunt manifestările de voință sau

activitățile autorităților publice care nu produc ca atare efecte juridice, nu este

executorie și cade sub incidența prevederilor art. 15 Cod administrativ.

De asemenea, nu a fost acceptată nici cerința privind anularea în parte a pct. 3

de constatare din prescripție, pe motiv că cheltuielile în sumă totală de 450,0 mii lei

au fost efectuate contrar legislației în domeniu, inclusiv a prevederilor Legii privind

sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar nr. 270/2018, iar la emiterea

prescripției conform competenței ce-i revine, Inspecția Financiară nu a încălcat

dreptul legitim sau libertatea dispusă prin lege, care ar putea fi revendicată printr-o

acțiune în contencios administrativ.

Astfel, lipsa trimiterii la actul normativ care ar fi fost încălcat de către

Inspecție la perfectarea raportului și emiterea prescripției, neprezentarea

documentelor suplimentare și concludente, care ar combate cele constatate de către

Inspecția Financiară în cadrul inspectării efectuate, necalificarea temeiului și

motivului concret pentru care se solicită anularea, cererea prealabilă, în temeiul

art. 167 alin. (2) Cod administrativ, a fost respinsă ca inadmisibilă.

6

Reclamantul a considerat răspunsul la cererea prealabilă ca fiind neîntemeiat,

confuz și cu interpretarea eronată a normelor de drept.

În situația în care Inspecția Financiară menționează că Raportul din

22 noiembrie 2019 privind rezultatele inspectării financiare tematice a unor aspecte

din activitatea economico-financiară a Inspectoratului Național de Probațiune al

Ministerului Justiției, nu poate fi calificat ca act administrativ, nu dispune o decizie

(dispoziție), însă acesta poate fi calificat o operațiune administrativă, care sunt

manifestările de voință sau activitățile autorităților publice care nu produc ca atare

efecte juridice, nu este executorie și cade sub incidența prevederilor art. 15 Cod

administrativ, reiese că recuperarea sumei de 450,0 mii lei indicată la capitolului III

al prescripției din 27 decembrie 2019 nr. 27-04-03/1449 emisă de Inspecția

Financiară cu privire la lichidarea iregularităților constatate în rezultatul

inspectărilor financiare tematice efectuate la Ministerul Justiției și la unele autorități

administrative și instituții bugetare din subordine, nu este obligatorie, or suma

indicată în prescripție este preluată din raportul inspectării financiare, care nu este

unul executoriu și nu produce efecte juridice, așa cum a indicat Inspecția Financiară

în răspunsul la cererea prealabilă.

Nu este întemeiată constatarea precum că Inspecția Financiară nu a încălcat

dreptul legitim sau libertatea dispusă prin lege, care ar putea fi revendicată printr-o

acțiune în contencios administrativ, or Inspectoratul Național de Probațiune a indicat

expres în demersurile sale, inclusiv în cererea prealabilă, că nu este de acord cu toate

constatările Inspecției Financiare expuse în raport și prescripție, pretenții ce se

încadrează în noțiunea de „acte defavorabile - actele care impun destinatarilor lor

obligații, sancțiuni, sarcini sau afectează drepturile/interesele legitime ale

persoanelor ori care resping, în tot sau în parte, acordarea avantajului solicitat”

prevăzută la art. 11 alin. (1) lit. a) Cod administrativ.

De asemenea, însuși Inspecția Financiară prin răspunsurile sale și prescripția

înaintată, a indicat despre faptul că în cazul dezacordului cu actele întocmite,

Inspectoratul Național de Probațiune este în drept de a înainta o acțiune în contencios

administrativ.

La actul normativ care ar fi fost încălcat de către Inspecție la perfectarea

raportului și emiterea prescripției, neprezentarea documentelor suplimentare și

concludente, care ar combate cele constatate de către Inspecția Financiară în cadrul

inspectării efectuate, necalificarea temeiului și motivului concret pentru care se

solicită anularea, or conform obiecțiilor și precizărilor expuse prin scrisoarea

nr. 07/1111 din 30 decembrie 2019, argumentelor și probelor anexate la cererea

prealabilă din 30 ianuarie 2020 nr. 07/59, Inspectoratul Național de Probațiune a

făcut trimitere la actele normative care au fost încălcate de către Inspecție sau care

au fost interpretate eronat, precum și a prezentat probe concludente și pertinente pe

fiecare caz în parte.

Și-a întemeiat pretențiile în temeiul dispozițiilor art. 10, 11, 17, 20, 167, 189,

206, 208, 209, 224 Cod administrativ.

