3ra-291/22 — privind anularea în parte a deciziei nr. 03D-15-21 din 14 ianuarie 2021

3ra-291/22 — privind anularea în parte a deciziei nr. 03D-15-21 din 14 ianuarie 2021 (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-291/2022

2-21021997-01-3ra-05042022

prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud. A. Paniș)

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, E. Palanciuc, V. Clima,)

Î N C H E I E R E

04 mai 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

examinând admisibilitatea recursului depus de Agenția Națională pentru

Soluționarea Contestațiilor,

în cauza de contencios administrativ, inițiată la cererea de chemare în judecată

depusă de Societatea cu Răspundere Limitată „Atlas Montaj” împotriva Agenției

Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor, terți Primăria comunei Șuri, raionul

Drochia, Societătea cu Răspundere Limitată „Alfa Electro-Montaj Grup” privind

anularea în parte a deciziei nr. 03D-15-21 din 14 ianuarie 2021,

împotriva deciziei din 15 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost respins apelul declarat de către Autoritatea Națională pentru Soluționarea

Contestațiilor și a fost menținută hotărârea din 21 mai 2021 a Judecătoriei Chișinău,

sediul Rîșcani, prin care acțiunea a fost admisă,

c o n s t a t ă:

La 11 februarie 2021, S.R.L „Atlas Montaj” a depus cerere de chemare în

judecată în procedura contenciosului administrativ împotriva Agenției Naționale

pentru Soluționarea Contestațiilor, solicitând anularea în parte a deciziei nr.03D-15-

21 din 14 ianuarie 2021 și anume a pct.2, potrivit căruia: „se anulează decizia nr.11

din 23 noiembrie 2020 de atribuire a contractului de achiziții în rezultatul desfășurării

procedurii de achiziție publică nr.MD-1604594111823 din 18 noiembrie 2020 și toate

actele subsecvente acesteia, inclusiv contractul încheiat la 3 decembrie 2020”.

În motivarea acțiunii reclamanta a indicat că a participat la procedura de

achiziție publică nr. MD-1604594111823 din 18 noiembrie 2020 desfășurată de către

Primăria comunei Șuri, r-nul Drochia, iar la data de 23 noiembrie 2020 reclamantul a

fost desemnat câștigător al licitației publice, fiind emisă decizia nr.11 de atribuire a

contractului de achiziție.

A relevat reclamanta că, la data de 3 decembrie 2020, între Primăria comunei

Șuri, r-nul Drochia și S.R.L „Atlas Montaj” a fost încheiat contractul de achiziții

publice, care a fost înregistrat la Trezoreria de stat pe data de 7 decembrie 2020 cu

nr.0000002351. Suma totală a contractului constituia 435 549,83 de lei.

Întru executarea contractului, în contul S.R.L „Atlas Montaj” a fost transferată

suma de 434 064,79 de lei, ceea ce constituie cu 1 485,04 de lei mai puțin decât suma

contractată, fapt dovedit prin ordinul de plată nr.674 din 23 decembrie 2020 și copia

ordinului de pată nr.687 din 28 decembrie 2020.

A menționat reclamanta că, S.R.L „Atlas Montaj” până la data de 28 decembrie

2020 și-a îndeplinit integral obligațiunile contractuale asumate, fapt dovedit prin

procesul-verbal de recepție finală nr.1 din 28 decembrie 2020 și copia procesului

verbal de recepție finală nr.2 din 28 decembrie 2020.

A considerat reclamanta că decizia Agenției Naționale pentru Soluționarea

Contestațiilor ilegală în partea contestată și pasibilă anulării, deoarece concluziile

Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor precum că în oferta prezentată

intenționat a fost inclusă o eroare, valoare monetară a căreia depășește 1% din prețul

total al ofertei și anume suma de 5 722,21 de lei, nu s-au confirmat, or, în realitate,

prețul materialelor și a lucrărilor prestate nu au depășit suma contractată, dimpotrivă

suma fiind cu 1 485,04 de lei mai mică, decât cea contractată.

A mai indicat reclamanta că, Agenția Națională pentru Soluționarea

Contestațiilor și-a întemeiat decizia pe prevederile art.86 alin.(2) lit.a), alin.(3),

alin.(4) și alin.(9) din Legea privind achizițiile publice nr.131 din 3 iulie 2015.

