3ra-159/22 — anularea actului administrativ individual

3ra-159/22 — anularea actului administrativ individual (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosar nr. 3ra-159/22

2-20023688-01-3ra-16022022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud. O. Melniciuc)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (A. Minciuna, V. Clima, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

01 iunie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Nicolae Craiu

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul municipal Chișinău,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului

municipal Chișinău, persoane terțe Uniunea Conducătorilor Auto din Republica

Moldova, Igor Neznaico și Irina Lejniova, cu privire la anularea actului

administrativ individual,

împotriva deciziei din 24 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău prin care

s-a respins cererea de apel înaintată de Consiliul municipal Chișinău și s-a

menținut hotărârea din 18 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

c o n s t a t ă:

La 19 februarie 2020, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a

înaintat acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului municipal

Chișinău privind anularea actului administrativ individual.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că, în conformitate cu art.64 al

Legii privind administrația publică locală a supus controlului obligatoriu de

legalitate decizia pârâtului nr. 3/8 din 27 noiembrie 2019 „Despre operarea de

modificări la decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 6/30-10 din 02 octombrie

2014 și instituirea comisiei de transmitere-primire a apartamentelor” și a constatat

că aceasta a fost adoptată contrar prevederilor legale.

Din aceste motive a solicitat pârâtului abrogarea, în termen de 30 zile, a

actului administrativ considerat ilegal, însă autoritatea emitentă nu a dat curs

solicitărilor.

Considera reclamantul că decizia notificată contravine prevederilor legale,

deoarece conform art.141 alin. (2) lit. b) Cod administrativ, un act administrativ

individual este nul dacă din motive reale nimeni nu-l poate executa.

A menționat că decizia nr.6/30-10 din 02 octombrie 2014 a Consiliului

municipal Chișinău „Cu privire la reperfectarea relațiilor funciare de arendă a

1

lotului de pământ din str. *** cu Uniunea Conducătorilor Auto din Republica

Moldova, dl Igor Neznaico și dna Irina Lejniova” a fost considerată de către

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat ca fiind adoptată contrar

prevederilor legale, fiind anulată la 12 decembrie 2019 de către instanța de

judecată. Din aceste motive decizia Consiliului municipal Chișinău nr.3/8 din 27

noiembrie 2019 „Despre operarea de modificări la decizia Consiliului municipal

Chișinău nr. 6/30-10 din 02 octombrie 2014 și instituirea comisiei de transmitere-

primire a apartamentelor”, nu poate fi executată.

A solicitat anularea deciziei nr. 3/8 din 27 noiembrie 2019 a Consiliului

municipal Chișinău „Despre operarea de modificări la decizia Consiliului

municipal Chișinău nr. 6/30-10 din 02 octombrie 2014 și instituirea comisiei de

transmitere-primire a apartamentelor”.

Prin hotărârea din 18 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani a

fost admisă acțiunea, fiind anulată decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 3/8

din 27 noiembrie 2019 „Despre operarea de modificări la decizia Consiliului

municipal Chișinău nr. 6/30-10 din 02 octombrie 2014 și instituirea comisiei de

transmitere-primire a apartamentelor” ca neîntemeiată.

La 15 martie 2021, în cadrul termenului de atac instituit de art. 232 alin. (1)

Cod administrativ, Consiliul municipal Chișinău a contestat cu apel hotărârea din

18 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, solicitând admiterea

apelului, casarea hotărârii primei instanțe, cu pronunțarea unei noi hotărâri, prin

care să fie respinsă acțiunea înaintată (f.d.118-122).

Prin decizia din 24 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău s-a respins

apelul depus de către Consiliul municipal Chișinău.

În consolidarea soluției s-a reținut că, prin decizia Consiliului municipal

Chișinău nr. 6/30-10 din 02 octombrie 2014 „Cu privire la reperfectarea relațiilor

funciare de arendă a lotului de pământ din str. *** cu Uniunea Conducătorilor

Auto din Republica Moldova, dl Igor Neznaico și dna Irina Lejniova”, s-a dispus

reperfectarea cu Uniunea Conducătorilor Auto din Republica Moldova, Igor

Neznaico și Irina Lejniova a relațiilor funciare de arendă, pe un termen de 5 ani, a

lotului de pământ cu suprafața de 1,07 ha din str. *** pentru proiectarea și

construirea unui complex de blocuri locative cu obiecte de menire socială și

parcare auto, din contul demolării imobilelor proprietate privată, conform planului

anexă, în privința beneficiarilor fiind instituite un șir de obligații, inclusiv de

transmitere a 10 apartamente (compuse cel puțin dintr-o cameră de locuit fiecare)

în proprietate municipală administrată de Consiliul municipal Chișinău, cu

indicarea în proiect a locului amplasării apartamentelor, în baza acordului încheiat

cu Direcția generală locativ-comunală și amenajare, concomitent cu recepția finală

a obiectivelor.

