3ra-428/20 — anularea actului administrativ

3ra-428/20 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr.3ra-428/2020

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (L. Holevițcaia)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (V. Clima, E. Palanciuc, A. Malîi)

Î N C H E I E R E

17 iunie 2020 mun.Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului declarat de Consiliul pentru prevenirea și

eliminarea discriminării și asigurării egalității,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Ministerul Justiției al Republicii Moldova împotriva Consiliului pentru

prevenirea și eliminarea discriminării și asigurării egalității, intervenient accesoriu,

Consiliul Superior al Magistraturii cu privire la anularea actului administrativ,

împotriva deciziei din 27 noiembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă :

La 18 februarie 2019 Ministerul Justiției al Republicii Moldova a adresat

cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului pentru prevenirea și eliminarea

discriminării și asigurării egalității, persoană terță Consiliul Superior al

Magistraturii cu privire la anularea deciziei nr. 225/18 din 11 ianuarie 2019 a

Consiliului pentru Prevenirea și Eliminarea Discriminării și Asigurarea Egalității.

În motivarea acțiunii a indicat că, la 17 ianuarie 2019 Ministerul Justiției al

Republicii Moldova a fost informat că prin decizia Consiliului pentru prevenirea și

eliminarea discriminării și asigurării egalității nr.225/18 din 11 ianuarie 2019, s-a

decis că „neacceptarea cererii în procedură de către instanțele de judecată, exclusiv

din considerentul că este întocmită în limba rusă, constituie discriminare pe criteriul

de limbă în accesul la justiție”. Decizia a fost remisă Ministerului Justiției al

Republicii Moldova și Consiliului Superior al Magistraturii pentru punerea în

aplicare a măsurilor orientate spre asigurarea accesibilității lingvistice a sistemului

de justiție. La fel, decizia a fost remisă Parlamentului Republicii Moldova, inclusiv

Comisiei drepturilor omului și relații interetnice și Comisiei juridice numiri și

imunități pentru a identifica soluții de ordin legislativ pentru a preveni situații

similare pe viitor.

A invocat că, decizia este bazată pe art. 2 și art. 5 alin. (4) din Legea nr.121 din

25 mai 2012 cu privire la asigurarea egalității, coroborat cu pct.61 din Legea nr.298

1

din 29 decembrie 2012 cu privire la activitatea Consiliului pentru prevenirea și

eliminarea discriminării și asigurării egalității.

Astfel, reclamantul consideră că faptele constatate prin decizia nr. 225/18 din

11 ianuarie 2019 sunt contrare dispozițiilor legale în vigoare art. 118 din Constituție,

art. 24 alin. (3) Cod de procedură civilă.

A afirmat că, prin Legea nr.122/2016 cu privire la modificarea unor acte

legislative au fost operate modificări la art. 167 Cod de procedură civilă în partea ce

ține de stabilirea documentelor anexate la cererea de chemare în judecată, fiind

stabilită obligația instanței de judecată de a solicita prezentarea traducerilor

înscrisurilor și cererii de chemare în judecată.

La fel, reclamantul atrage atenția asupra sancțiunii procesuale care survine în

cazul încălcării prevederilor art. 167 alin. (1) lit. a) Cod de procedură civilă, întrucât

potrivit art. 171 Cod de procedură civilă, judecătorul emite, în cel mult 5 zile de la

repartizarea cererii, o încheiere pentru a nu se da curs cererii, comunicând persoanei

care a depus cererea acest fapt de încălcare și acordându-i un termen rezonabil

pentru lichidarea neajunsurilor.

