3ra-586/20 — contestarea actului administrativ si obligarea emiterii actului administrativ individual

3ra-586/20 — contestarea actului administrativ si obligarea emiterii actului administrativ individual (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr.3ra-586/20

Prima instanță: Judecătoria Strășeni, sediul Central (jud: M.Grosu)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A.Minciuna, E.Palanciuc, V.Negru)

ÎNCHEIERE

10 iunie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Maria Ghervas

Nina Vascan

examinând admisibilitatea recursului depus de Societatea pe Acțiuni

,,Loteria Națională a Moldovei”, reprezentată de avocatul Inga Roșca,

în cauza de contencios administrativ la acțiunea depusă de Societatea pe

Acțiuni ,,Loteria Națională a Moldovei” împotriva Consiliului orășănesc

Călărași și a Primăriei orașului Călărași cu privire la anularea actului

administrativ și obligarea emiterii unui act administrativ individual,

împotriva deciziei din 19 februarie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin

care a fost respins apelul declarat de Societatea pe Acțiuni ,,Loteria Națională a

Moldovei”, reprezentată de avocatul Inga Roșca și a fost menținută hotărârea

din 22 octombrie 2019 a Judecătoriei Strășeni, sediul Central,

c o n s t a t ă:

La 10 iulie 2019 Societatea pe Acțiuni ,,Loteria Națională a Moldovei”

(în continuare SA ,,Loteria Națională a Moldovei”) a depus cerere de chemare

în judecată în ordinea contenciosului administrativ împotriva Primăriei orașului

Călărași cu privire la suspendarea executării actului administrativ și emiterea

ordonanței provizorii.

În motivarea acțiunii reclamanta a indicat că la 17 mai 2019 a prezentat

Primăriei orașului Călărași o notificare privind inițierea activității de comerț în

condițiile prevederilor art. 15 al Legii nr.231 din 23.09.2010 cu privire la

comerțul exterior, însă prin răspunsul nr. 191 din 21 mai 2019 a autorității

publice a fost refuzată recepționarea notificării solicitate, făcându-se referire la

pct. 4.3 al deciziei nr. 08/15 din 9 decembrie 2016 a Consiliului orășenesc

Călărași prin care a fost aprobat Regulamentul de desfașurare a activității de

comerț în orașul Călărași, conform căruia se interzice activitatea în domeniul

jocurilor de noroc și pariuri în zona de centru a orașului, precum și la

prevederile Legii nr. 160 din 22.07.2011 privind reglementarea prin autorizare a

activității de întreprinzător.

1

Nefiind de acord cu actul administrativ individual nr. 191 din 21 mai

2019, la 19 iunie 2019 SA ,,Loteria Națională a Moldovei” a depus cerere

prealabilă, solicitând anularea acestuia, suspendarea executării lui și emiterea

unui alt act administrativ individual prin care se va dispune recepționarea

notificării de inițiere a activității de comerț.

În motivarea ilegalității răspunsului nr. 191 din 21 mai 2019 s-a invocat

că pct. 4.3 al actului administrativ normativ – Regulamentul de desfașurare a

activității de comerț în orașul Călărași, aprobat prin decizia Consiliului

orășenesc nr. 08/15 din 9 decembrie 2016 în temeiul căruia Primăria și-a

motivat refuzul de recepționare a notificării înaintate de către reclamantă,

contravine principiului legalității, fiind contrar prevederilor legislative în

vigoare și anume a art. 18 al Legii nr.291 din 16.12.2016 cu privire la

organizarea și desfașurarea jocurilor de noroc.

Reclamanta a menționat că Regulamentul de desfașurare a activității de

comerț în orașul Călărași, aprobat prin decizia Consiliului orășenesc nr. 08/15

din 9 decembrie 2016 a fost emis în vederea executării Legii nr. 285 din

18.02.1999 cu privire la jucurile de noroc, care însă a fost abrogată prin Legea

nr. 291 din 16.12.2016.

În acest context, a susținut că p. 4.3 din Regulamentul enunțat și-a pierdut

forța juridică și a devenit desuet, deoarece conform art. 74 alin (1) lit. e) al Legii

nr. 100 din 22.12.2017 cu privire la actele normative, acțiunea actului normativ

încetează dacă actul a devenit desuet.

Având în vedere că conform art. 2, art. 3, art. 19, art. 33 și art. 40 din

Legea nr.291 din 16.12.2016 cu privire la organizarea și desfașurarea jocurilor

de noroc, societatea ca agent economic cu cotă integrală de stat, este

împutemicită să desfașoare jocuri de noroc ce constituie monopol de stat, prin

emiterea actului administrativ care s-a contestat SA „Loteria Națională a

Moldovei” este limitată în exercitarea drepturilor sale prevăzute de lege, cu atât

mai mult că la caz nu există un act legislativ în vigoare care ar dispune în mod

expres o limitare în exercitarea acestor drepturi.