Prin hotărârea din 12 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

menținută prin decizia din 05 august 2020 a Curții de Apel Chișinău și încheierea

din 23 decembrie 2020 a Curții Supreme de Justiție, a fost admisă acțiunea

Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, înaintată la 21 ianuarie 2015 și

a fost anulată decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 6/30-10 din 02 octombrie

2014 „Cu privire la reperfectarea relațiilor funciare de arendă a lotului de pământ

2

din str. *** cu Uniunea Conducătorilor Auto din Republica Moldova, dl Igor

Neznaico și dna Irina Lejniova”, precum și actul subsecvent, contractul de arendă

funciară nr. 6541/2014 din 30 octombrie 2014, încheiat între Primăria municipiului

Chișinău și Uniunea Conducătorilor Auto din Republica Moldova.

Prin decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 3/8 din 27 noiembrie 2019 au

fost operate modificări la decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 6/30-10 din 02

octombrie 2014 și instituită comisia de transmitere-primire a apartamentelor, după

cum urmează: se exclude din conținutul subpunct. 2.8 al deciziei expresia: ,, în

baza acordului încheiat cu Direcția generală locativ-comunală și amenajare; 2. Se

instituie Comisia de transmitere-primire a 10 apartamente menționate în subpunct.

2.8 a deciziei menționate în pct. 1, conform anexei la prezenta decizie; 3. Se

stabilește ca membrii Comisiei desemnați în pct. 2 al prezentei decizii să

contrasemneze actul de transmitere-primire a apartamentelor menționate; 4.

Direcția generală locativ-comunală și amenajare: 4.1 Va include în evidența

contabilă costul de bilanț al apartamentelor, conform actului de transmitere-

primire; 4.2 Va asigura înregistrarea în Registrul bunurilor imobile a dreptului de

proprietate a municipiului Chișinău și dreptul de gestiune economică a DGLCA; 5.

Locuințelor primite în proprietatea municipiului Chișinău li se va atribui modul de

folosință ,,locuințe sociale” și vor fi acordate în locațiune în calitate de locuințe

sociale prin decizia Consiliului municipal Chișinău.

În constatarea circumstanțelor de fapt, instanța de apel a reținut că prin

notificarea intimatului nr. 1304/OT4-1065 din 30 decembrie 2019, s-a solicitat

apelantului abrogarea, în termen de 30 de zile, a deciziei nr. 3/8 din 27 noiembrie

2019 „Despre operarea de modificări la decizia Consiliului municipal Chișinău nr.

6/30-10 din 02 octombrie 2014 și instituirea comisiei de transmitere-primire a

apartamentelor”.

În contextul pretențiilor deduse judecării, instanța de apel a stabilit că, în

temeiul art. 29 alin. (1) al Legii contenciosului administrativ (în vigoare la data

emiterii deciziei apelantului nr. 6/30-10 din 02 octombrie 2014), actul

administrativ anulat, în tot sau în parte, încetează a produce efecte juridice din

momentul în care hotărârea instanței de contencios administrativ devine

irevocabilă. Totodată, în conformitate cu art. 228 alin. (1) și (2) Cod administrativ,

actul administrativ individual anulat în tot sau în parte de către instanța de judecată

nu produce efecte juridice, în totalitate sau în partea anulată, din momentul emiterii

lui. Actul administrativ normativ anulat în tot sau în parte de către instanța de

judecată nu produce efecte juridice din momentul în care hotărârea instanței de

judecată devine definitivă.

Instanța de apel a reținut ca circumstanță de drept și prevederile art. 123 alin.

(2) Cod de procedură civilă în coroborare cu art. 195 Cod administrativ, potrivit

cărora faptele stabilite printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă într-o cauză

civilă soluționată anterior în instanță de drept comun sau în instanță specializată

sunt obligatorii pentru instanța care judecă cauza și nu se cer a fi dovedite din nou

și nici nu pot fi contestate la judecarea unei alte cauze civile la care participă

aceleași persoane.