A invocat paragr.1 art.6 al Convenției Europene a Drepturilor Omului (dreptul

la un proces echitabil), fiecare justițiabil are dreptul să prezinte în fața unei instanțe

orice contestație referitoare la „drepturile și obligațiile sale cu caracter civil”. Astfel,

art. 6 § 1 consacră „dreptul la instanță”, între care dreptul de acces, și anume dreptul

de a sesiza instanța în materie civilă, constituie un aspect (Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 36). „Dreptul la instanță”, la fel ca și dreptul de acces, nu are un

caracter absolut: drepturile pot da naștere la limitări, dar nu pot restricționa accesul

liber al unui individ într-un mod sau până la un punct astfel încât dreptul să fie

afectat în însăși esența sa [Philis împotriva Greciei, pct.59; De Geouffre de la

Pradelle împotriva Franței, pct.28; și Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.229]. În

partea ce ține de propunerile de modificare a cadrului normativ relevant,

menționează despre necesitatea asigurării stabilității legislației, ce constituie unul

din elementele statului de drept. În acest sens, Comisia de la Veneția a evocat în

Raportul privind statul de drept din 25-26 martie 2011 că, principiul certitudinii

legale este esențial pentru garantarea încrederii în statul de drept. Pentru dobândirea

acestei încrederi statul are obligația să respecte și să aplice într-o manieră previzibilă

normele care au fost adoptate.

Suplimentar, a menționat că nu poate fi făcută o confuzie între procesul de

examinare a plângerii în care se invocă o faptă de discriminare și constatarea

caracterului discriminatoriu al unei legi, deoarece Consiliul nu dispune de

competența de a adopta decizii în vederea stabilirii caracterului discriminatoriu al

legii. Atribuțiile Consiliului trebuie să se limiteze la stabilirea faptelor, adică

acțiunilor sau inacțiunilor care poartă un caracter discriminatoriu. Dacă, urmare a

unei analize ample se identifică unele devieri de la standardele în materie de

nediscriminare, potrivit art. 12 alin. (1) lit. b) din Legea nr.121/2012 și pct. 21 lit. a)

din Regulament, Consiliul ar putea formula propuneri de modificare a legislației în

vederea perfecționării acesteia, transmiterea lor spre promovare autorităților

competente.

Atrage atenția asupra faptului că, declararea unei legi ca fiind contrară

prevederilor constituționale de la art. 16 din Constituție ține de competența

exclusivă a Curții Constituționale.

2

Prin hotărârea nr. 36 din 05 decembrie 2013 privind interpretarea art. 13 alin.

(1) din Constituție în corelație cu preambulul Constituției și Declarația de

Independență a Republicii Moldova, Curtea Constituțională s-a exprimat asupra

clauzei constituționale, argumentând că statutul limbii de stat are menirea să

contribuie la crearea garanțiilor necesare pentru folosirea ei plenară în toate sferele

vieții politice, economice, sociale și culturale. Prin aceeași hotărâre, Curtea

Constituțională a reținut că limba de stat – limba română – este elementul de

identificare a statului, considerat esențial în definirea identității constituționale a

statului și populației acestuia, fiind puse alături de drapelul, stema și denumirea

oficială a statului, având un rol cheie în sistemul valoric creat prin proclamarea

independenței Republicii Moldova.

A susținut că prevederile art. 10 alin. (1) al Convenției-cadru pentru protecția

minorităților naționale, invocat drept temei la adoptarea Deciziei Consiliului pentru

prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității nr.225/18 din 11

ianuarie 2019, este inaplicabil speței, or, acesta în aliniatul următor prevede că, în

ariile locuite tradițional sau în număr substanțial de persoane aparținând minoritățile

naționale, dacă aceste persoane solicită acest lucru și acolo unde aceasta cerere

corespunde unei nevoi reale, părțile se vor strădui să asigure, în măsura posibilului,

condiții care să permită folosirea limbii minoritare în raporturile dintre aceste

persoane și autoritățile administrative. Prin urmare tratatul internațional nu obligă la

accesibilitate lingvistică în sistemului de justiție.

Pct. 39 și 40 din Hotărârea nr.17 din 04 iunie 2018 pentru controlul

constituționalității unor prevederi referitoare la funcționarea limbilor vorbite pe

teritoriul Republicii Moldova și a articolului 4 alin. (2) din Codul jurisdicției

constituționale, se indică că Curtea a notat că autoritățile statale sunt perfect

îndreptățite să promoveze cunoașterea și utilizarea limbii oficiale, adică a limbii

române, și să-i asigure protecția, fără constrângeri (a se vedea, mutatis mutandis,

pct. 40 din Opinia Comisiei de la Veneția privind Legea limbii de stat a Republicii

Slovace nr.555/2009 din 8 octombrie 2010).

