3ra-850/20 — contestarea actului administrativ

3ra-850/20 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr. 3ra-850/20

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud: M. Gandrabur)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: M. Guzun, V. Clima, G. Dașchevici)

DECIZIE

16 octombrie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

Nicolae Craiu

Iurie Bejenaru

examinând recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Alexandru Ambros împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la

contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 17 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

respins apelul depus de Autoritatea Națională de Integritate, împotriva hotărârii din

19 noiembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

c o n s t a t ă:

La 26 decembrie 2018 Alexandru Ambros a depus cerere de chemare în

judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la contestarea

actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că prin scrisoarea de însoțire nr. 04-

04/1618 din 4 decembrie 2018, recepționată la 6 decembrie 2018, Autoritatea

Națională de Integritate l-a informat despre emiterea în privința lui a Actului de

constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, urmare a controlului privind eventuala

încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese.

A menționat că potrivit Actului de constatare nr. 29/04 din 29 decembrie 2018,

Autoritatea Națională de Integritate în temeiul dispozițiilor tranzitorii de la art. 44

alin. (10) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate nr. 132/2016,

a continuat controlul în dosarul nr. 20180204030, inițiat de Comisia Națională de

Integritate prin autosesizare pe marginea articolului „Primăria Ungheni continuă să

cumpere marfă de la soția primarului”, publicat pe portalul www.moldovacurata.md.

În cadrul controlului, Autoritatea Națională de Integritate a reliefat că în

conformitate cu documentele prezentate de către Primăria mun. Ungheni, pe

parcursul anului 2015 au fost încheiate patru contracte de mică valoare de

achiziționare de la SRL „Aledex-Info” a bunurilor și serviciilor în sumă totală de

103 702, 84 de lei.

1

Cu toate că pârâtul a constatat clar că dânsul nu a semnat și nici nu a participat

la semnarea contractelor cu SRL „Aledex-Info”, nefiind la serviciu în acea perioadă,

în Actul de constatare nr. 29/04 din 29 decembrie 2018 a menționat: „1) Constatarea

încălcării regimului juridic al conflictelor de interese de către Ambros Alexandru -

primarul mun. Ungheni, exprimată prin nedeclararea și nesoluționarea în termenul

și modul stabilit de lege, a conflictelor de interese apărute în situațiile în care, fiind

în exercițiul funcției în condițiile de modificare a procedurii de achiziționare a

bunurilor și serviciilor de la SRL „Aledex-Info” în baza contractelor nr. 32 din 24

februarie 2015, nr. 56 din 25 martie 2015, nr. 185 din 23 iulie 2015 și nr. 1719/22

din 3 august 2015, a fost chemat să ia decizii de semnare a ordinelor de plata nr.558

din 28 aprilie 2015, nr.1236 din 4 septembrie 2015 și nr.1883 din 22 decembrie 2015,

având prezent interesul personal rezultat din relația cu persoana apropiata (soția),

unic fondator al SRL „Aledex-Info”, cu cota 100%. 2) Constatarea încălcării

regimului juridic al conflictelor de interese de către Ambros Alexandru, primarul

mun. Ungheni exprimată prin admiterea conflictelor de interese consumate, în sensul

art. 12 alin. (10) din Legea nr.133/2016, urmare a semnării documentelor contabile

de executare a contractelor de achiziții încheiate cu SRL „Aledex-Info”, și anume a

ordinelor de plata nr.558 din 28 aprilie 2015, nr.1236 din 4 septembrie 2015 și

nr.1883 din 22 decembrie 2015, cu încălcarea dispozițiilor legale de declarare și

soluționare a conflictului de interese”.

Din aceste expuneri, reclamantul a opinat că Autoritatea Națională de

Integritate a constatat încălcarea de către el a legislației cu privire la conflictul de

interese prin două acțiuni: nedeclararea și nesoluționarea în termenul și modul

stabilit de lege a conflictelor de interese apărute în situațiile în care, fiind în exercițiul

funcției, în condițiile de modificare a procedurii de achiziționare a bunurilor și

serviciilor de la SRL „Aledex-Info” în baza contractelor nr. 32 din 24 februarie 2015,

nr.56 din 25 martie 2015, nr.185 din 23 iulie 2015 și nr.1719/22 din 3 august 2015,

a luat decizia de semnare a ordinelor de plata nr.558 din 28 aprilie 2015, nr.1236 din

4 septembrie 2015 și nr.1883 din 22 decembrie 2015, având prezent interesul

personal rezultat din relația cu persoana apropiata (soția), unic fondator al SRL

„Aledex-Info”, cu cota 100%”, precum și admiterea conflictelor de interese

consumate, în sensul art. 12 alin. (10) din Legea nr. 133/2016, urmare a semnării

documentelor contabile de executare a contractelor de achiziții încheiate cu SRL

„Aledex-Info”, și anume a ordinelor de plata nr.558 din 28 aprilie 2015, nr.1236 din

4 septembrie 2015 și nr.1883 din 22 decembrie 2015, cu încălcarea dispozițiilor

legale de declarare și soluționare a conflictului de interese.