A solicitat anularea în parte a Raportului din 22 noiembrie 2019 privind

rezultatele inspectării financiare tematice a unor aspecte din activitatea economico-

7

financiară a Inspectoratului Național de Probațiune al Ministerului Justiției, prin

excluderea/anularea subpunctului 9) al punctului 2.2. și subpunctelor 2), 3), 11) a

punctului 2.3., din considerentul că prevederile contravin legislației și/sau situației

de fapt constatate; anularea în parte a capitolului III din prescripția nr. 27-04-

03/1449 din 27 decembrie 2019, prin diminuarea sumei cu 182 852,15 mii lei (una

sută optzeci și doi mii opt sute cincizeci și doi lei, 15 bani) din suma totală de 450,0

mii lei constatată de Inspecția Financiară și raportată la Inspectoratul Național de

Probațiune, anularea deciziei de soluționare a cererii prealabile din 19 februarie 2020

nr. 27-12-13/236 emisă de Inspecția Financiară, ca fiind ilegală.

Prin hotărârea din 3 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani, a

fost respinsă acțiunea în contencios administrativ înaintată de Inspectoratul Național

de Probațiune.

La 12 februarie 2021, cu respectarea termenului prevăzut la art. 232 alin. (1)

Cod administrativ, Inspectoratul Național de Probațiune a depus apel nemotivat

împotriva hotărârii primei instanțe, iar la 8 iunie 2021, cu respectarea termenului

prevăzut la art. 232 alin. (2) Cod administrativ, a fost prezentată motivarea apelului.

Prin decizia din 2 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins

apelul depus de Inspectoratul Național de Probațiune și menținută hotărârea din

3 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani.

În consolidarea soluției adoptate, instanțele de judecată ierarhic inferioare au

reținut că în anexa nr. 2/12 a Raportul privind rezultatele inspectării financiare

tematice a unor aspecte din activitatea economico-financiară a Inspectoratului

Național de Probațiune al Ministerului Justiției din 22 noiembrie 2019, sunt

reflectate datele referitor la calcularea eronată a suplimentului pentru cumularea

atribuțiilor funcției deținute cu atribuțiile funcțiilor vacante. Așa cum rezultă din

raport (punctul 2.2 subpunct 9) în cadrul inspecției s-a stabilit că persoanele

menționate, în perioada de referință fie au lipsit o parte din lună de la serviciu, fie că

au fost angajate sau eliberate din funcție pe parcursul lunii, în toate cazurile

suplimentul fiind calculat în mărime deplină, majorat, fără a fi clară modalitatea de

calcul.

Prima instanță și instanța de apel au stabilit că din prevederile pct. 10 subpct 2)

din Hotărârea Guvernului nr. 331 din 28 mai 2012 privind salarizarea funcționarilor

publici, pentru activitatea suplimentară desfășurată, art. 128 alin. (1), 130 alin. (1) și

(2) Codul muncii și art. 2 din Legea salarizării nr. 847 din 14 februarie 2002, rezultă

una dintre regulile de bază în pentru calcularea salariului și suplimentului pentru

cumularea atribuțiilor este raportarea acestora la volumul muncii prestate, calitatea

și complexitatea acesteia.

Prin urmare, Inspecția Financiară corect a stabilit că suplimentele pentru

cumularea funcției nu pot fi calculate pentru perioadele în care salariatul nu a activat

și nu a îndeplinit atribuțiile corespunzătoare.

Cu referire la punctul 2.3 subct. 2) și 3) din raportul contestat, a fost menționat

că Inspecția Financiară a stabilit că Inspectoratul Național de Probațiune, pentru luna

decembrie 2018 a achitat nejustificat la 169 de angajați sporul specific în mărime de

10 % din salariu, ceea ce a generat inclusiv calcularea incorectă, în luna decembrie

8

2018, a indemnizației de concediu pentru 24 de angajați, în ambele cazuri fiind

admise cheltuieli neîntemeiate.

Totodată, a fost constatat că sporul cu caracter specific în mărime de 10 % din

suma anuală a salariilor de bază a fost achitată de către Inspectoratul Național de

Probațiune în lipsa Regulamentului intern privind stabilirea sporului pentru

performanță și a sporurilor cu caracter specific aprobat la nivel de unitate bugetară.

În ce privește constatările Inspecției Financiare expuse în punctul 2.3

subpct. 11), potrivit căruia în perioada iunie - august 2019 incorect a fost calculat

sporul pentru cumularea atribuțiilor funcției deținute cu atribuțiile unei funcții

vacante sau temporar vacante, pentru 12 angajați, actele cauzei atestă că în cadrul

inspectării s-a constat calcularea sporului pentru cumularea atribuțiilor, în mărime

deplină, fără a ține cont că angajatul a lipsit în această perioadă de la serviciu, prima

instanță și instanța de apel au respins alegațiile reclamantului/apelant expuse în

vederea susținerii pretenției sale cu privire la anularea acestuia.

