3ra-176/22 — contestarea actului administrativ

3ra-176/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-176/2022

2-19190449-01-3ra-17022022

prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud. M. Gandrabur)

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Bostan, Gr. Dașchevici, V. Negru)

ÎNCHEIERE

20 aprilie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

examinând admisibilitatea recursului depus de Lilia Catlabuga, reprezentată de

avocatul Liudmila Ciuhrii,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

Lilia Catlabuga împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la contestarea

actului administrativ individual defavorabil,

împotriva deciziei din 16 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost respinsă cererea de apel depusă de Lilia Catlabuga împotriva hotărârii din 25

noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La 29 noiembrie 2019 Lilia Catlabuga a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la contestarea actului

administrativ individual defavorabil.

În motivarea acțiunii reclamanta a indicat că, deține funcția de director al școlii

primare-grădinițe XXXXX din 08 aprilie 2016. Conform legii, are calitatea de subiect al

declarării averii și intereselor personale.

Prin actul nr. 113/12 din 11 noiembrie 2019, inspectorul de integritate Sergiu Popa

a constatat că Lilia Catlabuga a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese și a

decis sesizarea Direcției de Învățământ a Consiliului raional XXXXX în vederea

încetării raporturilor de muncă cu dna Lilia Catlabuga, decăderea dnei Lilia Catlabuga

din dreptul de a exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică pe o

perioadă de 3 ani; înscrierea dnei Lilia Catlabuga în Registrul de stat al persoanelor care

au interdicție de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică.

A considerat actul de constatare indicat pasibil a fi anulat, or, în virtutea art. 14

alin. (6) din Legea privind declararea averii și intereselor personale, în temeiul ordinului

Direcției de Învățământ a Consiliului raional XXXXX nr. 01-27/346 din 21 iunie 2019 a

fost soluționat conflictul de interese. Constatarea încălcării regimului juridic al

conflictului de interese constituie temei, dar nu atrage în mod obligatoriu și inevitabil

1

decăderea din dreptul de a exercita funcția publică. Actul de constatare nu a avut nici un

impact negativ asupra unei persoane fizice sau juridice, fapt confirmat prin lipsa unei

petiții în acest sens. Persoanele apropiate indicate în actul de constatare nu se află în

subordinea material financiară a sa, totodată nu au fost comise abuzuri în legătură cu

angajarea în muncă a acestora, acordarea concediului de odihnă sau oricare alte acțiuni

din cele enumerate în act.

De asemenea, a considerat prematură decizia de decădere din dreptul de a exercita

o funcție publică, or, decizia de sancționare contravențională pentru încălcarea imputată

în actul de constatare nu există.

A solicitat reclamanta Lilia Catlabuga anularea actului de constatare nr. 133/12,

întocmit de Autoritatea Națională de Integritate la 11 noiembrie 2019.

Prin hotărârea din 25 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani,

acțiunea de contencios administrativ depusă de Lilia Catlabuga împotriva Autorității

Naționale de Integritate cu privire la anularea actului de constatare nr. 133/12, întocmit

de Autoritatea Națională de Integritate la 11 noiembrie 2019 a fost respinsă ca fiind

neîntemeiată (f.d. 127-140, vol. I).

Dispozitivul hotărârii din 25 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Rîșcani a fost notificat Liliei Catlabuga, prin intermediul oficiului poștal la 12

decembrie 2020 (f.d.126, vol. I).

La 21 decembrie 2020, prin intermediul oficiului poștal, Lilia Catlabuga,

reprezentată de avocatul Ludmila Ciuhrii a depus apel nemotivat împotriva hotărârii

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani din 25 noiembrie 2020, solicitând admiterea

apelului, casarea hotărârii contestate cu emiterea unei noi hotărâri de admitere a acțiunii

(f.d.145, vol. I).

La 15 februarie 2021, prin intermediul adresei electronice, Lilia Catlabuga,

reprezentată de avocatul Liudmila Ciuhrii a recepționat hotărârea motivată a primei

instanțe, iar la 09 martie 2021, Lilia Catlabuga, reprezentată de avocatul Ludmila

Ciuhrii a depus motivarea apelului (f.d.152-156, vol.I).