Reclamantul a declarat că singura modalitate de executare de către Primăria

mun. Ungheni, a contractelor nr. 32 din 24 februarie 2015, nr. 56 din 25 martie 2015,

nr. 185 din 23 iulie 2015 și nr. 1719/22/2 din 3 august 2015, acte la încheierea cărora,

așa cum a constatat însăși pârâtul, nu a admis niciun conflict de interese,

neparticipând, de fapt, la încheierea lor - a fost achitarea costurilor serviciilor

contractate și executate de către SRL „Aledex-Info”, care putea fi făcută exclusiv

prin semnarea ordinelor de plată corespunzătoare, motiv pentru care, în acest sens,

a semnat ordinele de plată nr.558 din 28 aprilie 2015, nr.1236 din 4 septembrie 2015

și nr.1883 din 22 decembrie 2015.

A relatat că în situația în care se afla la serviciu la data la care a fost necesară

executarea plății serviciilor contractate de către Primăria mun. Ungheni de la SRL

2

„Aledex-Info”, iar recepționarea serviciilor executate avusese loc, era obligat să

execute obligația asumată de Primărie prin semnarea contractelor indicate supra și

anume de semnare a ordinelor de plată nr. 558 din 28 aprilie 2015, nr.1236 din 4

septembrie 2015 și nr.1883 din 22 decembrie 2015, în virtutea funcției deținute -

primar al mun. Ungheni, care atrage după sine, în temeiul legii, calitatea de

administrator al bugetului local, fiind în situația de a alege decizia de a semna sau

de a nu semna decizia.

La fel, a specificat că a avut obligația de a semna pentru a executa obligațiile

Primăriei mun. Ungheni, care au fost asumate în absența lui.

A susținut că nu poate fi afirmat faptul că a existat un conflict de interese la

semnarea ordinelor de plată nominalizate. Respectiv, prin consecință logică, nu a

existat fapta de „nedeclarare și nesoluționare în termenul și modul stabilit de lege a

conflictelor de interese apărute”.

Suplimentar, a menționat că Autoritatea Națională de Integritate a indicat

precum că a acceptat modificarea procedurii de achiziționare prestabilită în baza

ofertei de preturi, fapt prin care, ar fi admis un conflict de interese.

Reclamantul a enunțat că stabilirea procedurii de achiziții este o acțiune

preparatorie și nu este o acțiune decizională. Un eventual conflict ar fi putut să apară

la încheierea/semnarea contractelor sau la luarea altor decizii în baza acestor

proceduri. Totuși, a considerat că afirmația Autorității Naționale de Integritate

precum că dânsul ar fi admis un conflict de interese consumat prin faptul că a

acceptat schimbarea procedurii de achiziționare, este cel puțin, stranie, or, aceeași

autoritate, în Actul de constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, nu constată nici

un conflict de interese la semnarea contractelor nr. 32 din 24 februarie 2015, nr. 56

din 25 martie 2015, nr. 185 din 23 iulie 2015 și nr. 1719/22/2 din 3 august 2015.

Presupunând prin absurd că au fost admise încălcări ale legislației cu privire la

achizițiile publice, a susținut că verificarea acestui fapt nu era de competența

Autorității Naționale de Integritate și prin urmare, orice constatare și decizie, din

Actul de constatare din 29/04 din 29 noiembrie 2018, care vizează constatarea

corectitudinii/incorectitudinii aplicării legislației cu privire la achizițiile publice

necesită a fi declarată nulă, fiind luată cu încălcarea competenței funcționale legale.

A mai relatat în contextul acuzațiilor pârâtului referitoare la nerespectarea

legislației cu privire la achizițiile publice, că contractele semnate nu pot fi

considerate achiziții divizate, deoarece obiectele contractării reprezintă bunuri

diferite.

Astfel, a specificat că contractul nr. 56 din 25 martie 2015 și contractul nr.

1719/22/2 din 3 august 2015, sunt din cadrul a două proiecte diferite cu finanțare

externă, iar grupul de lucru creat prin dispoziția primarului nr. 112-02/1-06 din 1

august 2011, își desfășura activitatea prin efectuarea procedurilor de achiziții publice

de licitații publice sau de concurs prin cererea ofertelor de preturi cu sau fără

publicare, care prevedea un șir de acțiuni procedurale.

A explicat că achizițiile cu valoare mică, conform hotărârii Guvernului nr. 148

din 14 februarie 2008, cu privire la aprobarea Regulamentului achizițiilor de valoare

mică (în prezent - abrogat), nu prevedeau obligativitatea întrunirii grupului de lucru

și transpunerea deciziei de selectare a unui operator economic într-un proces-verbal

model, ci doar se limita la planificarea acestor achiziții de către autoritatea

contractantă, adică de către Primăria mun. Ungheni. Prin urmare, în condițiile

3

statuate de cadrul normativ secundar, nu se putea afirma că a existat o încălcare a

legislației în partea ce viza modul de achiziționare a acestor produse, care se încadrau

în conceptul de „achiziții de valoare mică”.

Reclamantul a concluzionat că nu a existat niciun conflict de interese la etapa

stabilirii procedurii de achiziții, aceasta realizându-se exclusiv în limita cadrului

normativ în vigoare.

Respectiv, a susținut că nu poate exista vre-un conflict de interese la etapa dată,

mai ales că, contractele încheiate prin aplicarea acestor proceduri nu au fost afectate

de conflictul de interese în legătură cu persoana lui, fapt ce reiese nemijlocit din

Actul de constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, în care pârâtul invocă un

presupus conflict de interese la semnarea ordinelor de plată a contractelor numite

supra, dar nu la încheierea/semnarea lor.