De asemenea, a considerat reclamanta că, Agenția Națională pentru Soluționarea

Contestațiilor urma să se conducă de prevederile art.86 alin.(5) și art.71 din Legea

privind achizițiile publice nr.131 din 3 iulie 2015.

A remarcat că, temeiuri de anulare a procedurii de achiziții publice, stipulate în

art.71 din Legea nr.131 privind achizițiile publice, și care în consecință ar fi putut

duce la inițierea procedurii de anulare a contractului de achiziții publice încheiat, nu

au fost stabilite în decizia contestată.

A mai indicat reclamanta despre faptul că Agenția Națională pentru Soluționarea

Contestațiilor și-a depășit competențele atribuite prin lege atunci când a dispus

anularea contractului încheiat la 3 decembrie 2020, or, art.87 din Legea menționată

prevede că, procesele și cererile privind executare, nulitatea, anularea, rezoluțiunea,

rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziții publice se soluționează

de către instanța judecătorească competentă.

Prin hotărârea din 21 mai 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, a fost

admisă acțiunea de contencios administrativ înaintată de SRL „Atlas Montaj”. A fost

anulată ca ilegală decizia Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor nr.

03D-15-21 din 14 ianuarie 2021, în partea ce ține de pct.2 al dispozitivului deciziei.

(f.d.35)

Dispozitivul hotărârii din 21 mai 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani a

fost notificat Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor la 21 mai 2021,

prin intermediul reprezentantului Gheorghe Ghidora, fapt confirmat prin semnătura

olografă aplicată pe recipisa anexată la materialele cauzei. (f.d. 36)

Nefiind de acord cu hotărârea primei instanțe, la 25 mai 2021, prin intermediul

oficiului poștal, Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor a depus apel

nemotivat împotriva hotărârii din 21 mai 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

solicitând admiterea cererii de apel, casarea hotărârii primei instanței și pronunțarea

unei noi hotărâri prin care cerințele reclamantului să fie respinse. (f.d. 41-42)

La 05 august 2021, prin intermediul oficiului poștal Agenția Națională pentru

Soluționarea Contestațiilor a recepționat hotărârea motivată a primei instanțe, fapt

2

confirmat prin avizul de recepție anexat la materialele cauzei (f.d.59), iar la 25 august

2021, prin intermediul oficiului poștal, Agenția Națională pentru Soluționarea

Contestațiilor a depus motivarea apelului (f.d.66/70).

Astfel, instanța de apel întemeiat a considerat ca fiind depus în termen apelul

Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor împotriva hotărârii din 21 mai

2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Prin decizia 15 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins apelul

declarat de către Autoritatea Națională pentru Soluționarea Contestațiilor. S-a

menținut hotărârea din 21 mai 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, prin care

s-a admis acțiunea depusă de S.R.L. „Atlas Montaj” împotriva Agenției Naționale

pentru Soluționarea Contestațiilor, terți Primăria com. Șuri, r-nul Drochia, SRL „Alfa

Electro-Montaj Grup” privind anularea în parte a deciziei nr. 03D-15-21 din 14

ianuarie 2021.

Pentru a decide astfel, completul judiciar al instanței de apel aplicând prevederile

art. art.7 lit.i), 82 alin.(1), 83, 84 alin. (1) – (3), 86 alin. (3) din Legea nr.131 din

03.07.2015 privind achizițiile publice, a conchis că instanța de fond a ajuns la o

concluzie întemeiată privind ilegalitatea actului administrativ, în partea contestată de

către reclamant, reținându-se că Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor,

prin decizia din 14 ianuarie 2021, a decis anularea deciziei nr.11 din 23 noiembrie

2020 de atribuire a contractului de achiziții în rezultatul desfășurării procedurii de

achiziție publică nr.MD-1604594111823 din 18 noiembrie 2020 și toate actele

subsecvente acesteia, inclusiv contractul încheiat la 3 decembrie 2020, din motiv că

operatorul economic desemnat câștigător, nu s-a conformat cerințelor stabilite în

caietul de sarcini, în partea ce ține de respectarea normelor de resurse, fiind stabilită

valoarea monetară a abaterii de 5 722,21 (fără TVA) lei, la oferta de 362 958, 19 lei

(fără TVA), fiind mai mare de 1% din prețul total al ofertei.