Astfel, instanța de apel întemeiat a considerat ca fiind depus în termen apelul Liliei

Catlabuga, reprezentată de avocatul Ludmila Ciuhrii împotriva hotărârii din 25

noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Prin decizia din 16 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost respinsă

cererea de apel depusă de Lilia Catlabuga împotriva hotărârii din 25 noiembrie 2020 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Instanțele de judecată în temeiul art. 2, 12 alin. (3), (4) lit. a) și b), alin. (10) 14

alin. (2) și (3), 23 alin. (4) și alin. (6) al Legii privind declararea averii și intereselor

personale nr. 133 din 17 iunie 2016, art. 3 al Legii integrității nr. 82 din 25 iulie 2017,

art. 5, 6 lit. a), b), c), 7 alin. (2) lit. c), 28, 32 alin. (1), 36, 38 alin. (1) al Legii nr.

132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de integritate, au concluzionat că acțiunea

este neîntemeiată, deoarece s-a constatat că Lilia Catlabuga, exercitând funcția de

director al Școlii primare-grădiniță XXXXX și fiind subiect al declarării, a încălcat

regimul juridic al conflictelor de interese, manifestat prin nedeclararea în modul și în

termenul stabilit a conflictului de interese și nesoluționarea acestuia, exprimat prin

participarea la luarea deciziei și luarea deciziei, semnarea actelor juridice în virtutea

2

competenților conferite de lege directorului (ordine de acordare a concediilor, de

stabilire a sporului de performanță, de acordare a sporurilor emise în perioada anilor

2017-2019), care vizează persoana apropiată, soțul Catlabuga Alecu și cumnata

Catlabuga Natalia, fapt prin care a admis consumarea conflictelor de interese.

Astfel, atât instanța de apel, cât și prima instanță au concluzionat că actul

administrativ contestat este legal și fondat, motiv pentru care în speță lipsesc temeiuri

legale pentru anularea acestuia, concluzie ce denotă necesitatea respingerii acțiunii

depuse de Lilia Catlabuga.

La 25 noiembrie 2021, prin intermediul oficiului poștal, cu respectarea termenului

prevăzut la art.245 alin.(1) din Codul administrativ, Lilia Catlabuga, reprezentată de

avocatul Ludmila Ciuhrii a depus cerere de recurs nemotivată împotriva deciziei

instanței de apel, iar la 21 februarie 2022, cu respectarea termenului prevăzut la art.245

alin.(2) din Codul administrativ, a fost prezentată motivarea recursului, solicitând

admiterea acestuia, casarea deciziei din 16 noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău și

a hotărârii din 25 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani cu adoptarea

unei noi soluții de admitere integrală a acțiunii.

În motivarea recursului Lilia Catlabuga, reprezentată de avocatul Ludmila Ciuhrii a

indicat că nu este de acord cu decizia instanței de apel, deoarece la examinarea cauzei

nu au fost constatate și elucidate pe deplin circumstanțele care au importanță pentru

soluționarea justă a cauzei, de asemenea au fost încălcare normele de drept material.

A susținut că recurenta ocupa funcția de director-interimar al școlii primare

grădiniță XXXXX, soțul său -Catlabuga Alecu este angajat în funcție de paznic al

instituției, iar cumnata Catlabuga Natalia, angajată în funcție de educator și profesor de

limba franceză.

La 22 aprilie 2019, șeful Direcției Învățămînt XXXXX a semnat ordinul nr. 01-

27/173 „Cu privire la organizarea instruirii conducătorilor instituțiilor de învățămînt

preșcolar, primar, secundar general, ciclu I și II din subordine”, în scopul formării

deprinderilor necesare pentru cunoașterea și aplicarea normelor legale privind

prevenirea, identificarea și soluționarea conflictelor de interese, în temeiul Legii nr. 133

din 17 iunie 2016 privind declararea averii și intereselor personale.

La momentul luării la cunoștință de spre managementul soluționării conflictelor de

interese, recurenta a informat organul ierarhic superior despre situația existentă. Direcția

Învățămînt XXXXX la 21 mai 2019 a înaintat un demers către ANI, prin care a solicitat

concursul autorității la soluționarea conflictelor de interese declarate de angajații din

subordine. În demers, Direcția Învățămînt Soroca a specificat că, mizează pe crearea

unui climat de colaborare, în scopul identificării celor mai optime căi de soluționare în

interesul comun al actanților educaționali a conflictelor declarate de conducătorii

instituțiilor de învățămînt din raionul Soroca.

A menționat că până la seminarul de instruire pe marginea aplicării normelor

legale privind prevenirea, identificarea și soluționarea conflictelor de interese, nu a

cunoscut despre faptul că cade sub incidența noțiunii de subiect al declarării conflictelor

de interese, iar aflând despre existența normei legale, dânsa a demonstrat buna-credință

la executarea obligației de declarare a conflictului de interese, sesizând imediat organul

ierarhic superior despre situația existentă.