În drept, reclamantul și-a întemeiat acțiunea pe prevederile art. 36 alin. (1), art.

37 alin. (2) și art. 38 alin. (3) și (4) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016.

A solicitat declararea nulității integrale a Actului de constatare nr. 29/04 din 29

noiembrie 2018, emis de Autoritatea Națională de Integritate.

Prin hotărârea din 19 noiembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

a fost admisă cererea de chemare în judecată. A fost anulat ca ilegal Actul de

constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, emis de Autoritatea Națională de

Integritate.

La 27 noiembrie 2019 și la 10 februarie 2020, cu respectarea termenului legal,

Autoritatea Națională de Integritate a depus apel împotriva hotărârii din 19

noiembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

Prin decizia din 17 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins apelul

depus de Autoritatea Națională de Integritate, împotriva hotărârii din 19 noiembrie

2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.

La 1 iulie 2020 Autoritatea Națională de Integritate a depus recurs împotriva

deciziei din 17 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău.

La 5 august 2020 Autoritatea Națională de Integritate a prezentat motivarea

recursului.

În susținerea recursului a invocat dezacordul cu decizia instanței de apel,

considerând-o neîntemeiată și ilegală prin faptul că au fost încălcate și aplicate

eronat normele de drept material, precum și nu au fost constatate și elucidate pe

deplin toate circumstanțele importante pentru soluționarea cauzei.

A declarat că la examinarea cauzei, instanța de apel a reținut doar argumentele

invocate de către partea reclamantă în cererea de chemare în judecată și nu a dat o

apreciere corespunzătoare argumentelor invocate de apelant, care confirmă

netemeinicia acțiunii.

Astfel, a afirmat că în speță, semnarea de către intimatul Alexandru Ambros, în

calitate de primar al mun. Ungheni, subiect al declarării, a documentelor contabile

de executare a contractelor de achiziție încheiate cu SRL,,Aledex-Info”, la care

fondator unic este soția acestuia Svetlana Ambros, constituie o încălcare a regimului

juridic al conflictelor de interese.

Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei instanței de apel și

a hotărârii primei instanțe, cu emiterea unei noi hotărâri prin care acțiunea să fie

respinsă ca neîntemeiată.

4

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ,

reține că prin Legea nr.116 din data de 19 iulie 2018, a fost adoptat Codul

administrativ al Republicii Moldova.

În condițiile art. 257 alin. (1) al Codului administrativ, prezentul cod intră în

vigoare la 1 aprilie 2019.

În conformitate cu art. 244 alin.(1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) Cod administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol,

motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile

de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de

recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 17 iunie 2020.

Astfel, recursul nemotivat depus la data de 1 iulie 2020, este în termen (f.d.67,

68, Vol. II).

Totodată, actele cauzei atestă că decizia instanței de apel a fost notificată

recurentului la adresa de e-mail, în data de 29 iulie 2020, fapt ce se confirmă prin

extrasul din poșta electronică (f.d. 71, Vol.II)

Astfel, motivarea recursului a fost prezentată la 5 august 2020, în termen.

La 5 august 2020, în adresa intimatului a fost expediată copia recursului, cu

înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

Prin referința din 14 septembrie 2020, Alexandru Ambros reprezentat de

avocatul Vladislav Roșca a solicitat respingerea recursului, cu menținerea hotărârii

primei instanțe și a deciziei instanței de apel.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție, examinând admisibilitatea recursului, l-a numit pentru judecare în complet

din 5 judecători.

În conformitate cu art. 258 alin. (3) Cod administrativ, procedurile de

contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor

examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform

prevederilor prezentului cod. Prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în

contenciosul administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la

intrarea în vigoare a prezentului cod. Prevederile prezentului alineat se vor aplica

corespunzător pentru procedurile de apel, de recurs și de contestare cu recurs a

încheierilor judecătorești.

Din sensul normei de drept enunțate, urmează că legiuitorul a optat pentru

principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale. Respectiv, procedura

de contencios administrativ în prezenta speță în partea procedurală urmează a fi

examinată prin prisma dispozițiilor Codului administrativ, aprobat prin Legea nr.

116 din 19 iulie 2018, iar în partea materială urmează a fi aplicate prevederile legale

în vigoare la momentul emiterii actului administrativ contestat, și anume a Legii

contenciosului administrativ nr. 793 din 10 februarie 2000 (abrogată la 1 aprilie

2019). Or, în speță procedura administrativă se referă la o activitate administrativă

inițiată până la 1 aprilie 2019, aspect care determină că la caz se vor aplica

dispozițiile legale vechi, care reglementau aceste instituții.

5

În conformitate cu prevederile art. 247 Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează și soluționează recursul fără ședință de judecată. Dacă consideră

necesar, Curtea Supremă de Justiție poate decide citarea participanților la proces.

Studiind materialele dosarului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră necesar de a admite

recursul, a casa integral decizia instanței de apel și hotărârea primei instanțe și a

emite o nouă decizie, din considerentele ce urmează.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. c) Cod administrativ, examinând

recursul, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele decizii: casează

integral decizia instanței de apel și emite o nouă decizie.

În corespundere cu art. 22 alin. (1) Cod administrativ, autoritățile publice și

instanțele de judecată competente cercetează starea de fapt din oficiu. Acestea

stabilesc felul și volumul cercetărilor și nu sunt legate nici de expunerile

participanților, nici de cererile lor de reclamare a probelor.