A afirmat că, protecția și promovarea limbii oficiale garantează dezvoltarea

identității comunității statale și asigură comunicarea dintre și în cadrul părților

constitutive ale populației. Posibilitatea cetățenilor de a utiliza limba oficială

oriunde în țară permite evitarea unei discriminări în regiunile în care minoritățile

sunt majoritare. Cunoașterea limbii oficiale este importantă și din perspectiva

persoanelor care aparțin de minoritățile naționale. De altfel, Raportul explicativ al

prevederilor Convenției-cadru pentru protecția minorităților naționale, intrată în

vigoare pentru Republica Moldova pe 01 februarie 1998, raport în care este

comentat articolul 14 § 3 din Convenție, menționează că „cunoașterea limbii oficiale

constituie un factor favorabil coeziunii și integrării sociale”. Mai mult, deși cutuma,

Curtea europeană a limbilor regionale sau minoritare constituie pentru autoritățile

Republicii Moldova o sursă de drept (articolul 38 din Convenția din 23 mai 1969 cu

privire la dreptul tratatelor, în vigoare pentru Republica Moldova din 25 februarie

1993). Preambulul acesteia prevede că „protecția și încurajarea limbilor regionale

sau minoritare nu trebuie să se facă în detrimentul limbilor oficiale și a necesității de

a le însuși”. Curtea a mai subliniat la pct.46 că Declarația de Independență a

Republicii Moldova a anunțat aderarea la Carta de la Paris pentru o nouă Europă.

Prin urmare, salvgardarea drepturilor lingvistice ale minorităților naționale din

3

Republica Moldova face parte din identitatea sa constituțională, concluzie pe care

Curtea a dedus-o din considerentele Hotărârii sale nr.36 din 05 decembrie 2013,

parag.86. În acest sens, noua ordine instituțională a Republicii Moldova, instituită

prin adoptarea Constituției din 1994, fie trebuie să recunoască deplina efectivitate a

Declarației de Independență, fie trebuie să nu o facă deloc. Curtea a hotărât că

Declarația de Independență este definitorie pentru ordinea constituțională a

Republicii Moldova, în întregul ei.

A precizat că, discriminarea constituie orice deosebire, excludere, restricție ori

preferință în drepturi și libertăți a persoanei sau a unui grup de persoane, precum și

susținerea comportamentului discriminatoriu bazat pe criteriile reale.

În acest context adaugă că, Curtea de la Strasbourg a elaborat următoarele

elemente structural, parte integrantă a dreptului la o instanță: accesul la o instanță;

finalitatea hotărârilor judecătorești; executarea la timp a hotărârilor judecătorești.

A menționat că, dreptul de acces la o instanță este un drept calificat

(Ashingdane) și ia forme destul de diferite în sferele civile și penale. Dreptul de

acces la o instanță este preocupat de 4 categorii de probleme principale: absența sau

imposibilitatea reclamantului de a face față unei acțiuni civile (Golder) sau

recursului penal (Papon c. Franței, §§90-100), sau de a obține o hotărâre

judecătorească (Ganci); obstacole procedurale cu privire la acces, cum ar fi

termenele limită (Hadjianastassiou c. Greciei, §§32-37) și cheltuielile de judecată

(Kreuz c.Poloniei, §§52-67); obstacole practice cu privire la acces, cum ar fi lipsa de

asistență juridică (Airey c. Irlandei, §§22-28); imunitatea pârâților civili (Osman).

A conchis că, conformarea rigorilor constituționale înscrise în dreptul intern

care nu pot fi atribuite la încălcarea art.6 din Convenție, nu presupune că

neacceptarea cererii în procedură de către instanțele de judecată, exclusiv din

considerentul că este întocmită în limba rusă, constituie discriminare pe criteriul de

limbă în accesul la justiție.