3

Potrivi jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (cauzele Lungoci

contra României, Caracas contra României, Tudor Tudor contra României, Stefall

și Stef contra României, Unedic contra Franței etc.), autoritatea lucrului judecat

semnifică, lato sensu, puterea de lucru judecat (res judecata), ce presupune ca

hotărârea beneficiază de o prezumție irefragabila ce exprimă adevărul și ca nu

trebuie contrazisă de o alta hotărâre (obligativitatea).

Autoritatea de lucru judecat este o parte a puterii de lucru judecat, cu alte

cuvinte, existența unei hotărâri judecătorești poate fi invocată în cadrul unui alt

proces, cu autoritate de lucru judecat, atunci când se invocă exclusivitatea

hotărârii, sau cu putere de lucru judecat, când se invoca obligativitatea sa, fără ca

în cel de-al doilea proces să fie aceleași părți. Excepția autorității de lucru judecat

urmărește în primul rând un scop legitim, deoarece vizează, fără îndoială, să

garanteze securitatea raporturilor juridice în materie civila

CtEDO a stabilit că instanțele sunt obligate să țină cont de constatările de fapt

din procedurile judiciare anterioare, repunerea în discuție a situației soluționate

definitiv prin alte hotărâri constituind o încălcare a art. 6 par. 1) al Convenției

pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. Așadar,

dezlegarea asupra unei probleme de drept date printr-o hotărâre irevocabilă este de

natură să clarifice din acel moment acea problemă, creând speranța legitimă că ea

nu va mai fi negată de o altă instanță de judecată într-o procedură ulterioară,

statuarea în sens contrar fiind posibilă, prin prisma respectării prevederilor art. 6

CEDO, numai în măsura în care ar fi posibil un reviriment jurisprudențial justificat

de schimbarea stării de fapt sau în baza unei noi interpretări a legii.

Raportând dispozițiile legale citate supra la circumstanțele cauzei, completul

specializat a Curții de Apel Chișinău a conchis că anularea actului administrativ nr.

6/30-10 din 02 octombrie 2014 prin hotărârea din 12 decembrie 2019 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, produce efecte retroactive, astfel încât acest

act administrativ nu mai produce efecte din momentul emiterii lui, iar nulitatea

actului administrativ modificat prin decizia contestată în speță, se extinde și asupra

acesteia din urmă, deoarece decizia nr. 3/8 din 27 noiembrie 2019, constituie un act

de modificare a altui act administrativ și, astfel, urmează soarta primului, în

contextul în care anularea actului modificat atrage și nulitatea actului privind

aplicarea modificărilor.

Din aceste considerente, Completul a constatat că soluția primei instanțe

privind admiterea acțiunii înaintate este legală și întemeiată.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ a Curții de Apel Chișinău a apreciat ca fiind nefondate argumentele

apelantului referitoare la faptul că prin soluția primei instanțe îi sunt prejudiciate

drepturile, în condițiile în care soluția contestată a instanței de fond a constituit o

consecință a punerii efective în aplicare a efectelor retroactive ale anulării prin

hotărâre judecătorească a actului administrativ modificat, astfel încât prin aceasta

prima instanță nu a prejudiciat în nici un mod apelantul care, potrivit cadrului legal

pertinent, urmează să acționeze în această conjunctură în strictă conformitate cu

legea.

4

Instanța ierarhic inferioară a respins și argumentele apelantului referitoare la

nevătămarea vreunui drept subiectiv personal al intimatului, deoarece potrivit art.

17 Cod administrativ, drept vătămat este orice drept sau libertate stabilit/stabilită

de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin activitate administrativă, or

reclamantul, fiind autoritatea publică abilitată prin lege cu dreptul controlului

actelor administrative emise de autoritățile publice locale, este îndreptățit de a cere

instanței de contencios administrativ verificarea legalității actelor administrative

corespunzătoare fără a fi lezată prin aceste acte, direct sau indirect, un drept al

Cancelariei de Stat. Sesizarea instanței de contencios administrativ de către

Cancelaria de Stat prin intermediul subdiviziunilor sale este exceptată de la situația

reglementată de art. 17 Cod administrativ, excepție instituită prin lege specială.

Reieșind din cele expuse, instanța de apel a constatat întrunirea în speță a

condițiilor de admitere a acțiunii în contencios administrativ înaintate de Oficiul

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat și, astfel, legalitatea hotărârii primei

instanțe, argumentele contrare ale apelantului fiind nefondate și combătute integral

prin constatările expuse supra, fapt ce a generat respingerea apelului declarat de

Consiliul municipal Chișinău.