Reglementări similare se conțin și în art. 219 alin. (1) Cod administrativ, care

stipulează că instanța de judecată este obligată să cerceteze starea de fapt din oficiu

în baza tuturor probelor legal admisibile, nefiind legată nici de declarațiile făcute,

nici de cererile de solicitare a probelor înaintate de participanți.

Prin prisma alin. (3) al aceluiași articol, instanța de judecată nu are dreptul să

depășească limitele pretențiilor din acțiune, însă, totodată nu este legată de textul

cererilor formulate de participanții la proces.

Conform art. 194 alin. (2) Cod administrativ, în procedura de examinare a

cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează din oficiu în

privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului material.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ,

reține că prezentul litigiu este guvernat de prevederile Legii contenciosului

administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019),

ale Legii cu privire Autoritatea Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016,

precum și ale Legii cu privire la conflictul de interese nr. 16 din 15 februarie 2008

(abrogată la 1 august 2016, însă în vigoare la momentul efectuării controlului).

Astfel, în conformitate cu prevederile art.1 alin. (2) din Legea contenciosului

administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019),

orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege,

de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în

termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ

competente pentru a obține anularea actului, recunoașterea dreptului pretins și

repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

În temeiul art. 16 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV

din 10 februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019), persoana care se consideră

vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ și nu

este mulțumită de răspunsul primit la cererea prealabilă sau nu a primit niciun

răspuns în termenul prevăzut de lege, este în drept să sesizeze instanța de contencios

administrativ competentă pentru anularea, în tot sau în parte, a actului respectiv și

repararea pagubei cauzate.

6

Din materialele cauzei s-a constatat că, înaintând prezenta acțiune în judecată,

Alexandru Ambros a solicitat declararea nulității integrale a Actului de constatare

nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, emis de Autoritatea Națională de Integritate.

Judecând cauza, prima instanță a conchis asupra temeiniciei acțiunii înaintate,

anulând ca ilegal Actul de constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, emis de

Autoritatea Națională de Integritate.

Hotărârea primei instanțe a fost apreciată ca fiind justă și de către instanța de

apel, care a ajuns la concluzia netemeiniciei apelului depus de către Autoritatea

Națională de Integritate.

Pentru a decide în felul acesta, instanța de apel a reținut că soluția instanței de

fond despre anularea Actului de constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, emis

de către Autoritatea Națională de Integritate, este justă, fiind emisă cu respectarea

normelor legale.

În acest sens, analizând argumentele invocate în actul administrativ contestat,

instanța de apel a remarcat ca fiind corecte concluziile primei instanțe, precum că

ordinele de plată nr. 558 din 28 aprilie 2015, nr. 1236 din 4 septembrie 2015 și nr.

1883 din 22 decembrie 2015, au fost semnate de către Alexandru Ambros ca rezultat

al încheierii contractelor nr. 32 din 24 februarie 2015, nr. 56 din 25 martie 2015, nr.

185 din 23 iulie 2015 și nr. 1719/22 din 03 august 2015, iar semnarea actelor

contabile reprezintă în esență o acțiune tehnică obișnuită în asemenea relații și derivă

din obligația instituită prin lege a reclamantului în calitatea sa de autoritate

reprezentativă a populației unității administrativ-teritoriale și executivă a consiliului

local.

În aspectul vizat, Curtea de Apel Chișinău a relevat că intimatul Alexandru

Ambros nu putea să beneficieze de o marjă de discreție și nu dispunea de opțiuni

alternative în acționa, ci doar de obligația de a semna actele întru transpunerea în

executare a contractelor încheiate pe făgașul legal.

Având în vedere că ordinul de plată este o dispoziție a plătitorului adresată

prestatorului de servicii de plată pentru executarea serviciului, instanța de apel a

reținut că invocarea unor pretinse conflicte de interese pentru faptul semnării lor,

poate reduce la absurd spiritul și litera legii cu privire la conflictul de interese, prin

impunerea la conduite de o manieră formalistă excesivă, ce excedă cadrul legal.

Astfel, instanța de apel a menționat că la semnarea ordinelor de plată

nominalizate, Alexandru Ambros a urmărit exclusiv interesul Primăriei mun.

Ungheni, pe care o conduce, de a nu rămâne debitor cu obligații neexecutate în

raporturile contractuale la care Primăria mun. Ungheni este parte, contracte la

încheierea cărora nu a participat intimatul, fiind astfel respinse argumentele

apelantului precum că Ambros Alexandru a încălcat prevederile art. 9 alin. (2) din

Legea cu privire la conflictul de interese nr. 16 din 15 februarie 2008, prin

neanunțarea Comisiei Naționale de Integritate despre existența conflictelor de

interese.

Prin urmare, Curtea de Apel Chișinău a subliniat că Autoritatea Națională de

Integritate nu a demonstrat existența vreunui interes personal al lui Alexandru

Ambros, iar în lipsa interesului personal nu poate fi constatată existența unui conflict

de interese.

7

La fel, instanța de apel a reținut că remarcările apelantului cu privire la

corectitudinea aplicării legislației cu privire la achizițiile publice, expuse în actul de

constatare contestat, sunt nule, fiind emise în lipsă de competență legală.