Prin hotărârea din 03 iunie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a

admis acțiunea înaintată de Ministerul Justiției al RM împotriva Consiliului pentru

prevenirea și eliminarea discriminării și asigurării egalității, intervenient accesoriu,

Consiliul Superior al Magistraturii cu privire la anularea actului administrativ.

S-a anulat decizia nr.225/18 din 11 ianuarie 2019 a Consiliului pentru

prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea egalității.

Prin decizia din 27 noiembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău s-a respins apelul

declarat de Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării și asigurarea

egalității.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a reținut că lăsarea fără curs a recursului

și acordarea unui termen de a prezenta cererea de recurs în limba de stat (încheierea

Curții Supreme de Justiție din 09 noiembrie 2018), denotă un tratament egal față de

toți cetățenii și justițiabilii Republicii Moldova. Pe când, recurentul în acel dosar, a

considerat greșit că în cazul lui urmează a fi aplicat un tratament diferit decât pentru

toți ceilalți recurenți, și cererea lui de recurs, întocmită în altă limbă decât cea

utilizată de către toți recurenții care depun cereri de recurs, urmează a fi primită spre

examinare.

La fel, Colegiul judiciar a apreciat ca fiind corectă concluzia instanței de fond

că neacceptarea cererii în procedură de către instanțele de judecată exclusiv din

considerentul că este întocmită în limba rusă nu constituie discriminare pe criteriul

4

de limbă în accesul la justiție. Mai mult, acordarea unui termen de a prezenta

cererea de recurs în limba de stat ține nu de dreptul la nediscriminare, iar reieșind

din prevederile Regulamentului de activitate a Consiliului pentru prevenirea și

eliminarea discriminării și asigurarea egalității, constatarea încălcării drepturilor

acestora nu intră în marja sa de competență.

La 14 ianuarie 2020 (data de pe plicul poștal) Consiliul pentru prevenirea și

eliminarea discriminării și asigurării egalității a declarat recurs împotriva deciziei

instanței de apel, solicitând admiterea recursului, casarea deciziei din 27 noiembrie

2019 a Curții de Apel Chișinău, cu pronunțarea unei decizii noi de respingere a

acțiunii (f.d.184-186).

În motivarea recursului a indicat că, instanța de apel a aplicat eronat

prevederile Legii cu privire la asigurarea egalității nr. 121 din 25 mai 2012, statuând

că lăsarea fără curs a recursului și acordarea unui termen de a prezenta cererea de

recurs în limba de stat denotă un tratament egal față de toți cetățenii și justițiebilii R.

Moldova.

Consideră că criteriul protejat în cazul dat este limba pe care o posedă

recurentul și nu are relevanță dacă acesta a depus recursul prin reprezentant, or,

persoana este în drept să se apere prin toate mijloacele legale, respectiv statul

trebuie să-i asigure condiții egale de acces la justiție.

A notat că Ministerul Justiției nu a fost lezat într-un drept recunoscut de lege

conform art. 17 Cod administrativ, motiv pentru care acțiunea în contencios

administrativ urma să fie declarată inadmisibilă, iar Parlamentul R. Moldova urma a

fi atras în calitate de intervenient accesoriu.

Conform art. 245, alin. (1) din Codul administrativ recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic.

Luând în considerare că decizia Curții de Apel Chișinău a fost adoptată la 27

noiembrie 2019, fiind expediată participanților la proces prin intermediul adresei

poștale la 17 decembrie 2019, iar Consiliul pentru prevenirea și eliminarea

discriminării și asigurării egalității a declarat recurs la 14 ianuarie 2020 (data de pe

plicul poștal), Completul ajunge la concluzia că recurentul s-a conformat

prevederilor legale prevăzute la art. 245 din Codul administrativ.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din

art. 246 Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

5

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși

un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate,

într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs reține că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de

recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate,

motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care

trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de

admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective; trebuie ținut cont de totalitatea

procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare

în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1,

p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la

admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu

chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers

c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că cererea de recurs depusă de către recurenți este inadmisibilă.

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

6

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Consiliul pentru prevenirea și eliminarea discriminării și

asigurării egalității, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

7