La acest segment, completul judiciar al instanței de apel a notat că relevanță au

prevederile pct.1.6 „Secțiunea A. Dispoziții generale” din Documentația standard

pentru realizarea achizițiilor de lucrări, care statuează că, detaliile privind volumele

de lucrări, caracteristicile tehnice și alcătuirea elementelor constructive sunt

prezentate în caietul de sarcini, prevederile pct.25.1 lit.b) din Documentația standard

pentru realizarea achizițiilor de lucrări prevede că, ofertantul are obligația de a

demonstra conformitatea propunerii de executare a lucrării cu cerințele prevăzute în

caietul de sarcini și lista cu cantitățile de lucrări. În acest scop oferta tehnică va

conține: b) documentația de deviz (formularele 3, 5, 7 corespunzător CPL.01.01-

2012), conform Formularului de deviz nr.1 – lista cu cantitățile de lucrări, precum și

prevederile pct. 26 din aceeași documentație stabilește că, oferta financiară în cazul

achiziției publice de lucrări, include formularul F3.1 din Secțiunea 3 și formularul

deviz - ofertă (inclusiv formularele de deviz 3, 5, 7), iar, formularul F3.1 reprezintă

elementul principal al ofertei financiare. În cazul în care există discrepanță între

formularul F3.1 și formularele 3, 5, 7, oferta se va respinge, ca fiind neconformă.

La caz, Completul judiciar al instanței de apel a reținut că, potrivit pct.3.2.3 din

documentul normativ CPL.01.01-201 „Instrucțiuni privind întocmirea devizelor

pentru lucrările de construcții-montaj prin metoda de resurse”, aprobat prin Ordinul

Ministrului Dezvoltării Regionale și Construcțiilor nr.6 din 23 ianuarie2013, la

întocmirea listelor cu cantitățile de lucrări devizelor locale si calculelor, volumul

lucrărilor se determină în baza documentației de proiect (sau în baza descrierii

3

lucrărilor - pentru lucrările de reparație și de restaurare conform normelor de deviz și

regulilor de calcul a volumelor de lucru).

Totodată, instanța de apel a menționat că pct.4.1.4 din documentul normativ

menționat supra, prevede că categoriile de lucrări, codurile lor, unitățile de măsură a

lucrărilor și resurselor care se includ în lista cu cantitățile de lucrări, trebuie să

corespundă cu articolele de deviz, cu codurile lor și cu unitățile de măsură prevăzute

în Indicatoarele de norme de deviz pentru lucrări de construcții, montaj și reparații

care sunt în vigoare pe teritoriul Republicii Moldova, iar pct.4.1-4.2 din același

document stabilește expres obligația respectări normelor de deviz orientative, care

figurează ca Norme de deviz pentru lucrări de construcții, montaj, reparații, restaurare

și de punere în funcțiune a mecanismelor.

Potrivit deciziei autorității contractante, oferta depusă de S.R.L „Atlas Montaj”

în cadrul procedurii de atribuire a contractului de achiziție publică constituia suma de

362958,19 de lei, fără TVA (f.d.42, dosar administrativ).

În speță, instanța de apel a menționat că după cum rezultă din înscrisurile

anexate la dosar, operatorul economic desemnat câștigător a exclus mai multe resurse

din devizul-ofertă, fapt constatat din informația reflectată în Formularul nr.3.

Astfel, la solicitarea Agenției Naționale pentru Soluționarea Contestațiilor, SRL

„Atlas Montaj” a perfectat devizele cu includerea pozițiilor declarate absente,

constituind suma de 368 680,04 de lei, fără TVA, rezultând astfel o diferență față de

oferta inițială de 5722 de lei.

Totodată, din sensul normei prevăzute la art.69 alin.(5) din Legea nr.131 din 03

iulie 2015 privind achizițiile publice, autoritatea contractantă are dreptul să considere

oferta conformă dacă aceasta conține abateri neînsemnate de la prevederile

documentației de atribuire, erori sau omiteri ce pot fi înlăturate fără a afecta esența ei.

Orice deviere de acest fel se exprimă cantitativ, în măsura în care este posibil, și se ia

în considerare la evaluarea și compararea ofertelor.

Prin urmare, instanța de fond just a concluzionat că autoritatea contractantă, în

speță, Primăria comunei Șuri, avea dreptul să considere oferta agentului economic

S.R.L „Atlas Montaj” conformă, or, devierea cantitativă nu afectează esența ofertei.