Cât privește sancțiunea aplicată față de intimatul Ambros Alexandru, instanța

de apel a specificat că normele legale la care face trimitere apelantul, nu justifică

competența Autorității Naționale de Integritate de a aplica interdicția de a nu mai

ocupă o funcție publică sau de demnitate publică pe o perioadă de 3 ani de la data

constatării averii nejustificate, a stării de incompatibilitate ori a conflictului de

interese.

În consecință, Curtea de Apel Chișinău a conchis că prima instanță a dat o

apreciere obiectivă probelor administrate, a constatat și elucidat pe deplin toate

circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei și corect a aplicat

normele de drept material și procedural.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme

de Justiție consideră soluția primei instanțe și a instanței de apel, referitoare la

temeinicia acțiunii ca fiind rezultată din aplicarea și interpretarea eronată a normelor

de drept material, motiv din care actele judecătorești de dispoziție nu pot fi

menținute.

În susținerea opiniei enunțate, instanța de recurs menționează că în

conformitate cu art. 5 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate nr.

132 din 17 iunie 2016, Autoritatea asigură integritatea în exercitarea funcției publice

sau funcției de demnitate publică și prevenirea corupției prin realizarea controlului

averii și al intereselor personale și privind respectarea regimului juridic al

conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.

La rândul său, art. 6 lit. a), b), c) din Legea cu privire la Autoritatea Națională

de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, stipulează că în vederea realizării misiunii

sale, Autoritatea are următoarele funcții: exercitarea controlului averii și al

intereselor personale; exercitarea controlului privind respectarea regimului juridic al

conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor; constatarea

și sancționarea încălcărilor regimului juridic al declarării averii și intereselor

personale, al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și

limitărilor.

În temeiul art. 28 alin. (1) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, Autoritatea efectuează controlul averii și al

intereselor personale din oficiu ori la sesizarea unor persoane fizice sau juridice, în

conformitate cu prevederile prezentei legi și ale metodologiei de efectuare a

controlului averii și al intereselor personale și privind respectarea regimului juridic

al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.

În speța dedusă judecății, în care obiect al examinării îl constituie anularea

Actului de constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, emis de Autoritatea

Națională de Integritate, prezintă relevanță și prevederile art. 38 alin. (1) al Legii

enunțate, care stipulează că în urma controlului privind respectarea regimului juridic

al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor,

inspectorul de integritate emite un act de constatare în cazul în care stabilește că:

persoana supusă controlului nu a declarat și nu a soluționat conflictul de interese sau

a emis/adoptat un act administrativ, sau a încheiat direct ori prin intermediul unei

8

persoane terțe un act juridic, sau a luat personal o decizie ori a participat la luarea

unei decizii cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese; persoana

supusă controlului s-a aflat ori se află în stare de incompatibilitate; persoana supusă

controlului a încălcat restricțiile prevăzute de lege.

În condițiile art. 36 alin. (1) al Legii menționate, persoana care a fost supusă

controlului poate contesta actul de constatare în termen de 15 zile de la primirea

acestuia, în instanța de contencios administrativ.

Așa cum rezultă din materialele dosarului, fiind stabilită preliminar prezența

elementelor constitutive ale conflictului de interese, Comisia Națională de

Integritate a dispus prin procesul-verbal nr. 04/164 din 2 iunie 2016 inițierea

procedurii de control privind eventuala încălcare a regimului juridic al conflictelor

de interese de către primarul mun. Ungheni, Alexandru Ambros.

În prezenta cauză s-a constatat că la 29 noiembrie 2018, Autoritatea Națională

de Integritate a emis Actul de constatare nr. 29/04, iar în rezultatul controlului

efectuat, călăuzindu-se de prevederile art. 5, 9, 11 ale Legii nr. 16 din 15 februarie

2008 (în vigoare la momentul efectuării controlului), art. 12, 14 și 24 din Legea nr.

privind declararea averii și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016 și art.

19, 35-39 din Legea cu privire la Autoritatea Națională de Integritate nr. 132 din 17

iunie 2016, inspectorul de integritate a decis:

- constatarea încălcării regimului juridic al conflictelor de interese de către

Alexandru Ambros, primarul mun. Ungheni exprimată prin nedeclararea și

nesoluționarea în termenul și modul stabilit de lege a conflictelor de interese apărute

în situațiile în care, fiind în exercițiul funcției în condițiile de modificare a procedurii

de achiziționare a bunurilor și serviciilor de la SRL ,,Aledex-Info” în baza

contractelor nr. 32 din 24 februarie 2015, nr. 56 din 25 martie 2015, nr. 185 din 23

iulie 2015 și nr. 1719/22 din 3 august 2015, a fost chemat să ia decizii de semnare a

ordinelor de plată nr. 558 din 28 aprilie 2015, nr. 1236 din 4 septembrie 2015 și nr.

1883 din 22 decembrie 2015, având prezentul interes personal rezultat din relația cu

persoana apropiată (soția), unic fondator la SRL ,,Aledex-Info” cu cota 100 %;

- constatarea încălcării regimului juridic al conflictelor de interese de către

Alexandru Ambros, primarul mun. Ungheni, exprimată prin admiterea conflictelor

de interese consumate în sensul art. 12 alin. (10) din Legea nr. 133/2016, urmare a

semnării documentelor contabile de executare a contractelor de achiziții încheiate cu

SRL ,,Aledex-Info”, și anume a ordinelor de plată nr. 558 din 28 aprilie 2015, nr.

