3ra-1261/21 — anularea actului administrativ

3ra-1261/21 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-1261/21

2-20112435-01-3ra-02122021

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud. I. Barbacaru)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, E. Palanciuc, V. Clima)

Î N C H E I E R E

23 februarie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de către Consiliul municipal Chișinău,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

către Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal

Chișinău, terț Asociația proprietarilor de garaje nr. 60 cu privire la anularea actului

administrativ,

împotriva deciziei din 29 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La 10 septembrie 2020, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată în procedura contenciosului administrativ împotriva

Consiliului municipal Chișinău, terț Asociația proprietarilor de garaje nr. 60 cu privire

la anularea actului administrativ.

În motivarea acțiunii, reclamantul a indicat că la data de 19 iunie 2020, Consiliul

municipal Chișinău a adoptat decizia nr. 8/29-4 „cu privire la stabilirea relațiilor

funciare de locațiune a lotului de pământ din str. xxxxx cu asociația proprietarilor de

garaje nr. 60”, prin care a decis stabilirea relațiilor funciare de locațiune a unui lot de

pământ cu suprafața de 0,1641 ha din str. xxxxx.

A menționat că în conformitate cu prevederile art. 64 din Legea privind

administrația publică locală, a efectuat controlul de legalitate a deciziei respective și a

constatat, că acesta a fost adoptată contrar prevederilor legale.

În acest sens, la 14 iulie 2020, în conformitate cu art. 68 alin. (1) și (2) din Legea

privind administrația publică locală, a înaintat Consiliului orașului Codru notificarea

nr. 1304/OT4-402, prin care a solicitat abrogarea deciziei vizate, însă, în termen legal,

Consiliul municipal Chișinău nu a examinat notificarea și nu s-a expus asupra

admisibilității acesteia.

Reclamantul a specificat că conform datelor din Registrul bunurilor imobile,

terenul cu numărul cadastral xxxxx, amplasat în mun. Chișinău, str. xxxxx, a fost deja

transmis în arendă Asociației proprietarilor de garaje nr. 60 și are o suprafață de 0,1518

1

ha, iar conform deciziei contestate, același teren, a fost transmis în locațiune pe un teren

nedeterminat doar că cu suprafața de 0,1641 ha.

A notat că, în lipsa actelor doveditoare cu privire la imposibilitatea formării bunului

imobil, și anume, în privința surplusului de 0,0123 ha vizat în decizia contestată,

Consiliul municipal Chișinău nu a fost în drept de a transmite terenul în locațiune

funciară.

A explicat că în condițiile deciziei contestate, urma a fi organizată o licitație.

În drept, și-a întemeiat cererea de chemare în judecată în baza dispozițiilor art. 68

alin. (4) din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică

locală, art. 2 alin. (2), 7, 189 alin. (3), 203 lit. c), 205 alin.(1), 214 din Codul

administrativ, art. 166, 167, 192, 277, 278 din Codul de procedură civilă.

Reclamantul a solicitat anularea deciziei Consiliului municipal Chișinău nr. 8/29-

4 din 19 iunie 2020.

Prin hotărârea din 25 mai 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani a fost

admisă acțiunea depusă de către Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat. S-a

anulat decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 8/29-4 din 19 iunie 2020 „cu privire

la stabilirea relațiilor funciare de locațiune a lotului de pământ din str. xxxxx cu

asociația proprietarilor de garaje nr. 60”.

La data de 26 mai 2021, cu respectarea termenului prevăzut de art. 232 din Codul

administrativ, Consiliul municipal Chișinău a depus apel împotriva hotărârii instanței

de fond, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii primei instanțe și

pronunțarea unei noi hotărâri de respingere a acțiunii.

Prin decizia din 29 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost respinsă

cererea de apel depusă de către Consiliul municipal Chișinău.

Întru consolidarea soluției, instanțele ierarhic inferioare au reținut prevederile art.

74 alin. (1)-(3) din Legea privind administrația publică locală, conform cărora

constituie patrimoniu al unităților administrativ-teritoriale bunurile mobile și imobile

proprietate a satului (comunei), orașului (municipiului), raionului și unității teritoriale

autonome Găgăuzia, precum și drepturile și obligațiile lor cu caracter patrimonial.