Or, în temeiul art. 4 din Legea nr. 270/2018 privind sistemul unitar de

salarizare în sectorul bugetar, art. 128 alin. (1), 130 alin. (1) și (2) Codul muncii,

calcularea salariului și suplimentului pentru cumularea atribuțiilor se realizează în

dependență de volumul muncii prestate, calitatea și complexitatea acesteia.

Astfel, prevederile legale în mod direct condiționează plata suplimentelor

proporțional volumului de muncă realizat și timpului efectiv lucrat, condiție care nu

a fost respectată de Inspectoratul Național de Probațiune.

Referitor la pretenția privind anularea punctului III din prescripția Inspecției

Financiare nr. 27-04-03/1449 din 27 decembrie 2019, instanțele de judecată ierarhic

inferioare au stabilit că Inspecția Financiară, prin prescripția emisă, a generalizat

încălcările constatate în cadrul inspectării efectuate la Inspectoratul Național de

Probațiune, astfel, făcând trimitere directă la actul normativ care a fost încălcat de

către acesta (Inspectoratul Național de Probațiune), în colaborare cu documentele și

registrele contabile primare prezentate de către ultimul.

Totodată, prin ultimul alineat din prescripția emisă de către Inspecția

Financiară (contestată), a fost acordat termen pentru a întreprinde măsuri de lichidare

a iregularităților constatate, astfel, fiind creată posibilitatea de a identifica soluții

relevante de remediere a activității, iar pe viitor de a nu comite astfel de încălcări,

precum și de a asigura recuperarea mijloacelor financiare utilizate contrar

prevederilor cadrului normativ.

Astfel, în baza constatărilor realizate în Raportul Inspecției Financiare din

22 noiembrie 2019 privind rezultatele inspectării financiare tematice a unor aspecte

din activitatea economico-financiară a Inspectoratului Național de Probațiune al

Ministerului Justiției, la punctele 2.2 subpct 9), 2.3 subpct. 2), 3) și 11), de calculare

neîntemeiată a suplimentelor și sporurilor salariale, Inspecția Financiară întemeiat a

concluzionat la punctul III că aceste acțiuni au generat suportarea cheltuielilor

neîntemeiate/nerecuperate și neregulamentare, în sumă totală de 450 000 de lei.

Respectiv, fiind reținută legalitatea și temeinicia concluziilor expuse în

raportul din 22 noiembrie 2019, prima instanță și instanța de apel au considerat că

9

temeiuri legale pentru a dispune diminuarea sumei menționate în prescripție,

raportată la Inspectoratul de Probațiune, nu sunt.

La 1 decembrie 2021, Inspectoratul Național de Probațiune a depus recurs

nemotivat împotriva deciziei din 2 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

solicitând admiterea recursului, casarea integrală a deciziei instanței de apel, cu

restituirea cauzei spre rejudecare în instanța de apel.

La 2 martie 2022, prin intermediul oficiului poștal, Inspectoratul Național de

Probațiune a prezentat motivarea recursului împotriva deciziei din 2 noiembrie 2021

a Curții de Apel Chișinău, solicitând admiterea recursului, casarea integrală a

deciziei instanței de apel, cu restituirea cauzei spre rejudecare în instanța de apel.

În susținerea recursului a invocat dezacordul cu decizia recurată,

considerând-o neîntemeiată, fiind emisă cu aplicarea eronată a normelor de drept

material, inclusiv circumstanțele importante pentru soluționarea cauzei nu au fost

constatate și elucidate pe deplin și nu au fost dovedite cu probe veridice și suficiente.

A menționat că atât instanța de fond, cât și instanța de apel nu au examinat

detaliat anexele și Raportul privind rezultatele inspectării financiare tematice în care

este indicat că „în majoritatea cazurilor, când angajatul a lipsit motivat de la serviciu

o parte din luna de gestiune, pentru care i-au fost stabilite suplimente (au demisionat

pe parcursul lunii gestionare sau i-au fost acordate diferite tipuri de concedii),

suplimentul a fost calculat în mărime deplină”, or conform anexelor atașate la

raportul respectiv, care au fost semnate de către șeful adjunct de direcție a Inspecției

Financiare, Valentina Banceanu, sunt indicate expres funcțiile cumulate, procentele

din salariul de funcție, care nu depășesc 50 % din salariul de bază corespunzător

treptei I de salarizare per angajat pentru zilele de fapt lucrate și în funcție de volumul

real de lucrări executate.