1236 din 4 septembrie 2015 și nr. 1883 din 22 decembrie 2015, cu încălcarea

dispozițiilor legale de declarare și soluționare a conflictului de interese;

- comunicarea Actului de constatare lui Alexandru Ambros în conformitate cu

prevederile art. 38 alin. (2) din Legea nr. 132/2016, cu informarea despre dreptul de

contestare a acestuia în condițiile art. 36 alin. (1), art. 37 alin. (2) și art. 38 alin. (3)-

(4) din Legea nr. 132/2016, precum informarea despre susceptibilitatea suspendării

din funcție în condițiile art. 7 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 132/2016;

- sesizarea Oficiului Teritorial Ungheni al Cancelariei de Stat, după rămânerea

definitivă a Actului de constatare, în vederea inițierii în privința lui Ambros

Alexandru a procedurii de revocare a mandatului de primar al mun. Ungheni;

- aplicarea în privința lui Alexandru Ambros interdicția de a exercita o funcție

publică sau funcție de demnitate publică pe o perioadă de 3 ani, în condițiile

prevăzute la art. 23 alin. (6)-(8) din Legea nr. 133/2016;

9

- sesizarea instanței de judecată, după rămânerea definitivă a Actului de

constatare, în vederea constatării nulității absolute a ordinelor nr. 558 din 28 aprilie

2015, nr. 1236 din 4 septembrie 2015 și nr. 1883 din 22 decembrie 2015, semnate

de către Alexandru Ambros cu încălcarea dispozițiilor legale privind declararea și

soluționarea conflictelor de interese.

Astfel, din actele cauzei s-a stabilit că în perioada supusă controlului, Ambros

Alexandru deținea calitatea de subiect al declarării în temeiul art. 3 alin. (1) lit. a)

din Legea cu privire la conflictul de interese nr. 16 din 15 februarie 2008 (abrogată

la 1 august 2016, însă în vigoare la momentul efectuării controlului) și continua să

dețină această calitate la data întocmirii Actului de constatare nr. 29/04 din 29

noiembrie 2018, în temeiul art. 3 alin. (1) lit. a) din Legea privind declararea averii

și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016, fiind persoană cu funcție de

demnitate publică, care exercita funcția de primar al mun. Ungheni în baza

mandatului validat prin hotărârea din 30 iunie 2015 a Judecătoriei Ungheni.

În acest sens, potrivit Actului de constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, s-

a stabilit că în cadrul controlului efectuat, au fost prezentate documente ce denotă că

Primăria mun. Ungheni pe parcursul anului 2015 a încheiat patru contracte de mică

valoare de achiziționare de la SRL ,,Aledex Info” a bunurilor și serviciilor în sumă

totală de 103 702, 84 de lei.

Documentele contabile anexate la contractele nr. 32 din 24 februarie 2015, nr.

56 din 25 martie 2015, nr. 185 din 23 iulie 2015 și nr. 1719/22 din 03 august 2015,

au confirmat faptul că ordinele de plată cu nr. 558 din 28 aprilie 2015, nr. 1236 din

4 septembrie 2015 și nr. 1883 din 22 decembrie 2015, au fost semnate de către

Alexandru Ambros, în calitate de primar al mun. Ungheni.

Tot din materialele dosarului, s-a constatat că unicul fondator al firmei SRL

,,Aledex Info” cu cota de 100%, este Svetlana Ambros.

În același timp, conform datelor din Registrul de stat al persoanelor fizice al

Agenției Servicii Publice, s-a confirmat relația soț-soție dintre Alexandru Ambros și

Svetlana Ambros.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

menționează că în conformitate cu prevederile art. 2 din Legea cu privire la conflictul

de interese nr. 16 din 15 februarie 2008 (în vigoare la momentul efectuării

controlului), conflictul de interese reprezintă conflictul dintre exercitarea atribuțiilor

funcției deținute și interesele personale ale persoanelor prevăzute la art.3, în calitatea

lor de persoane private, care ar putea influența necorespunzător îndeplinirea

obiectivă și imparțială a obligațiilor și responsabilităților ce le revin potrivit legii, iar

interesul personal semnifică orice interes, material sau nematerial, al persoanelor

prevăzute la art.3 care rezultă din necesitățile sau intențiile personale ale acestora,

din activități care altfel pot fi legitime în calitate de persoană privată, din relațiile lor

cu persoane apropiate sau persoane juridice, indiferent de tipul de proprietate, din

relațiile sau afiliațiile personale cu partide politice, cu organizații necomerciale și cu

organizații internaționale, precum și care rezultă din preferințele sau angajamentele

acestora.

Articolul 9 din Legea cu privire la conflictul de interese nr. 16 din 15 februarie

2008 (în vigoare la momentul efectuării controlului), prevede obligația subiectului

declarării de a informa imediat, dar nu mai târziu de 3 zile de la data constatării, în

scris, șeful ierarhic sau organul ierarhic superior despre: a) interesul, al său ori al

10

persoanelor apropiate, legat de decizia pe care trebuie să o ia personal sau la luarea

căreia trebuie să participe, ori de acțiunea pe care trebuie să o întreprindă în

îndeplinirea atribuțiilor sale de serviciu; b) calitatea, a sa ori a persoanelor apropiate,

de fondator, acționar, asociat, membru al consiliului de administrație, membru al

comisiei de control sau de revizie a unei persoane juridice (comerciale sau

necomerciale), dacă această persoană juridică a primit de la organizația publică în

care activează bunuri, inclusiv mijloace bănești, credite garantate de stat ori de

autoritatea administrației publice locale sau o comandă de achiziție publică.