La rândul său, limitarea dreptului de activitate a reclamantei realizată de

Primăria orașului Călărași prin actul administrativ contestat atrage după sine

suportarea de prejudicii materiale considerabile, ca de exemplu achitarea

locațiunii pentru spațiul locaționat în vederea desfașurării activității în domeniul

jocurilor de noroc (pe perioada cînd de fapt SA „Loteria Națională a Moldovei”

este limitată în dreptul de a se folosi de acest spațiu potrivit scopului indicat în

contractul de locațiune), cheltuieli de reparație a imobilului locaționat care au

fost suportate de către reclamantă, cheltuieli de întreținere a imobilului

locaționat, cheltuieli de asistență juridică suportate pe marginea litigiului dat.

A precizat că, în partea motivantă a actului administrativ contestat,

Primăria orașului Călărași a indicat prevederile art. 6 alin. (8) al Legii nr. 160

din 22.07.2011 privind reglementarea prin autorizare a activității de

întreprinzător, potrivit cărora autoritatea emitentă poate refuza

eliberarea/prelungirea unui act permisiv numai cu o justificare corespunzătoare

în temeiul prevederilor legii, cu înștiințarea directă a solicitantului și doar în

cazul în care solicitantul nu întrunește condițiile expres specificate în lege sau,

2

după caz, nu demonstrează întrunirea acestor condiții în decursul suspendării

termenului de examinare a solicitării.

În opinia reclamantei, actul normativ individual nr. 191 din 21 mai 2019

contravine prevederile invocate, or, autoritatea publică în răspunsul contestat nu

a invocat nici un temei legal cu forță juridică valabilă care ar justifica refuzul în

recepționare a notificării, cu atât mai mult că SA ,,Loteria Națională a

Moldovei” întrunește condițiile legislației în vigoare potrivit art. 18 al Legii 291

din 16.12.2016 pentru amplasarea sălilor cu automate de joc în locația din or.

Călărași, str. M. Eminescu 23 și respectiv, recepționarea notificării înaintate în

acest sens.

Reclamanta a mai invocat că, ilegalitatea și netemeinicia actului

administrativ nr. 191 din 21 mai 2019, întemeiază cererea sa de a solicita

instanței de judecată emiterea ordonanței provizorii prin care se va dispune

obligarea Primăriei or. Călărași de a emite un act administrativ privind

recepționarea notificării de inițiere a activității de comerț înaintate de către SA

,,Loteria Națională a Moldovei” pentru locația amplasată în or. Călărași, str. M.

Eminescu 23.

Deoarece la 21 iunie 2019 cererea prealabilă a fost recepționată de către

autoritatea publică Primăria orașului Călărași, însă până în prezent nu a fost

emisă decizia de suspendare a executării actului administrativ individual, a fost

depusă prezenta acțiune în instanța de judecată, solicitând suspendarea

executării actului administrativ și emiterea ordonanței provizorii.

Ulterior, pe parcursul examinării cauzei, la 29 iulie 2019, SA „Loteria

Națională a Moldovei” a depus o altă cerere de chemare în judecată împotriva

Primăriei orașului Călărași, solicitând anularea actului administrativ individual

nr.191 din 21 mai 2019 emis de Primăria orașului Călărași privind refuzul

recepționării notificării și obligarea Primăriei orașului Călărași de a emite un

nou act administrativ individual prin care se va dispune admiterea recepționării

notificării activitătii de comert înaintate de către SA „Loteria Natională a

Moldovei” la 17 mai 2019.

Prin încheierea din 18 septembrie 2019 a Judecătoriei Strășeni, sediul

Central s-a conexat dosarul civil nr. 3-98/2019 intentat la cererea de chemare în

judecată depusă de SA „Loteria Națională a Moldovei” către Primăria orașului

Călărași privind contestarea actului administrativ la dosarul civil nr. 3- 89/2019

intentat la cererea de chemare în judecată depusă de SA ,,Loteria Națională a

Moldovei” către Primăria orașului Călărași privind suspendarea executării

actului administrativ și emiterea ordonanței provizorii.

La 23 septembrie 2019, reclamanta SA „Loteria Națională a Moldovei a

depus cerere de concretizare a pretențiilor, solicitând anularea actului

administrativ individual nr. 191 din 21 mai 2019 emis de Primăria orașului

Călărași privind refuzul recepționării notificării, obligarea Primăriei orașului

Călărași de a emite un nou act administrativ individual prin care se va dispune

admiterea recepționării notificării activității de comerț înaintate de către SA

„Loteria Națională a Moldovei” la 17 mai 2019 și anularea deciziei nr. 05/12

din 28 iunie 2019 emisă de Consiliul orășănesc Călărași cu obligarea

modificării pct.4.3 din Regulamentul de desfășurare a activității de comerț din

3

or. Călărași în sensul prevederilor art. 18 lit.f) al legii nr.291 din 16.12.2016 cu

privire la organizarea și desfașurarea jocurilor de noroc.