La 14 decembrie 2022, Consiliul municipal Chișinău a depus la recurs

motivat (f.d.162-164) împotriva deciziei din 24 noiembrie 2021 a Curții de Apel

Chișinău.

În susținerea cererii de recurs, Consiliul municipal a reiterat argumentele

expuse la examinarea cauzei în fond și în cererea de apel.

Referitor la decizia atacată, a menționat că atât decizia din 24 noiembrie 2021

a Curții de Apel Chișinău cât și hotărârea din 18 februarie 2021 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Râșcani sunt neîntemeiate și pasibile a fi casate.

Invocă faptul că autoritatea publică locală a fost prejudiciată semnificativ prin

anularea actului administrativ cu caracter individual, or, autoritatea a transmis în

arendă un lot de pământ cu suprafața de 1,07 ha, proprietate municipală, pe care a

fost edificat un complex locativ și care conform prevederilor deciziei nr. 6/30-10

din 02.10.2014 și deciziei nr. 3/8 din 27.11.2019, urma să primească cu titlu gratuit

10 apartamente în proprietate municipală. Actualmente autoritatea publică locală

se află în situația în care și-a onorat pe deplin obligațiile contractuale însă, în

schimb, nu poate beneficia de drepturile garantate și stabilite în deciziile indicate

supra, or, beneficiarii s-au obligat să execute cu bună-credință prevederile

contractuale.

Recurentul mai indică și faptul că pentru admiterea unei acțiuni în contestare,

se instituie un element de exigență, și anume, revindecarea unui drept propriu

vătămat prin activitatea administrativă desfășurată de către o autoritate publică. În

acest sens, reglementările Codului administrativ promovează acțiunile de

contencios administrativ valorificate de persoane în apărarea drepturilor subiective

și nicidecum nu admite actio popularis sau acțiuni menite să declanșeze un control

judecătoresc obiectiv ale actelor administrative. Instanța de judecată nu este un

agent constatator în contenciosul administrativ, nu exercită control in abstracto ci

in concerto, care prin esență reprezintă un control de legalitate asupra activității

5

administrative a autorităților publice comportat la un drept legitim ce aparține

persoanei concrete.

Respectiv susține că, pentru intimat, lipsește elementul de drept vătămat

conform art. 17 Cod Administrativ, prin actul administrativ analizat la caz, iar în

așa mod lipsa celui de al doilea element pentru admiterea acțiunii în contestare.

În drept, în baza art. 14 din Legea nr. 436-XVI din 28.12.2006 privind

administrația publică locală, art. 109 alin. 1 și 2 din Constituția Republicii

Moldova, art. 17, 20, art. 39 alin. (2), 189 din Codul administrativ, solicită

admiterea cererii de recurs, casarea deciziei din 24 noiembrie 2021 a Curții de

Apel Chișinău nr. 3a-535/21 din 24.11.2021 și hotărârii din 18 februarie 2021 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, cu pronunțarea unei noi decizii prin care se

v-a respinge acțiunea intimatului ca fiind neîntemeiată.

În conformitate cu art. 244 alin.(1) din Codul administrativ, hotărârile curții

de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin.(1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se

prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei

instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea

recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 24 noiembrie 2021

(f.d.148,149-155).

Actele cauzei nu atestă faptul când dispozitivul deciziei instanței de apel a

fost notificată participanților al proces.

Decizia motivată a Curții de Apel Chișinău a fost recepționată de recurent la

18 ianuarie 2022 (f.d.158), anterior la 14 decembrie 2021, Consiliul municipal

Chișinău a depus recurs motivat (f.d.162-164).

Astfel, recursul depus la 14 decembrie 2021 este în termen.

La 16 februarie 2022, în adresa intimatului a fost expediată copia recursului,

cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței. Până la momentul

examinării cauzei, nici o referință de către intimat nu a fost prezentată

(f.d.168,169).

Examinând temeiurile invocate în recurs, în raport cu materialele cauzei,

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art.246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin.(2)

din art.246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

6

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al

temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței

de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de

serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar

caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz,

hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs

trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate

mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării

recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de

la art.245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de

recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le

întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea

recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței

judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă

a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea

oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și

a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura

sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de

o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde

de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile

7

cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni

de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se

vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a

declara inadmisibil recursul depus de Consiliul municipal Chișinău.

În conformitate cu art.230 și art.246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Consiliul municipal Chișinău, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Ala Cobăneanu

judecătorii Nicolae Craiu

Aliona Miron

8