Potrivit art. 25 alin. (1) din Legea cu privire la conflictul de interese nr. 16 din

15 februarie 2008 (în vigoare la momentul efectuării controlului), controlul asupra

executării prezentei legi de către persoanele prevăzute la art. 3, îl exercită Comisia

Națională de Integritate, ca organ specializat menit să contribuie la implementarea

politicii cu privire la conflictul de interese.

În accepțiunea dispozițiilor tranzitorii ale art. 24 alin. (12) din Legea privind

declararea averii și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016, situațiile de

conflict de interese nesoluționate până la intrarea în vigoare a prezentei legi, precum

și cele apărute după intrarea ei în vigoare, se declară și se soluționează conform

prevederilor prezentei legi.

Din cuprinsul acestei legi și anume din art. 2, rezultă că conflictul de interese

este situația în care subiectul declarării are un interes personal ce influențează sau ar

putea influența exercitarea imparțială și obiectivă a obligațiilor și responsabilităților

ce îi revin potrivit legii.

La fel, și în condițiile instituite de art. 12 alin. (7) al Legii privind declararea

averii și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016, subiecții declarării sunt

obligați să informeze Autoritatea Națională de Integritate imediat, dar nu mai târziu

de 3 zile de la data constatării, despre orice situație de conflict de interese real în

care se află, în modul stabilit la alin.(5).

În corespundere cu art. 10 și art. 22 din Legea privind declararea averii și a

intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016, controlul averii și al intereselor

personale ale subiecților declarării se efectuează de către Autoritatea Națională de

Integritate în conformitate cu Legea nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire la

Autoritatea Națională de Integritate, iar răspunderea pentru încălcarea prevederilor

prezentei legi este reglementată expres la art. 23.

Astfel, raportând cadrul legal citat la circumstanțele speței, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ constată că în

virtutea statutului de persoană cu funcție de demnitate publică, prin prisma art. 11

alin. (2) al Legii cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică nr.

199 din 17 iulie 2010, primarul mun. Ungheni, Alexandru Ambros a avut obligația

să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese.

În acest context, prin Actul de constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018,

inspectorul de integritate a stabilit cu certitudine că Ambros Alexandru s-a aflat în

conflicte de interese la data de 28 aprilie 2015, 4 septembrie 2015 și 22 decembrie

2015, în momentul luării deciziei de semnare a documentelor contabile de executare

a contractelor de achiziții încheiate cu SRL „Aledex-Info”, și anume a ordinelor de

plată nr. 558 din 28 aprilie 2015, nr. 1236 din 4 septembrie 2015 și nr. 1883 din 22

decembrie 2015.

11

Or, intimatul Ambros Alexandru deținând calitatea de subiect al declarării și

aflându-se în exercițiul funcției, avea prezent interesul personal rezultat din relația

cu persoana apropiată - soția, Svetlana Ambros, unicul fondator al firmei SRL

,,Aledex Info”, de la care au fost achiziționate bunuri în sumă totală de 103 702, 84

de lei.

De asemenea, prin același Act de constatare, inspectorul de integritate corect a

constatat că Alexandru Ambros a încălcat dispozițiile art. 9 alin. (2) din Legea cu

privire la conflictul de interese nr. 16 din 15 februarie 2008 (în vigoare la momentul

efectuării controlului) și art. 12 alin. (5)-(7) din Legea privind declararea averii și a

intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016, prin nedeclararea conformă

Autorității Naționale de Integritate (succesor de drept al Comisiei Naționale de

Integritate) despre conflictul de interese apărut în momentul luării deciziei de

semnare a documentelor contabile (ordinelor de plată) de executare a contractelor

de achiziții încheiate cu SRL „Aledex-Info”.

Față de aceste împrejurări, argumentele instanțelor ierarhic inferioare cu

referire la faptul că semnarea actelor contabile reprezintă în esență o acțiune tehnică

și că Alexandru Ambros la semnarea ordinelor de plată nominalizate, a urmărit

exclusiv interesul Primăriei mun. Ungheni, de a nu rămâne debitor cu obligații

neexecutate în raporturile contractuale încheiate, nu pot fi reținute ca întemeiate în

situația prezenței interesului personal rezultat din relația cu persoana apropiată

(soția), care s-a dovedit a fi unicul fondator al firmei SRL ,,Aledex Info”.

De altfel, conform art. 5 alin. (2) din Legea cu privire la conflictul de interese

nr. 16 din 15 februarie 2008 (în vigoare la momentul semnării actelor contabile),

persoanele prevăzute la art.3 vor renunța la interesele personale, ce pot compromite

deciziile oficiale, luate cu participarea lor, sau se vor abține de la participarea la

luarea sau executarea unor astfel de decizii, dacă acestea pot fi compromise de

interesele lor personale sau de apartenența lor la anumite organizații.