3

Direcția Învățămînt XXXXX, primind răspuns evaziv la demersul adresat ANI, la

data de 21 iunie 2019 a emis ordinul nr. 01-27/346 cu privire la soluționarea conflictului

de interese declarat de Lilia Catlabuga.

A susținut că potrivit actului de constatate nr. 113/12 din 11 noiembrie 2019, ANI

a înregistrat la data de 06 iunie 2019 sesizarea din oficiu cu privire la eventuala

încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese de către Lilia Catlabuga.

Prin actul indicat ANI a constatat că d-na Lilia Catlabuga, director al Școlii

primare-grădință XXXXX, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese,

manifestat prin: a) nedeclararea imediat dar nu mai tîrziu de 3 zile de la data constatării

șefului ierarhic sau organului ierarhic superior despre conflictele de interese în care se

află; b) nesoluționarea conflictelor de interese reale; c) emiterea/semnarea actelor

administrative și încheierea directă a actelor juridice, care vizează persoanele apropiate,

fapt prin crea a admis consumarea conflictelor de interese.

A specificat că, conflictul de interese a fost declarat de către Lilia Catlabuga la 15

mai 2019. Direcția Învățămînt XXXXX a solicitat concursul ANI la soluționarea

conflictului de interese declarat de Lilia Catlabuga la 21 mai 2019, iar la 21 iunie 2019

conflictul de interese declarat a fost soluționat.

Deci, la 06 iunie 2019, data înregistrării sesizării din oficiu, conflictul de interese

în care se afla Lilia Catlabuga nu putea fi catalogat drept nedeclarat, cu atât mai mult, la

11 noiembrie 2019, data emiterii actului de constatare, or, conflictul de interese vizat

fusese soluționat încă la 21 iunie 2019.

A considerat că existența conflictului de interese nu se justifică, iar sancțiunea

aplicată prin actul de constatare este neproporțională și nu corespunde scopului pentru

care a fost adoptată legislația în domeniu.

A menționat că pe parcursul controlului efectuat de către ANI, la fel și pe parcursul

judecării cauzei nu a fost demonstrată exercitarea imparțială și neobiectivă a obligațiilor

și responsabilităților de funcție, atât de către subiectul declarării, cât și despre

persoanele apropiate ei, vizate în actul de control contestat, la fel nu a fost demonstrat

interesul personal al recurentei sau persoanelor apropiate indicate, ce ar fi influențat sau

ar fi putut influența onorarea necalitativă a obligațiilor de serviciu.

În conformitate cu art.244 alin.(1) din Codul administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Conform art. 245 alin.(1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă

legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme

de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se

depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de

apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 16 noiembrie 2021, iar

cererea de recurs nemotivată a fost depusă de către Lilia Catlabuga, reprezentată de

Ludmila Ciuhrii la 25 noiembrie 2021 (f.d. 198-210, 212-214, vol. I).

Totodată, din materialele cauzei rezultă că la 20 ianuarie 2022, avocatului Ludmila

Ciuhrii i-a fost notificată, prin intermediul oficiului poștal, decizia integrală din 16

noiembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău (f.d. 217, vol. I).

4

În condițiile enunțate, recursul nemotivat depus la 25 noiembrie 2021 și respectiv

cel motivat depus la 21 februarie 2022, sunt în termen (f.d. 212-214, vol. I, f.d. 4-9, vol.

II).

La 21 februarie 2022 și la 24 februarie 2022 Curtea Supremă de Justiție a expediat

în adresa Autorității Naționale de Integritate copia recursului nemotivat și motivat depus

de Lilia Catlabuga, reprezentată de avocatul Ludmila Ciuhrii cu înștiințarea despre

necesitatea prezentării referinței, notificate primului, fapt ce se confirmă prin avizul de

recepție (f.d.11-12, vol.II).

La 16 martie 2022 Autoritatea Națională de Integritate a depus referință, prin care

a solicitat respingerea cererii de recurs cu menținerea deciziei instanței de apel.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră cererea

de recurs depusă de Lilia Catlabuga, reprezentată de avocatul Ludmila Ciuhrii

inadmisibilă, din următoarele motive.

În conformitate cu art.246 alin.(1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin.(2) din art.246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)- f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de

inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra

cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de

consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul

de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne

deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de apel ca primă

instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument

rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art.245 alin.(2) din

Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele

5

expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea

rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul

de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct.38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct.45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în

fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național

și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre

din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii

de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi

conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991,

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de

Lilia Catlabuga, reprezentată de avocatul Ludmila Ciuhrii.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Lilia Catlabuga, reprezentată de avocatul Ludmila Ciuhrii se

declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

6