Prin încheierea din 22 octombrie 2019 a Judecătoriei Strășeni, sediul

Central, a fost declarată inadmisibilă pretenția reclamantei SA „Loteria

Națională a Moldovei” către Primăria orașului Călărași și Consiliului orășănesc

Călărași privind anularea deciziei nr.05/12 din 28 iunie 2019 a Consiliul

orășănesc Călărași.

Prin hotărârea din 22 octombrie 2019 a Judecătoriei Strășeni, sediul

Central, cererea de chemare în judecată depusă de SA „Loteria Națională a

Moldovei” a fost respinsă ca neîntemeiată.

Manifestînd dezacordul cu hotărârea instanței de fond, la 14 noiembrie

2019, în termen, SA „Loteria Națională a Moldovei” a declarat apel, solicitând

admiterea acestuia, casarea hotărârii instanței de fond, cu emiterea unei noi

decizii de admitere integrală a acțiunii.

Prin decizia din 19 februarie 2020 a Curții de Apel Chișinău, a fost

respins apelul declarat de SA ,,Loteria Națională a Moldovei”, reprezentată de

avocatul Inga Roșca și a fost menținută hotărârea din 22 octombrie 2019 a

Judecătoriei Strășeni, sediul Central.

Pentru a decide astfel, instanțele de judecată au constatat că Primăria

orașului Călărași la emiterea refuzului din 21 mai 2019 a respectat în totalitate

prevederile legale, drepturile și interesele legitime ale tuturor părților implicați

în cauză, din care considerent acțiunea a fost respinsă.

Nefiind de acord cu decizia din 19 februarie 2020 a Curții de Apel

Chișinău și cu hotărârea din 22 octombrie 2019 a Judecătoriei Strășeni, sediul

Central, la 13 martie 2020 și la 1 iunie 2020, SA ,,Loteria Națională a

Moldovei”, reprezentată de avocatul Inga Roșca le-a contestat cu recurs și

recurs motivat, solicitând admiterea acestuia, casarea integrală a actelor

judecătorești ce constituie obiectul prezentului recurs cu pronunțarea unei

decizii noi, de admitere a acțiunii.

În motivarea recursului s-au indicat motivele de drept și de fapt invocate

în cerererea de chemare în judecată și în cererea de apel anexate la dosar,

suplimentar invocându-se că instanțele de judecată greșit nu au luat în

considerare argumentele invocate de SA ,,Loteria Națională a Moldovei” care în

cadrul examinării cauzei a prezentat la materialele cauzei în calitate de probe

două certificate de confirmare coordonate de arhitectorul șef al Primăriei

orașului Călărași, potrivit cărora distanța pe care urmează s-o parcurgă persona

de la Centrul Comercial ,,City Mall” în care se află localul unde urmează să-și

desfășoare activitatea SA „Loteria Națională a Moldovei” și Grădinița de copii

,,Guguță” este de 313 metri, iar raza de 210 metri.

Prin urmrare, în ambele cazuri distanța de la locul amlasării sălii cu

automate de joc și grădiniță nu este mai mică decât cea stabilită de legiuitor prin

prevederile art. 18 al Legii 291 din 116.12.2016, pe când instanțele de judecată

greșit au constatat contrariul.

Respectiv, instanțele de judecată ierarhic inferioare au examinat

superficial circumstanțele cauzei, nu au intrat în esența litigiului și nu au

4

apreciat toate circumstanțele și probele existente ale cauzei, pronunțând hotărâri

neîntemeiate de respingere a acțiunii.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărîrile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

Iar conform art. 245 din același cod, recursul se depune la instanța de apel

în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme

de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel.

Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție reține că recursul nemotivat depus inițial la 13 martie

2020 cât și cel motivat depus ulterior de SA „Loteria Națională a Moldovei” la

1 iunie 2020 sunt în termen, or, decizia instanței de apel a fost adoptată la 19

februarie 2020 și recepționată de recurentă la 4 mai 2020.

Examinând temeiurile recursului depus de SA ,,Loteria Națională a

Moldovei”, reprezentată de avocatul Inga Roșca în raport cu materialele cauzei

de contencios administrativ, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că recursul este

inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În corespundere art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere.

În acord cu alin. (2) din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară

inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor

prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu

se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile

Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil

bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că

sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de

inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs

de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și

care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că din Codul

administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința

de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale

încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței

5

de apel contestate, întro eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Instanța de recurs reține că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea

de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă

ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma

„motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În

consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării

testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea

recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței

judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea

uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel,

motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de

admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder

împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230].

Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât

prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură

în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei,

pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât

pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea

a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor

ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de

atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt

pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a

declara inadmisibil recursul depus de SA ,,Loteria Națională a Moldovei”,

reprezentată de avocatul Inga Roșca

Conform art. 230 din Codul administrativ, completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial

și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

6

Recursul depus de Societatea pe Acțiuni ,,Loteria Națională a Moldovei”,

reprezentată de avocatul Inga Roșca, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Maria Ghervas

Nina Vascan

7