Patrimoniul unităților administrativ-teritoriale de nivelurile întîi și al doilea se

delimitează și se separă clar de patrimoniul statului potrivit legii sau în modul stabilit

de lege. Bunurile proprietate a unităților administrativ-teritoriale de nivelurile întâi și

al doilea se împart în bunuri ale domeniului public și ale celui privat.

Conform art. 77 alin. (2) și (3) din legea specificată mai sus, actele juridice de

administrare și de dispoziție privind bunurile proprietate publică a unității

administrativ-teritoriale se încheie cu persoanele fizice și persoanele juridice de drept

privat prin licitație publică, organizată în condițiile legii, cu excepția cazurilor stabilite

expres prin lege. Pentru încheierea actelor juridice de dispoziție privind bunurile

proprietate publică a unității administrativ-teritoriale cu persoanele fizice și persoanele

juridice de drept privat este necesară întocmirea raportului de evaluare, de către

evaluator, cu cel mult 2 ani până la data desfășurării licitației, cu excepția cazurilor

stabilite expres prin lege.

În corespundere cu dispozițiile art. 4 alin. (9) din Legea privind prețul normativ și

modul de vânzare-cumpărare a pământului, vânzarea-cumpărarea terenurilor

proprietate publică utilizate în procesul tehnologic, aferente obiectivelor privatizate sau

supuse privatizării, aferente obiectivelor private, precum și celor aferente construcțiilor

2

nefinalizate, se efectuează la prețul normativ al pământului. Terenul care, după

parametri și amplasare, nu poate fi format ca bun imobil de sine stătător se vinde prin

concurs sau la licitație deținătorilor de terenuri adiacente. În cazul în care există un

singur deținător de teren adiacent, vânzarea-cumpărarea terenului care nu poate fi

format ca bun imobil de sine stătător se efectuează la prețul normativ al pământului.

Această prevedere se aplică și relațiilor de arendă a unor astfel de terenuri. Celelalte

terenuri se vând prin concurs sau la licitație, cu excepțiile prevăzute de lege.

Astfel, instanțele de judecată au precizat că regula generală aplicabilă pentru darea

în arendă a loturilor de pământ ce aparțin autorității publice locale este regula

concursului sau licitației, excepție de la această regulă constituind cazul în care este

imposibilă, după parametri și amplasare, formarea unui bun imobil de sine stătător și

există doar un singur deținător de teren adiacent, condiții ce urmează a fi întrunite în

cumul.

Prin urmare, instanțele de judecată au notat că pentru a utiliza excepția de la regula

generală pentru transmiterea în arendă a terenului, autoritatea publică locală are fost

realizată în cazul dat de către apelant/pârât.

În acest sens, instanțele inferioare au subliniat, că la examinarea cererii depusă de

Asociația proprietarilor de garaje nr. 60, Consiliul municipal Chișinău urma să aplice

dispozițiile legale citate mai sus, or, terenul transmis în locațiune, este format ca bun

imobil separat.

Concomitent, au reținut că, prin decizia contestată, s-a decis transmiterea în

locațiune Asociației proprietarilor de garaje nr. 60, inclusiv și o porțiune de teren cu

suprafața de 0,0123 ha, care nu este înregistrată cu drept de proprietate după autoritatea

publică locală.

Instanțele ierarhic inferioare au desconsiderat argumentele apelantului care a

invocat, că terenul cu suprafața de 0,0123 ha, nu poate fi format ca bun imobil separat,

dar face parte din componența terenului transmis în arendă funciară anterior Asociației

proprietarilor de garaje nr. 60, or, amplasamentul terenurilor transmise în arendă prin

decizia contestată denotă instituie dubii referitoare la imposibilitatea formării unor

bunuri imobile de sine stătătoare, în condițiile în care apelantul/pârâtul nu a probat

neîntrunirea în cazul dat a condițiilor stabilite de art. 7 alin. (1) din Legea cu privire la

formarea bunurilor imobile.