Cu toate acestea, materialele cauzei atestă că Alexandru Ambros nu s-a abținut

de la semnarea documentelor contabile de executare a contractelor de achiziții

încheiate cu SRL ,,Aledex Info” și anume a ordinelor de plată nr. 558 din 28 aprilie

2015, nr. 1236 din 4 septembrie 2015 și nr. 1883 din 22 decembrie 2015, prin ce a

admis un conflict de interese, fiind astfel pasibil răspunderii pentru încălcarea

prevederilor legii.

Respectiv, fiind în prezența elementelor constitutive ale conflictului de

interese, prin Actul de constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, inspectorul de

integritate just a dispus constatarea încălcării regimului juridic al conflictelor de

interese de către Alexandru Ambros, exprimată prin nedeclararea și nesoluționarea

în termenul și modul stabilit de lege a conflictelor de interese apărute, cât și prin

admiterea conflictelor de interese consumate în sensul art. 12 alin. (10) privind

declararea averii și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016.

La caz, nu poate fi reținut ca temei de anulare a actului administrativ contestat,

nici concluzia instanțelor de judecată precum că sancțiunea aplicată față de intimatul

Alexandru Ambros putea fi aplicată ca sancțiune complementară exclusiv de

instanța de judecată și nicidecum de Autoritatea Națională de Integritate.

În această privință, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ menționează că potrivit art. 39 alin. (2) al Legii cu privire

la Autoritatea Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, din momentul în

12

care actul de constatare a încălcării regimului juridic al conflictului de interese

rămâne definitiv, Autoritatea sesizează, în termen de cel mult 5 zile, conducerea

organizației publice sau a autorității responsabile de numirea în funcție a subiectului

declarării în vederea declanșării procedurii disciplinare sau, după caz, în vederea

încetării mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale persoanei care a

emis/adoptat actul administrativ sau a încheiat, direct ori prin persoane terțe, actul

juridic, sau a luat ori a participat la luarea unei decizii cu încălcarea dispozițiilor

legale privind conflictul de interese.

Prin prisma dispozițiilor art. 23 alin. (6) din Legea privind declararea averii și

a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016, subiectul declarării eliberat sau

destituit din funcție potrivit prevederilor alin.(3)–(5) este decăzut din dreptul de a

mai exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, cu excepția

funcțiilor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării sau destituirii din

funcția publică ori de demnitate publică respectivă sau din data încetării de drept a

mandatului său. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, ea nu mai poate ocupa

aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului.

Totodată, în materia analizată sunt incidente și prevederile art. 7 alin. (2) lit. c)

al Legii cu privire la Autoritatea Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016,

conform cărora în domeniul exercitării controlului privind respectarea regimului

juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor,

Autoritatea: solicită conducerii organizației publice sau a autorității responsabile de

numirea în funcție a subiectului declarării suspendarea din funcție a subiectului

declarării pe perioada examinării în instanță a actului de constatare, în cazul în care

dispozitivul actului de constatare prevede încetarea mandatului, a raporturilor de

muncă sau de serviciu pentru încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese,

al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.

Așadar, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că atât prima instanță, cât și instanța de apel au ignorat

prevederile citate și anume art. 7 alin. (2) lit. c) al Legii cu privire la Autoritatea

Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016, în care legiuitorul în condițiile

prezentei legi, a optat inclusiv pentru dreptul Autorității de a indica în dispozitivul

actului de constatare despre încetarea mandatului, a raporturilor de muncă sau de

serviciu pentru încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese.

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ apreciază concluzia instanțelor de judecată despre anularea Actului de

constatare nr. 29/04 din 29 noiembrie 2018, emis de către Autoritatea Națională de

Integritate a Republicii Moldova, ca fiind neîntemeiată și rezultată din aplicarea

greșită a normelor legale. Or, actul administrativ contestat este legal în fond, fiind

emis cu respectarea competenței și procedurii stabilite, iar temeiuri de anulare nu s-

au constatat.

Circumstanțele descrise permit completului specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ să conchidă că, instanța de apel și prima

instanță, au interpretat și au aplicat eronat prevederile legii, motiv din care hotărârile

pronunțate, nu pot fi menținute ca legale și întemeiate.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

lărgit al Curții Supreme de Justiție conducându-se de prevederile art. 224 alin. (1)

13

lit. f) din Codul administrativ, concluzionează că cererea de chemare în judecată

depusă de Alexandru Ambros împotriva Autorității Naționale de Integritate cu

privire la contestarea actului administrativ, este neîntemeiată și pasibilă de

respingere.

Din considerentele menționate și având în vedere faptul că normele de drept

material au fost aplicate și interpretate eronat și nu este necesară verficiarea

suplimentară a cărorva dovezi, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

lărgit al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul depus de

Autoritatea Națională de Integritate, a casa integral decizia din 17 iunie 2020 a Curții

de Apel Chișinău și hotărârea din 19 noiembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Râșcani, și a emite o nouă decizie prin care a respinge ca neîntemeiată cererea de

chemare în judecată depusă de Alexandru Ambros împotriva Autorității Naționale

de Integritate cu privire la contestarea actului administrativ.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. c), art. 248 alin. (2) Cod administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție

d e c i d e:

Se admite recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate.

Se casează integral decizia din 17 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău și

hotărârea din 19 noiembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, și se emite

o nouă decizie prin care:

Se respinge cererea de chemare în judecată depusă de Alexandru Ambros

împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la contestarea actului

administrativ.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

Nicolae Craiu

Iurie Bejenaru

14