Mai mult decât atât, Completul judiciar al instanței de apel a reținut că, după

rectificarea devizelor de către S.R.L „Atlas Montaj”, modificarea prețului total al

ofertei, indusă de corectările efectuate, nu schimbă clasamentul inițial al ofertanților,

oferta sa fiind mai avantajoasă față de oferta agentului economic S.R.L „Alfa Electro-

Montaj Grup”.

Subsecvent, a stabilit instanța de apel că art. 7 din Legea privind achizițiile

publice nr. 131/2015, stabilește că, oportunitatea achiziționării de bunuri de o anumită

performanță și calitate, precum și specificațiile tehnice impuse pentru acestea sunt

stabilite de fiecare autoritate contractantă în parte, în funcție de necesitățile obiective

ale acesteia.

Completul judiciar al instanței de apel, generalizând prevederile legale enunțate

supra, a conchis că la emiterea actului administrativ contestat, autoritatea publică nu a

luat în considerare toate circumstanțele relevante speței și nu și-a exercitat dreptul

discreționar conform scopului acordat prin lege, încălcare materializată prin faptul că

actul administrativ contestat poartă un caracter neproporțional scopului urmărit, fapt

ce denotă și ilegalitatea lui în fond.

4

Din considerentele supra-expuse, Completul judiciar al instanței de apel, a

concluzionat că, instanța de fond întemeiat a admis acțiunea, în condițiile în care

argumentele de ilegalitate invocate de reclamantul/intimat și-au găsit confirmare.

La 16 februarie 2022, prin intermediul oficiului poștal, Agenția Națională pentru

Soluționarea Contestațiilor a depus recurs împotriva deciziei din 15 decembrie 2021 a

Curții de Apel Chișinău, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea integrală a

deciziei instanței de apel cu emiterea unei noi decizii de respingere a acțiunii.

În argumentarea cererii de recurs cu reiterarea motivelor de fapt și de drept

anterior expuse, recurenta a invocat că nu este de acord cu decizia contestată,

deoarece instanțele ierarhic inferioare la adoptarea acestora nu au constatat și elucidat

pe deplin circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei, au aplicat

eronat normele de drept material și procedural.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 15 decembrie 2021.

Totodată, din actele dosarului se atestă că, decizia motivată din 15 decembrie 2021 a

Curții de Apel Chișinău a fost notificată recurentei în data de 4 februarie 2022, fapt ce

se confirmă prin avizul de recepție a scrisorii recomandate anexat la materialele

cauzei. (f.d. 102)

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că recurenta s-a conformat prevederilor legale și a depus

recursul la 16 februarie 2022, în termenul prevăzut de art. 245 din Codul

administrativ

La 5 aprilie 2022, în scopul asigurării unui proces echitabil în ordine de recurs,

într-un termen rezonabil, Curtea Supremă de Justiție, prin intermediul oficiului poștal,

a expediat în adresa intimatei S.R.L „Atlas Montaj”, precum și persoanelor terțe

Primăria com. Șuri, r-nul Drochia, S.R.L „Alfa Electro-Montaj Grup”, copia

recursului depus de Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor, creând

astfel participanților la proces condiții egale de a cunoaște modul de derulare a

procedurii în recurs, cât și le-a acordat, întru asigurarea respectării principiilor

contradictorialității și disponibilității în drepturi, posibilitatea de depunere a referinței.

(f.d.114)

La 6 aprilie 2022, prin intermediul poștei electronice, S.R.L „Atlas Montaj” a

depus referință la recursul depus de Agenția Națională pentru Soluționarea

Contestațiilor, prin care a solicitat să fie respins ca neîntemeiat (f.d.117/123), iar

persoanelor terțe Primăria com. Șuri, r-nul Drochia, S.R.L „Alfa Electro-Montaj

Grup” nu și-au valorificat dreptul procedural de depunere a referinței.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Agenția Națională pentru

Soluționarea Contestațiilor, în raport cu materialele cauzei, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial

5

și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil,

din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate

la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că, admisibilitatea/

inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate

ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a

unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial că, sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual

succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din

Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă

la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin

legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

6

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea

procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în

acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.

141, § 39).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor, se

declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

7