Mai mult, instanțele de judecată au stabilit că, la emiterea deciziei contestate,

Consiliul municipal Chișinău a admis derogări de la dispozițiile art. 1253 din Codul

civil, care prevede că, termenul locațiunii nu poate depăși 99 de ani, or, prin decizia

contestată, relațiile funciare de locațiune cu Asociația proprietarilor de garaje nr. 60,

au fost stabilite pe termen nedeterminat.

Subsidiar, instanțele inferioare au desconsiderat și argumentele

apelantului/pârâtului precum, că Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat nu

poate invoca ca motiv în valorificarea acțiunilor de control obiectiv al actelor

administrative emise de Consiliul municipal Chișinău, având ca raționament

imperfecțiunea legislației, cutuma sau practica judiciară anterioară bazată pe Legea

contenciosului administrativ abrogată. Or, dreptul Oficiului teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat de a depune acțiune în instanța de contencios administrativ, este

reglementat de o lege specială.

3

La data de 19 noiembrie 2021, Consiliul municipal Chișinău a depus recurs

împotriva deciziei din 29 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

solicitat admiterea acestuia, casarea deciziei instanței de apel și a hotărârii instanței de

fond cu emiterea unei noi decizii de respingere a acțiunii, ca fiind neîntemeiată.

În argumentarea cererii de recurs cu reiterarea motivelor de drept și de fapt anterior

invocate, recurentul a indicat că nu este de acord cu hotărârile instanțelor ierarhic

inferioare, le consideră neîntemeiate, emise cu încălcarea și aplicarea eronată a

normelor de drept material, precum și faptul că circumstanțele importante pentru

soluționarea cauzei nu au fost constatate și elucidate pe deplin.

A invocat că în contencios administrativ instanța de judecată nu este un agent de

constatare, nu exercită control in abstracto ci in concreto, care prin esență reprezintă

un control de legalitate aspra activității administrative a autorităților publice coraportat

la un drept legitim ce aparține unei persoane concrete.

În acest context, a menționat că nu urmează să se confunde drepturile subiective cu

drepturile obiective, mai mult, nu trebuie de generalizat dreptul vătămat, or, la caz

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat nu a indicat dreptul personal încălcat

prin decizia contestată. De altfel, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat nu

poate invoca ca motiv în valorificarea acțiunilor de control obiectiv al actelor

administrative emise de Consiliul municipal Chișinău având ca raționament

imperfecțiunea legislației, cutuma sau practica judiciară anterioară bazată pe Legea

contenciosului administrativ abrogată.

Reieșind din cele expuse, a opinat asupra lipsei temeiurilor de admitere a acțiunii

în contestare, or, nu s-a constatat ilegalitatea actului contestat, și, în special se

înregistrează lipsa dreptului vătămat pentru reclamant prin actului contestat. Iar, în așa

mod, se impune soluția de respingere a acțiunii.

În drept, și-a întemeiat cererea de recurs în baza dispozițiilor art. 430, 431, 432,

436, 437, 445 din Codul de procedură civilă și art. 244, 245, 246, 248 din Codul

administrativ.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanță de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 29 septembrie 2021, însă

date privind notificarea dispozitivului deciziei la dosar nu există.

Totodată, decizia motivată din 29 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost

notificată recurentului la data de 8 noiembrie 2021, fapt confirmat prin avizul de

recepție/livrare anexat la materialele cauzei (f.d.116).

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că Consiliul municipal Chișinău, s-a conformat prevederilor

legale și a depus recursul în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

4

La 3 decembrie 2021, prin intermediul oficiului poștal, în adresa intimaților a fost

expediată copia recursului depus de către Consiliul municipal Chișinău, cu înștiințarea

despre posibilitatea depunerii referinței.

Până la examinarea admisibilității recursului, intimații nu și-au valorificat dreptul

de a depune referință.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de către Consiliul municipal

Chișinău, în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv

al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient

de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să

răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel

ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de

drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din

Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

5

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont

pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la

instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii

de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot

fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie

1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus

de către Consiliul municipal Chișinău.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial

și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de către Consiliul municipal Chișinău, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

6