Respectiv, a evidențiat că Inspectoratul Național de Probațiune nu a calculat

și achitat careva suplimente pentru perioadele în care angajații nu au exercitat

atribuțiile funcționale, fiind respectat pct. 10 subpct. 2) din Hotărârea Guvernului

nr. 331/2012 privind salarizarea funcționarilor publici.

A mai notat că, deși Inspecției Financiare, instanței de fond și instanței de apel

au fost prezentate Regulamentele privind stabilirea sporului pentru performanță și a

sporului cu caracter specific, aprobate prin ordinele directorului Inspectoratului

Național de Probațiune nr. 327 și nr. 328 din 19 decembrie 2018, conform procedurii

stabilite la pct. 3 și pct. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 1231/2018, instanța de fond

la pct. 103 din hotărâre a indicat că sporul cu caracter specific în mărime de 10 %

din suma anuală a salariilor de bază a fost achitat de către Inspectoratul Național de

Probațiune în lipsa Regulamentului intern privind stabilirea sporului pentru

performanță și a sporurilor cu caracter specific, concluzie ce a fost reținută și de

instanța de apel, precizare ce nu corespunde adevărului și probelor din dosar.

Mai mult, Inspecția Financiară nu a invocat în cadrul controlului și în ședințele

de judecată lipsa acestor regulamente.

Referitor la cererea prealabilă adresată Inspecției Financiare, instanța de apel

în general nu a examinat și nu s-a expus în privința încălcării prevederilor legale

descrise în cererea de chemare în judecată și în argumentele instanței de fond

10

descrise la pct. 114 din hotărâre, și anume: conform art. 167 alin. (2) Cod

administrativ, dacă respinge în tot sau în parte cererea prealabilă ca fiind

inadmisibilă sau neîntemeiată, autoritatea publică emitentă transmite dosarul

administrativ cu toate actele autorității publice ierarhic superioare, prevederi ce nu

au fost respectate de către Inspecția Financiară prin transmiterea dosarului

administrativ cu toate actele Ministerului Finanțelor pentru luarea deciziei finale,

inacțiune ce a încălcat dreptul legitim al Inspectoratului National de Probațiune la

soluționarea eficientă a pretențiilor, prevăzut și de art. 17, 19 și 21 Cod administrativ.

A considerat că instanța de apel nu a constatat și elucidat pe deplin probele

din dosar, fiind una arbitrară (prezența de fapt la dosarul judiciar a Regulamentelor

privind stabilirea sporului pentru performanță și a sporului cu caracter specific,

aprobate prin ordinele directorului Inspectoratului National de Probatiune nr. 327 și

nr. 328 din 19 decembrie 2018), nu a constatat că concluziile primei instanțe, expuse

în hotărâre, sunt în contradicție cu circumstanțele cauzei (anexele la Raportul privind

rezultatele inspectării financiare tematice, nu corespund cu constatările din raport,

fiind contradictorii), precum și a aplicat eronat normele de drept material prin

interpretarea eronată a actelor legislative și normative (art. 17, 19, 167 alin. (2) Cod

administrativ, pct. 3 și pct. 4 din Regulamentul cu privire la tipurile și modul de

stabilire a sporurilor cu caracter specific, aprobat prin anexa nr. 4 la Hotărârea

Guvernului nr. 1231/2018).

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Conform art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat

Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea

recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la

notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs,

motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 2 noiembrie 2021,

în ședință publică.

Din materialele dosarului rezultă că la 1 decembrie 2021, Inspectoratul

Național de Probațiune a depus recurs nemotivat împotriva deciziei din 2 noiembrie

2021 a Curții de Apel Chișinău (f. d. 239).

Tot actele cauzei atestă că decizia motivată din 2 noiembrie 2021 a Curții de

Apel Chișinău a fost notificată recurentului, prin intermediul oficiului poștal, la

23 februarie 2022, fapt ce se confirmă prin avizul de recepție anexat la materialele

dosarului (f. d. 242).

Se mai constată că la 2 martie 2022, prin intermediul oficiului poștal,

Inspectoratul Național de Probațiune a prezentat motivarea recursului împotriva

deciziei din 2 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău (f. d. 245-247).

Astfel, recursul depus de Inspectoratul Național de Probațiune împotriva

deciziei din 2 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău este în termen.

11

La 27 aprilie 2022, prin intermediul oficiului poștal, Inspecția Financiară a

depus referință, solicitând respingerea recursului depus de Inspectoratul Național de

Probațiune.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Inspectoratul Național de

Probațiune, în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în

special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același

timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care

nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși

un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar

caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz,

hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs

trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate

mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării

recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de

la art. 245 alin. (2) Cod administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs

în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită

și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă,

în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

12

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Inspectoratul Național de Probațiune.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 Cod administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Inspectoratul Național de Probațiune se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

13